KPN MOET KOSTEN VOOR VERLEGGEN KABELS ZELF DRAGEN

De gemeente Lelystad wil een riolering aanleg-gen en werkzaamheden uitvoeren ten behoeve van een nieuwe woonwijk op een kabeltracé van KPN. Lelystad geeft KPN opdracht om de kabels op eigen kosten te verleggen. KPN heeft hier haar bedenkingen over. Op grond van de doorzendplicht die is vastgelegd in de Algemene Wet Bestuursrecht stuurt de gemeente Lelystad deze bedenkingen door aan OPTA.

OPTA beslist op grond van artikel 5.7 van de Telecommunicatiewet dat KPN inderdaad voor de kosten van het verleggen van de kabels moet opdraaien. De wet zegt namelijk dat de aanbieder van een netwerk op eigen kosten zijn kabels dient te verleggen als dit nodig is voor de oprichting van gebouwen of de uitvoe-ring van werken door of vanwege de gedoog-plichtige.

2001 stond in het teken van de evaluatie van vier jaar OPTA. In de eerste paragraaf wordt hier ruim aandacht aan besteed: aan de onderzoeksopzet, de resultaten, het kabinetsstandpunt en aan OPTA’s reactie hierop.

OPTA overlegt regelmatig met het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Ook onderhoudt de telecom-municatietoezichthouder contact met de Nederlandse Mededingingsautoriteit, de Rijksdienst voor de Radiocommunicatie, het Commissariaat voor de Media en de Registratiekamer. De werkterreinen van al deze organisaties grenzen aan elkaar. De tweede paragraaf gaat kort in op deze nationale samenwer-king in 2001.

Omdat de wet- en regelgeving van telecommunicatie en post voor de gehele Europese Unie (EU) gelijk is, heeft OPTA veelvuldig contact met collega-toezicht-houders in de lidstaten van de EU. Ook de Europese Commissie is een belangrijke gesprekspartner. Met de collega-toezichthouders komt OPTA bijeen in de Independent Regulators Group (IRG). Incidenteel is er contact met de Internationale Telecommunicatie Unie (ITU) en met de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Aan deze internationale samenwerking wordt in de derde para-graaf aandacht besteed.

2.1 Evaluatie van vier jaar OPTA

In artikel 25 van de Wet onafhankelijke post- en telecommunicatie autoriteit wordt de evaluatie van OPTA geregeld. Binnen vier jaar na inwerkingtreding van deze wet en vervolgens iedere vier jaar daarna zendt de minister van Verkeer en Waterstaat een ver-slag van deze evaluatie aan de Staten-Generaal. Met

het aantreden van Paars II in 1998 is de staatssecre-taris van Verkeer en Waterstaat belast met telecom-municatiezaken. In maart 2001 verscheen de eerste rapportage over de doelmatigheid en doeltreffend-heid van het functioneren van OPTA. De uitkomsten dienden als input voor de besluitvorming over de wijze waarop toezicht op de telecom- en postsector wordt ingevuld. Het kabinet nam in juli 2001 het standpunt in dat OPTA in ieder geval de komende vier jaar zelfstandig blijft bestaan. De Tweede Kamer spreekt zich in 2002 hierover uit.

2.1.1 De onderzoeksopzet

Onderzoeksbureau Twynstra Gudde voerde het onder-zoek uit, in opdracht van het ministerie. De centrale vraag was: vervult OPTA haar wettelijke taken op de telecommunicatie- en postmarkt goed en maakte zij op een juiste manier gebruik van haar bevoegdhe-den? Daarnaast werd ook gekeken in hoeverre OPTA, gegeven haar bevoegdheden, heeft bijgedragen aan meer en betere concurrentie op de telecom- en post-markt. Een belangrijk onderdeel van het onderzoek was een Europese vergelijking, waarbij OPTA’s optre-den en de effecten hiervan op de markt afgezet wer-den tegen de concurrentie-ontwikkelingen binnen de andere lidstaten van de Europese Unie. Verder ging het onderzoeksrapport in op de relaties die OPTA onderhoudt met haar beleidsomgeving, zowel natio-naal als internationatio-naal en lichtte het de interne organisatie en de bedrijfsvoering door.

