Het centrale document van internationaal recht, het Handvest van de Verenigde Naties staat alleen toe dat staten of coalities van staten een land binnenvallen in antwoord op agressie. De theorie van de rechtvaardige oorlog rechtvaardigt echter ook interventies om andere redenen en in de praktijk is gebleken dat het VN Handvest onvoldoende antwoord kon geven op bepaalde morele vraagstukken. Gaandeweg zijn er meer documenten verschenen die een steeds grotere ruimte scheppen voor interventie, zoals het verslag van de ICISS. Niettemin creëert het toenemende aantal ernstige mensenrechtenschendingen in de wereld dat als zodanig wordt erkend een grote noodzaak om de theorie van de rechtvaardige oorlog nader te specificeren met het oog op interventies (Hoffman en Weiss 2006: 111).
In het vorige hoofdstuk is aan de orde geweest in hoeverre liberale democratisering een rechtvaardige zaak kan zijn om te interveniëren. Doordat in een politieke interventie de interveniërende macht zich bemoeit met de staats(her-)vorming dringt deze veel verder door in een staat dan het geval is bij een reguliere oorlog. Binnen het morele ius ad interveniendum is de legitieme autoriteit daarom een veel belangrijker concept dan in het ius ad bellum. Omdat de rol van de autoriteit heel anders is dan in een interventie zonder staats(her-) vormingsdoel is er binnen het ius ad interveniendum een eigen begrip nodig van legitieme autoriteit. Met name de VS, NAVO en de VN zelf, maar ook sommige andere actoren zien zich geroepen om de groeiende ruimte voor interventie invulling te geven. Maar: mag dat? In dit hoofdstuk staat de vraag centraal wie de legitieme autoriteit kan vormen wanneer het gaat om een democratiseringsinterventie.
Onder theoretici van de rechtvaardige oorlog worden voor het autoriteitsprincipe verschillende termen gebruikt. Zo wordt er gesproken over ‘just’, ‘proper’ of ‘competent authority’. Mijns inziens beschrijft de term ‘legitimate authority’ – opgevat als moreel
legitieme autoriteit – het meest duidelijk dat dit principe onderdeel uitmaakt van een ethische theorie. Maar ook inhoudelijk bestaan er verschillende invullingen of interpretaties van dit aspect van de rechtvaardige oorlog. In de meeste gevallen wordt onder legitieme autoriteit verstaan degene die binnen een staat het recht heeft om besluiten te nemen met betrekking tot buitenlands beleid (vb. Walzer 1977, Orend 2001, Calhoun en DeCosse 2006). In dit
Hoofdstuk 4 De legitieme autoriteit
vertaald moet worden naar buitenlands beleid behandel ik slechts zijdelings, omdat de juiste autoriteit voor democratische interventie in dit opzicht niet verschilt van de juiste autoriteit voor elk type interventie. Een antwoord op deze vraag is daarom niet van belang voor dit onderzoek. Hier zal ik voornamelijk ingaan op de rol van staten en (internationale) organisaties die ter wille van liberale democratisering interveniëren.
Er zijn twee soorten autoriteit betrokken bij democratische interventie. Voorafgaand aan de interventie is er de autoriteit die mag bepalen wanneer een democratische interventie gerechtvaardigd kan worden. In het eerste deel van dit hoofdstuk stel ik daarom de vraag welke actor of actoren zeggenschap moeten of mogen hebben over wanneer een
democratische interventie mag worden uitgevoerd. De actor of actoren die vaststellen dat een democratische interventie mag plaatsvinden hoeven deze niet noodzakelijkerwijze zelf uit te voeren. Vandaar dat ik in het tweede deel van dit hoofdstuk apart de vraag stel naar wie de uitvoerende autoriteit(en) mag of mogen zijn in een democratische interventie. In de behandeling van deze vragen zal ik rekening houden met de verschillende stadia van democratische interventie.
4.1 Zeggenschap
In het middeleeuwse Europa was het de paus die oorlogen rechtvaardigde of afkeurde. In die tijd bestond er algemene overeenstemming dat in hem het gezag van God was gevestigd. Met name de kruistochten die bedoeld waren om elders een grotere rechtvaardigheid te brengen volgens de ideeën van de middeleeuwer kenden alléén de paus als legitieme autoriteit. Aan het eind van de middeleeuwen nam de diversiteit in wereldvisies op het Europese vasteland hand over hand toe, waardoor het gezag van de paus afnam. De staat kwam op, waardoor de autoriteit meer en meer bij de soevereine vorst kwam te liggen, die in eerste instantie ook werd gezien als een door God gegeven bestuurder. De vorstenhuizen hadden onderling duidelijke afspraken over hoe oorlogen gevoerd moesten worden en zij vertrouwden dat een machtsbalans de vrede kon helpen bewaren. Vanuit Europa werd de rest van de wereld gekoloniseerd en binnen dit proces golden ook bepaalde ‘spelregels’(Palmer e.a.1950a en b).