2.1.2 De onderzoeksresultaten

Volgens de onderzoekers droeg OPTA de eerste vier jaar van haar bestaan positief bij aan de concurren-tie in de telecomsector. De toezichthouder vervulde zijn wettelijke taken goed en maakte op een juiste

OPT_A B e le id so m g e vi ng

2

2 Beleidsomgeving

wijze gebruik van zijn bevoegdheden. Ook de doel-treffendheid en de doelmatigheid van het optreden van OPTA op de telecommunicatiemarkt was goed. Haar taken en bevoegdheden op de postmarkt zette OPTA op een doeltreffende manier in. De interne organisatie en bedrijfsvoering waren van voldoende kwaliteit. Ook de relatie met andere instellingen, zoals de NMa en de Registratiekamer, kreeg een goede beoordeling. Het contact met internationale organisaties was zelfs zeer goed. De samenwerking was gebaseerd op professionaliteit en vertrouwen, aldus het evaluatierapport. De relatie van OPTA met het Ministerie van Verkeer en Waterstaat werd als ‘matig’ gekenschetst. Hoewel er sprake was van dui-delijke afspraken en een verdeling van taken tussen ministerie en toezichthouder, kon de samenwerking volgens de onderzoekers veel beter.

2.1.3 OPTA’s reactie

OPTA was tevreden met het positieve oordeel uit het evaluatierapport. Daarnaast zag OPTA voor de toe-komst reden het eigen functioneren, met name de bedrijfsvoering, de relatie met het ministerie en de inrichting van het toezicht verder te verbeteren. Zo pleitte OPTA, naar Brits voorbeeld, voor concurrent powers. Dit betekent dat een sectorspecifieke toe-zichthouder de bevoegdheid heeft om zelfstandig de mededingingswet te kunnen toepassen. Daarnaast achtte OPTA het van belang dat er nadere studie gemaakt wordt van de consequenties van convergen-tie voor het toezicht. Om tot een rechtvaardiger ver-deling van de kosten voor het toezicht te komen, beval OPTA verder een contributiesysteem aan waar-bij bedrijven een promillage van de omzet afstaan voor de financiering van de dienstverlening van OPTA. Ook achtte OPTA het vruchtbaar om periodiek door de Tweede-Kamercommissie gehoord te worden, bijvoorbeeld aan de hand van het jaarverslag of de visie op de markt, zodat de informatie naar en de relatie tot de politiek een kader krijgt. Ten slotte

bepleitte OPTA om samen met het ministerie te onderzoeken op welke punten de huidige wet- en regelgeving verbetering behoeft.

2.1.4 Het kabinetsstandpunt

Naar aanleiding van de evaluatie stelde het kabinet zich op het standpunt dat het college van OPTA tot 2005 gehandhaafd blijft als zelfstandig bestuurs-orgaan (zbo). Na afloop van de tweede vier-jaars-termijn zal het sectorspecifieke toezicht op de tele-com- en postmarkt als aparte kamer worden onder-gebracht bij de NMa, ervan uitgaande dat naar het oordeel van het kabinet het zbo NMa de toepassing van de Mededingingswet naar behoren uitvoert en dat het kamermodel goed functioneert.

2.1.5 OPTA’s reactie op het kabinets-standpunt

OPTA was tevreden met het kabinetsstandpunt, dat zij haar werk in de huidige organisatievorm kan voortzetten. OPTA kon zich vinden in het advies van het kabinet, waarin de toezichthouder na acht jaar bestaan ondergebracht wordt bij de NMa, in een zogeheten kamermodel. Als kanttekening gaf OPTA aan dat dit model eerst zijn bestaansrecht moet bewijzen.

Omdat markten van vaste en mobiele communicatie, internet en audiovisuele media steeds meer ver-vlochten met elkaar raken, vond OPTA dat er onder-zoek moest worden verricht naar de consequenties van deze vervlechting voor het communicatietoe-zicht en de inbedding daarvan in brede zin. Dit was volgens OPTA een logische stap gezien de technolo-gische ontwikkelingen. In andere Europese toezicht-arrangementen weerspiegelden deze ontwikkelingen zich reeds in de integratie van het toezicht op spraak, data, vaste en mobiele communicatie, kabel en telecommunicatienetwerken. Technologische con-vergentie leidde elders in Europa tot concon-vergentie van het toezicht. De effectiviteit van het toezicht op

OP TA B e le id so m^g e^vi ng

2

de communicatiesector en het voorafgaande poli-tieke proces van integrale beleidsvorming is gebaat bij een samenhangend pakket van taken. Het betreft hier een onderwerp waarvan het maatschappelijke belang evident is. OPTA acht een goede analyse noodzakelijk voordat de besprekingen hierover worden afgerond.

2.2 Nationale samenwerking

2.2.1 Ministerie van Verkeer en Waterstaat Het Directoraat-Generaal Telecommunicatie en Post van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat draagt zorg voor hoogwaardige en maatschappelijk verant-woorde voorzieningen voor telecommunicatie, tele-matica en post in een concurrerende omgeving. OPTA houdt onafhankelijk van het ministerie toe-zicht. Toch is er veelvuldig contact. Omdat OPTA goed zicht heeft op de ontwikkelingen in de markt, geeft zij het ministerie gevraagd en ongevraagd advies over onderwerpen op het gebied van telecom-municatie en post. Ook toetst OPTA op verzoek voor-genomen wet- en regelgeving op uitvoerbaarheid, door middel van uitvoeringstoetsen.

In 2001 gaf OPTA adviezen over onder andere het nationaal antennebeleid en het verdelen van radio-frequenties. Uitvoeringstoetsen werden gedaan met betrekking tot de elektronische handtekening, een wetswijziging voor nummerplannen, het veilen en loten van nummers, de toegang tot de kabel en het Besluit ONP Huurlijnen en Telefonie. Er was even-eens overleg met het ministerie over de samenwer-king onderling. Daarnaast schepte OPTA, in overleg met de NMa en het ministerie, meer duidelijkheid over wat wel en niet mag tijdens de samenwerking bij de UMTS-uitrol.

Aan de hand van een nota van de regering gaf OPTA in april advies over het nationaal antennebeleid. De nota behandelt de grote behoefte aan antenne-opstelpunten voor mobiele telefonie en omroepzen-dernetwerken en hoe hiermee om kan worden gegaan. Een snelle uitrol van antennes is goed voor de concurrentie op de markt, maar werkt tevens wildgroei in de hand. Ook aan de gezondheidsaspec-ten rondom angezondheidsaspec-tennes besteedt de nota aandacht. Het advies van OPTA op deze regeringsnota luidde dat er een duidelijke belangenafweging moet worden gemaakt. Wat heeft voorrang: een snelle, concurre-rende uitrol van netwerken, de ruimtelijke ordening of het milieu? Daarbij kan rekening gehouden wor-den met de mogelijkheid tot het gezamenlijk gebruik van antenne-opstelpunten.

OPTA vroeg zich af of de voorgestelde maatregelen in de nota doeltreffend zijn. Bijvoorbeeld of het afschaffen van de vergunningplicht voor masten met een hoogte van minder dan vijf meter afhankelijk gemaakt moet worden van het tot stand komen van een convenant tussen de VNG, de rijksoverheid, de woningcorporaties en de aanbieders. OPTA was het niet eens met deze koppeling. De rijksoverheid heeft hier haar eigen verantwoordelijkheden.

Ook pleitte OPTA voor verdergaande (centrale) har-monisering. Als aanbieders antennes willen plaat-sen, moeten zij hiervoor nog steeds bij verschillende overheden aankloppen. Dit jaagt de administratieve kosten onnodig op. Verder bestond volgens OPTA onduidelijkheid over de afbakening van het taken-pakket van het Antennebureau en antenneregister, dat is opgericht door het ministerie.

In februari gaf OPTA het ministerie advies over de verdeling van Tetra-frequenties, oftewel mobilofo-nie en in mei over de verdeling van FM radiofre-quenties, de zogenaamde zero base-verdeling. Centraal aandachtspunt van OPTA bij deze adviezen

OPT_A B e le id so m g e vi ng

2

was de relatie tussen de verdelingswijze van fre-quenties en het ontwikkelen van marktwerking op de telecommunicatie- en omroepmarkt. Belangrijke middelen om concurrentie te stimuleren zijn het beschikbaar maken van voldoende vergunningen en het creëren van voorwaarden, waaronder de effi-ciëntste bedrijven de meeste kans hebben op het verkrijgen van die vergunningen. Concreet betekent dit laatste bijvoorbeeld: geen voorkeursrechten voor bestaande partijen, geen toetredingsdrempels voor nieuwe partijen en een transparante en objectieve verdeling van de vergunningen. OPTA adviseerde dan ook de vergunningen van de radiofrequenties te vei-len.

OPTA keurde het plan van de Commissie Bouw af omdat het leidt tot een complexe en ondoorzichtige verdeling van de frequenties. Het voorstel van deze Commissie was om vier landelijke vergunningen te veilen onder nieuwkomers en de overige zes toe te kennen aan bestaande omroepen. De bestaande omroepen dienden voor de vergunning een vergoe-ding te betalen die afgeleid is van de veilingop-brengst onder de nieuwkomers. Door dit verdelings-plan kregen de meest efficiënte partijen volgens OPTA niet de door hun gewenste frequenties toebe-deeld, waardoor er geen optimale marktwerking zou ontstaan.