Sinds het eind van de achttiende eeuw emancipeerden eerder ondergeschikte groepen in de samenleving stapje bij beetje. De natiestaat werd een begrip en gaandeweg werd de legitimiteit van het overkoepelend vorstelijk gezag bestreden, eerst en vooral in openlijk
Hoofdstuk 4 De legitieme autoriteit
pluralistische samenlevingen. Er ontstonden republieken waarbinnen de soevereiniteit bij het volk kwam te liggen (Palmer e.a.1950b). Eén van de gevolgen van dit alles was dat de legitimatie voor oorlogen sinds 1815 diffuser werd. De opkomst van verschillende internationale organisaties, zowel statelijke als niet-gouvernementele heeft dit proces van gezagsdiffusie versneld (zie ook Strange 1996). Dit maakt ook dat er tegenwoordig al snel onduidelijkheid bestaat over internationale verantwoordelijkheden. Wanneer er dan zoveel potentiële actoren zijn, wie moet dan zeggenschap hebben over democratische interventie? Dat is de vraag die ik in deze paragraaf wil beantwoorden. Hierbij gaat het erom te bepalen wie een legitieme autoriteit is om het besluit te nemen tot interventie. Dit besluit gaat vooraf aan de eerste fase van democratische interventie. Eerst zal ik de verschillende mogelijke autoriteiten voor het voetlicht brengen om vervolgens te bespreken in hoeverre zij zeggenschap mogen hebben over democratische interventies.
In beginsel geldt daarbinnen een algemene verantwoordelijkheid van mensen om elkaar naar vermogen op basis van gelijkheid en vrijheid te behandelen. De morele vermogens om een rechtvaardigheidsgevoel te kunnen ontwikkelen en zich een begrip van het goede te vormen stellen een mens hiertoe in staat (Rawls 1993:189). Internationaal gezien dragen in principe alle mensen die beide morele vermogens bezitten een gelijke verantwoordelijkheid voor het bewaken van de gelijkheid en vrijheid van iedereen. Er is sprake van een
wereldwijde burgermaatschappij in abstracto (zie ook Chandler 2004). Mensen laten zich echter voor een belangrijk deel vertegenwoordigen door de staat waarin zij leven, door verschillende organisaties, zoals nationale belangenorganisaties of niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) waarbij zij zich aansluiten. De morele verhouding tussen mensen onderling is daarom onlosmakelijk verbonden met politiek. De politieke vertegenwoordiging door de staat kan op haar beurt weer voor een deel zijn overgedragen aan een
intergouvernementele organisatie (IGO), zoals de Europese Unie, NAVO of de VN.
Het bestaan van een ‘global civil society’ neemt niet weg dat in de huidige structuur de eerste verantwoordelijkheid voor de bescherming van individuele rechten bij de staat ligt. Omdat de staat de eerste vertegenwoordiger van wereldburgers is, gaan niet alleen individuele rechten, maar ook een deel de verplichtingen en verantwoordelijkheden van burgers op deze constructies over (Chandler 2004: 90-91; hoofdstuk 2). Komt een staat zijn verplichtingen niet na, dan is het zaak dat anderen hun ‘responsibility to protect’ wel nakomen.
Bij gebrek aan een internationale regering hebben staten de verantwoordelijkheden die zij namens hun burgers dragen niet geheel kunnen overdragen aan een politieke instantie met
Hoofdstuk 4 De legitieme autoriteit
een breder mandaat. In de klassieke theorie van de rechtvaardige oorlog is een staat een competente en daarmee legitieme autoriteit om interventie te plegen (Amstutz 2005: 111). Geldt voor deze specifieke vorm van politieke interventie hetzelfde? In tegenstelling tot de interventies die binnen het internationaal recht vallen, is democratische interventie niet in de eerste plaats een antwoord op agressie. In de eerste plaats is democratische interventie gericht op het rechtzetten van misstanden in de binnenlandse politiek van de staat. Dit betekent dat iedere staat zelf de overweging zal moeten maken al of niet in actie te komen. Refererend aan de genociden in Rwanda en Kosovo, waarbij de internationale gemeenschap er niet in
geslaagd is tot actie over te gaan met een internationaal-rechtelijk mandaat, concludeert Nardin dat een individuele staat moet kunnen ingrijpen wanneer er sprake is van grove mensenrechtenschendingen op grote schaal (Nardin 2003: 22).