Naar aanleiding van een conceptwetsvoorstel toetste OPTA in september de uitvoerbaarheid van ontwerp-regels voor de elektronische handtekening. Deze handtekening speelt een belangrijke rol bij het elek-tronisch zaken doen; er mag dan ook geen discussie zijn over de betrouwbaarheid ervan. Een Trusted Third Party (TTP) geeft hiertoe een verklaring af. OPTA registreert en controleert de TTPs en wil dat het een TTP verboden wordt langer op de markt te opereren als de registratie is ingetrokken.

Bijvoorbeeld als een TTP niet aan de eisen van de

Europese richtlijn voldoet, ook niet nadat via een zorgvuldige procedure gelegenheid geboden is het verzuim te herstellen. OPTA vindt een verbodsbepa-ling noodzakelijk om de aanbieders hun verplichting te laten nakomen.

Naast deze verbodsbepaling pleitte OPTA tevens voor een bijdrage uit de schatkist voor de kosten van de toezichthouder. Hiermee wordt het toezicht op de naleving van het wetsvoorstel gefinancierd. Omdat er in 2001 nog te weinig TTPs waren, zouden de tarieven zonder overheidsmiddelen veel te hoog zijn en werken als toetredingsdrempels. Dit achtte OPTA onwenselijk omdat daarmee nieuwe aanbieders wor-den afgeschrikt.

In december 2001 deed OPTA een uitvoeringstoets op een wetswijziging voor nummerplannen. Zij stelde voor om onder andere artikel 4.1 van de Telecommunicatiewet te wijzigen. Volgens OPTA is het beter de wet zodanig te veranderen dat, net als in andere EU-landen, de toezichthouder voortaan de nummerplannen vaststelt. Voor de markt is het dan duidelijker wie zij waarvoor moet aanspreken. Bovendien verbetert het de kwaliteit en consistentie van de nummerplannen en zou de beleidsontwikke-ling op de lange termijn de aandacht kunnen krijgen die het verdient. Tenslotte pleitte OPTA voor een evaluatie van het totale nummerbeleid.

Met betrekking tot het veilen en loten van num-mers toetste OPTA een concept voor een Algemene Maatregel van Bestuur (AMVB). OPTA stelde dat loten veel minder aantrekkelijk is dan veilen, omdat marktpartijen bij veilen veel meer mogelijkheden hebben om de uitkomst zelf te bepalen. OPTA pleitte voor een AMVB-veiling met een relatief open norm-stelling, die OPTA goed kan toepassen op de situ-atie. Op deze manier kan de toezichthouder optimaal inspelen op de markt, de actualiteit, de soort num-mers, het gebruik hiervan en andere omstandigheden.

OP TA B e le id so m^g e^vi ng

2

In maart 2001 deed OPTA een uitvoeringstoets op het voorstel tot wijziging van de Telecommunicatie-wet voor de toegang tot de kabel voor programma-aanbieders en programma-aanbieders van internettoegang. Het wetsvoorstel beoogde de principes voor marktafba-kening en aanwijzing van AMM-partijen volgens de ONP-Review, in te voeren voor toegang tot de kabel. OPTA is voorstander hiervan, maar vindt dat een aantal van de gebruikte definities uit het wetsvoor-stel niet aansluiten bij de definities uit de nieuwe Europese regelgeving.

In maart toetste OPTA een voorstel tot wijziging van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie (Boht). De wijziging werd op 21 november inge-voerd, waardoor de systematiek voor de beoordeling van KPN’s tariefvoorstellen voor huurlijnen en tele-fonie veranderde. De wijziging bevatte veel elemen-ten waar OPTA om heeft gevraagd. Zo moet OPTA voortaan gewijzigde tarieven expliciet goedkeuren. De goedkeuring wordt hiermee een besluit in de zin van de Algemene Wet Bestuursrecht, een afkeuring was dat al. Hierdoor bestaat voor belanghebbenden de mogelijkheid om bezwaar en beroep in te stellen bij de besluiten van OPTA. OPTA geeft nog aan hoe zij omgaat met het publiceren van haar besluiten. Om tegemoet te komen aan de complexiteit van het beoordelen van de informatie ter onderbouwing van tariefvoorstellen, biedt het gewijzigde Boht de mogelijkheid de beoordelingstermijn te verlengen met drie weken. Daarnaast is expliciet de mogelijk-heid opgenomen om nadere informatie te vragen en de termijn voor beoordeling op te schorten totdat de gevraagde informatie is ontvangen. Het gewijzigde Boht verplicht OPTA in de Staatscourant te publice-ren welke gegevens, en in welke vorm, in elk geval bij een verzoek tot goedkeuring van wijziging van tarieven moet worden overlegd, alvorens het verzoek in behandeling wordt genomen. Dit komt de beoor-delingsprocedure ten goede.

OPTA en het Ministerie van Verkeer en Waterstaat spraken in 2001 met elkaar over hun onderlinge samenwerking. Hiertoe richtten zij het project Wetgeving en Effectief Reguleren (WER) op. Uit het evaluatierapport over OPTA door Twynstra Gudde bleek namelijk dat de samenwerking tussen de toe-zichthouder en het ministerie nadere aandacht behoefde. Ook werden knelpunten in de bestaande wetgeving bediscussieerd. De thema’s van de dialo-gen waren: ‘slagvaardigheid en tempo’, ‘reikwijdte en het wettelijk kader’, ‘bestuurlijke zaken’ en ‘aan-kiesbaarheid’. De gesprekken verliepen constructief en zorgden voor meer begrip van beide partijen onderling. De resultaten van de gesprekken tussen OPTA en het ministerie zullen mogelijk worden mee-genomen in de aanpassing van het wettelijk kader naar aanleiding van de ONP-Review.

OPTA schiep, in overleg met de NMa en het Minis-terie van Verkeer en Waterstaat, meer duidelijkheid over wat wel en niet mag tijdens de samenwerking bij de UMTS-uitrol. De drie instanties beslisten dat samenwerking tussen de UMTS-aanbieders bij de uitrol toegestaan is, mits de concurrentiepositie van de partijen onderling gewaarborgd blijft. Dat bete-kent dat de samenwerking grenzen bete-kent, en wel tot en met een bepaald deel van UMTS-netwerken, de Radio Network Controller. Tot deze RNC mogen par-tijen hun krachten bundelen. Als de netwerken ver-der integreren kunnen de concurrenten teveel inzicht krijgen in en invloed uitoefenen op elkaars dienstverlening en de kwaliteit ervan. Dit werkt concurrentiebeperkend.

De samenwerking bij het tot stand brengen van de notitie is zowel de NMa, het ministerie als OPTA goed bevallen. Het document veranderde niets aan de invulling van de bevoegdheden van de drie instanties. OPTA houdt vanaf 1 januari 2007 toezicht op de (verplichte) uitrol van de UMTS-netwerken.

OPT_A B e le id so m g e vi ng

2

2.2.2 De Nederlandse Mededingings-autoriteit

De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) houdt toezicht op naleving van de algemene Mededingings-wet. Aangezien die ook van toepassing is in de tele-communicatie- en postsector, is samenwerking tus-sen OPTA en NMa nuttig en noodzakelijk.

Samenwerking tussen OPTA en NMa is belangrijk als in een bepaalde zaak zowel OPTA als de NMa bevoegdheden heeft. Bijvoorbeeld bij onderzoek naar of klachten over misbruik van een economische machtspositie van een bedrijf uit de post- of tele-communicatiesector.

In 1998 werden in een samenwerkingsprotocol tus-sen NMa en OPTA afspraken vastgelegd over afstem-ming en overleg. Dit protocol is in latere jaren over-zichtelijker geworden en aangepast aan het verdrag van Amsterdam en de nieuwe Postwet van 2000. In het samenwerkingsprotocol is opgenomen dat op terreinen waar OPTA en NMa allebei bevoegdheid hebben, OPTA het voortouw neemt. OPTA en de NMa overlegden in 2001 over het internet en de prijs-klem, en ook bij de aanwijzing van partijen met aanmerkelijke marktmacht stemden zij met elkaar af.

OPTA en de NMa brachten in 2001 gezamenlijk een rapportage uit over markten voor internettoegang. Een belangrijke conclusie hierin is dat er afzonder-lijke productmarkten bestonden voor zowel smalband als breedband internettoegang. Breedband internet-toegang is internet via de kabel en snel internet via de telefoonlijn (xDSL).

De rapportage bevat nadere, meer specifieke bevin-dingen met betrekking tot het definiëren en in kaart