Hoe moet de verantwoordelijkheid om in te grijpen dan onder de overige internationale actoren verdeeld worden? De meeste leden van de internationale
statengemeenschap zijn aangesloten bij de Verenigde Naties. Binnen dit geïnstitutionaliseerde forum probeert men internationale consensus te bereiken op het gebied van vrede en
veiligheid. De modus vivendi die staten vonden tijdens de oprichting van de VN omvatte nog niet het primaat van mensenrechten boven statelijke soevereiniteit. Gaandeweg is de
bescherming van mensenrechten wel een steeds belangrijker positie gaan innemen in
internationale verdragen. Ook in het handelen van staten en van de organisatie lijkt zich een praktijk te ontwikkelen rond wat nu ‘responsibility to protect’ is gaan heten. In het
gewoonterecht dat zich hier ontwikkelt wordt internationale autorisatie bij monde van de VN Veiligheidsraad als wenselijk beschouwd. De VN vormt echter geen wereldregering. Omdat deze organisatie niet de verantwoordelijkheden van staten overgedragen heeft gekregen, kan autorisatie door de VN Veiligheidsraad onmogelijk gelden als noodzakelijke voorwaarde voor democratische interventies (zie ook Walzer 1977: xvi-xvii; Orend 2000b 545-546).
Orend noemt in The Morality of War nog andere morele bezwaren tegen de
Veiligheidsraad als enige legitieme autoriteit over de beslissing of interventie moet mogen. Ten eerste, dat zij die volgens het VN-Handvest oorlogen zou moeten autoriseren een exclusieve club van vijf grootmachten omvat en steeds slechts tien andere leden. Hierdoor is de representatie van de wereldbevolking in dit orgaan klein. Ten tweede noemt Orend dat de VN als organisatie in het algemeen feilbaar is gebleken. Ten derde hebben de geschiedenissen van Rwanda in 1994 en Kosovo in 1999 uitgewezen dat de VN in het bijzonder op het gebied van interventieautorisatie al enkele belangrijke fouten heeft gemaakt (Orend 2006: 54-57).
Hoofdstuk 4 De legitieme autoriteit
De VN is geen wereldregering. Wél is zij het belangrijkste internationale forum van staten en de grootste IGO ter wereld. In hoeverre mogen intergouvernementele organisaties zeggenschap uitoefenen met betrekking tot democratiseringsinterventies? IGO’s zijn
organisaties, constructies met lidmaatschappen open voor staten (Harryvan, Van der Harst en Volten 2004: 1-2). Omdat zij constructie zijn, kunnen zij slechts verantwoordelijkheden dragen die zijn afgeleid van de universele verplichtingen van individuen. Dan blijkt dat zij inderdaad verantwoordelijkheden kunnen dragen, doordat staten de verantwoordelijkheden die zij namens hun burgers hebben gedeeltelijk overdragen. Dit mag alleen, wanneer expliciet duidelijk wordt gemaakt welke verantwoordelijkheden precies bij de organisatie komen te liggen en hoe de verantwoordelijkheden onder de verschillende leden zijn verdeeld. De leden zijn vervolgens gebonden aan deze overeenkomsten. De reden hiervoor is dat de staat door zich te committeren aan eerder gemaakte afspraken de indirecte keuze van haar burgers om zich op déze manier in de wereld te laten vertegenwoordigen moet respecteren. Veel staten maken de keuze namens hun burgers middels IGO’s te opereren op het beleidsterrein van vrede en veiligheid, vooral waar het gaat om vredesoperaties (Strange 1996: 166). Op basis van een afgeleide verantwoordelijkheid mogen deze organisaties optreden als autoriteiten in de wereld.
Behalve staten en IGO’s kunnen ook NGO’s individuele wereldburgers in een bepaald opzicht vertegenwoordigen. Deze vorm van vertegenwoordiging is veel directer dan het geval is bij IGO’s. Individuen kiezen namelijk binnen de keuze-arena’s die hen worden geboden direct voor de vertegenwoordiging van een bepaald standpunt, waarover binnen de
organisatiestructuur niet meer hoeft te worden onderhandeld. Nationale of internationale NGO’s nemen over het algemeen specifieke verantwoordelijkheden op zich. Het gezag dat zij vervolgens mogen laten gelden is afhankelijk van het aantal leden, donateurs en andere sympathisanten die zij zich weten te verwerven. NGO’s die zich bezighouden met
onderwerpen als van vrede, veiligheid, de verdediging van mensenrechten of het stimuleren of ondersteunen van democratiseringsprocessen dragen een directe verantwoordelijkheid namens betrokken wereldburgers op te treden. Sommige NGO’s vertegenwoordigen volkomen andere visies dan staten. Amnesty International bijvoorbeeld heeft tot doel de individuele rechten van met name politieke gevangenen te verdedigen en komt daarbij vaak recht tegenover
regeringen te staan die onrechtvaardigheden begaan. De achterban en daarmee de lobby van deze organisatie is zeer sterk en Amnesty heeft daarom een groot vermogen om mensen wereldwijd letterlijk beter tot hun recht te laten komen (Strange 1996: 94-95).
Hoofdstuk 4 De legitieme autoriteit
Hierboven heb ik uiteengezet op welke basis verschillende internationale actoren verantwoordelijkheid zouden kunnen dragen met betrekking tot de beslissing dat er een interventie moet plaatsvinden. In hoeverre deze actoren daadwerkelijk moreel zeggenschap zouden moeten hebben over democratische interventie is afhankelijk van een aantal factoren.
Zeggenschap over democratische interventie houdt in dat de legitieme autoriteit mag vaststellen wanneer een staat de belangrijkste verplichtingen ten aanzien van zijn burgers zozeer verzaakt dat zijn recht op soevereiniteit en non-interventie komen te vervallen. NGO’s hebben deze rechten zelf niet, omdat hun leden niet in de eerste plaats van hen afhankelijk zijn voor de verdediging van hun eigen rechten. Zij leggen in de internationale betrekkingen daarom minder moreel gewicht in de schaal dan staten. Omdat staten bovendien het
monopolie hebben op het gebruik van geweld, mogen NGO’s in ieder geval niet besluiten tot militaire interventie. Wel zouden NGO’s namens hun achterban een diplomatieke of
economische interventie moeten kunnen autoriseren, zolang deze binnen hun eigen
vermogens en mandaat past. NGO’s bezitten namelijk alleen beleidsterreinspecifieke, zachte macht (zie ook Strange 1996: 94-95; Tromp 2004: 168-169).
De basis voor legitieme autoriteit bestaat voornamelijk uit de verantwoordelijkheid die een actor namens wereldburgers draagt, dus uit het mandaat dat de staat of organisatie
(indirect) van individuen krijgt. Daar komt bij dat een actor ook het vermogen moet hebben om te interveniëren. Elke internationale actor draagt een grotere verantwoordelijkheid en daarom meer recht op invloed, naarmate zij een groter deel van de wereldbevolking vertegenwoordigen en meer middelen hebben die voor een interventie kunnen worden ingezet. Om de juiste intentie van de interveniërende macht te kunnen waarborgen moet de beslissing om tot interventie over te gaan multilateraal worden genomen (zie ook Lucas 2003: 86 en Quinlan 2007: 292-293). Hierbij merk ik op dat dit punt niet wordt ondervangen door het principe van de juiste intentie. Het gaat hier om de legitieme autoriteit die kan vaststellen wanneer aan alle voorwaarden van het ius ad is voldaan. Lucas stelt dat unilaterale actie door een staat eventueel ook mogelijk moet zijn op basis van autorisatie door een international tribunaal (Lucas 2003: 86). Hoewel een staat als vertegenwoordiger van een deel van de wereldbevolking in beginsel verantwoordelijk kan worden gesteld voor interventie, kan een staat kan slechts gedeelde zeggenschap hebben over democratische interventie. Internationaal-rechtelijke verdragen en organisaties zoals de VN kunnen helpen vaststellen wie wanneer tot interventie mag overgaan.
Hoofdstuk 4 De legitieme autoriteit
Een volgende belangrijke factor die bijdraagt aan de verantwoordelijkheid van internationale actoren om de noodzaak van een democratische interventie uit te roepen heeft te maken met de kennis die de actor heeft van bepaalde misstanden. Over het algemeen is de kennis en het begrip van de situatie groter in landen binnen dezelfde regio. Maar ook
nabijheid in meer overdrachtelijke zin vergroot de morele verantwoordelijkheid van de ene staat ten aanzien van de andere. Het gewicht van de internationale ’responsibility to protect’ wordt groter wordt naarmate een staat of organisatie dichter betrokken is bij de staat die zijn burgers niet effectief beschermt. Meer economische verwevenheid of meer politieke
samenwerking, bijvoorbeeld binnen het kader van dezelfde veiligheids- of
mensenrechtenorganisatie, maakt eveneens dat landen elkaar beter ‘kennen’ (zie ook: Rawls 1993: 113). Staten die op een dergelijke manier met elkaar optrekken hebben een beter zicht op elkaars binnenlandse situatie dan anderen en zullen ook beter op elkaars
binnenlandspolitieke situatie kunnen inspelen. De ‘kennisverantwoordelijkheid’ is groter of zou dat tenminste moeten zijn (Farer 2003; Kelly 2003).
Staten of organisaties die zich al effectief opwerpen voor het bewaken de meest fundamentele individuele rechten dragen mijns inziens ook een grotere wereldwijde
verantwoordelijkheid om op te treden wanneer dit in nieuwe situaties nodig blijkt. Ook Rawls bepleit een ‘duty to assist’ voor fatsoenlijke volken ten opzichte van de zogenaamde
‘burdened societies’ (Rawls 1993: 105-113). Dit geldt des te meer wanneer het gaat om democratiseringsinterventies. Daarbij dragen NGO’s met een mensenrechten- of
democratiseringsoogmerk een grote verantwoordelijkheid om democratiseringsinterventies waar mogelijk te ondersteunen.
Dit neemt niet weg dat ook staten die minder betrokken zijn bij het verdedigen van individuele rechten nog steeds de universele verantwoordelijkheid van hun burgers dragen om de rechten van mensen wereldwijd te beschermen wanneer hun regeringen daarin tekort schieten. Omdat ook de internationale samenleving een politieke constructie is, zou ook het internationale begrip van ethiek een politiek begrip moeten zijn. De verantwoordelijkheid om te interveniëren staat in beginsel los van de visie op de werkelijkheid die een staat eventueel zou kunnen vertegenwoordigen. Doordat vele staten hun verantwoordelijkheden niet volledig nakomen, wordt de druk op rechtvaardiger staten groter (zie ook Pogge 2001). Hoewel er mogelijk helemaal geen werkelijk liberale volkeren bestaan op dit moment (Miller 2003: 217), betekent dit niet dat er geen werkelijk liberale rechten zouden bestaan of dat er geen universele verantwoordelijkheid zou zijn om rechtvaardigheid na te streven. Met name in het
Hoofdstuk 4 De legitieme autoriteit
eerste stadium van democratische interventie moet niet te zeer gekeken worden naar de binnenlandse rechtvaardigheid van een staat die ingrijpt. Nardin stelt dan ook terecht dat “[a] murderer is not forbidden to save a drowning child. The objectionable character of the Vietnamese government in 1979 does not mean that its intervention in Cambodia, which ended the genocide there, was morally wrong” (Nardin 2003: 22). Ook wanneer de volgende stadia op een rechtvaardige manier kunnen worden ingevuld door een staat die er zelf niet zo mooi op staat is dit moreel wenselijk.
Omdat de verantwoordelijkheid voor interventie universeel is, is het nastreven van een internationaal mandaat in zulke gevallen wel degelijk aantrekkelijk. De VN vormt echter niet de maatschappij van ‘fatsoenlijke volkeren’ zoals Rawls die voor ogen heeft (Rawls 1993). Welke morele criteria voor een legitieme autoriteit zouden dan kunnen worden opgesteld voor de wereld zoals deze er nu uitziet? Mag een willekeurige combinatie van verantwoordelijke staten een interventie legitimeren? Ook in dat geval zou het probleem blijven bestaan dat idealen stuklopen op de realiteit en dat een werkbare situatie niet zonder meer te vinden is. Ben Chifley, Australisch president in de jaren 1940, zei eens: “The trouble with gentleman’s agreements is that there are not enough bloody gentlemen” (citaat in Evans 2008: 137).
Wellicht zit de meest rechtvaardige, werkbare oplossing in het midden, zoals Richard Harries vaststelt in zijn analyse van het debat dat ontstaan is over de legaliteit en de morele legitimiteit van interventie uit 2007. Hij concludeert dat er aan de ene kant gestreefd moet worden naar internationale steun door middel van een VN-autorisatie, maar dat er aan de andere kant werkelijk extreme omstandigheden bestaan waarin een coalitie van staten actie zal moeten en zal mogen legitimeren (Harries 2007: 306). Harries probeert zo de legitimiteit en legaliteit van interventie in één begrip te vangen: legaliteit waar mogelijk, legitimiteit waar noodzakelijk.
Zowel staten als internationale organisaties dragen dus een zekere