D E O N D E R W I J S B E G R O T I N G 2 0 0 9
J A N A N T H O N I E B R U I J N ,
I N E K E D E Z E N T J É H A M M I N G - B L U E M I N K E N
H A L B E Z I J L S T R A
De Rijksbegroting 2009 voor het onderwijs komt op een moment waarop toenemende mondiale politieke en economische risico’s, internationale concurrentie en sociaal-culturele veranderingen meer dan ooit een beroep doen op het aanpassings- en leervermogen van de mens. In toenemende mate wordt van ons vereist dat wij in staat zijn om over onze evolutionair stevig veran-kerde instincten als zelfbehoud, protectionisme en con-servatisme heen te stappen. En de snelheid van de tech-nologische ontwikkelingen die processen als internatio-nalisering, schaalvergroting, economische globalisering en culturele versmelting voortdrijven neemt steeds ver-der toe. Te verwachten is dus, dat de uitdagingen waar de mens voor staat in de toekomst nog veel groter zul-len zijn. Voor de voorbereiding van nieuwe generaties op die toekomst is niets zo belangrijk als onderwijs. Geldstromen en daarmee samenhangende financiële impulsen moeten gericht zijn op kwaliteit en internatio-nalisering van dat onderwijs. Langs die lat gelegd levert de Rijksbegroting een aantal vragen op.
Volgens minister Plasterk liggen de beleidsaccenten op het op orde brengen van de basiskennis rekenen en taal, het centraal stellen van de docent als doorslagge-vende factor bij de onderwijskwaliteit en de strijd tegen het voortijdig schoolverlaten. Bij al deze agendapunten ligt de nadruk in de begroting op meer geld. De vraag is echter of dat wel terecht is. Zou niet veel meer nadruk moeten liggen op andere manieren waarop het geld naar het onderwijs stroomt en daarmee ontwikkelingen stuurt? In die zin is de begroting erg kwantitatief en wei-nig intelligent. Ondanks de beschikbaarheid van ‘kwali-teitsagenda’s’ blijft onduidelijk wat de lange termijn focus van de bewindspersonen is op zaken als het
oplei-dingsniveau van de leraar, de kwaliteitsborging van het onderwijs, internationalisering en schooluitval.
D E L E R A A R
Bezuinigingen op het middelbaar beroepsonderwijs wor-den voor een groot deel geschrapt en de uitgaven voor lerarensalarissen worden verhoogd. Dat levert waarde-ring op van de Algemene Onderwijsbond. Toch is de vraag of verhoging van de lerarensalarissen, hoe sympathiek ook, wel uiteindelijk de manier is om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. Waar in de wereld is daarvoor nu of in de geschiedenis bewijs te vinden? In bijvoorbeeld Finland zijn de lerarensalarissen lager en ontbreekt bovendien een Onderwijsinspectie vrijwel geheel. Toch schoort het Finse onderwijssysteem in internationale metingen al vele jaren onveranderd zeer hoog, zoals ook weer te zien in het OESO-rapport Education at a Glance, dat de minister op 9 september jongstleden naar de Kamer stuurde. Het belangrijkste kenmerk van het Finse onderwijssysteem zit hem in het opleidingsniveau van de leraren. In Finland mag niemand onderwijs geven zonder te beschikken over een master diploma. Dat geldt daar voor alle onderwijssectoren van basis- tot en met weten-schappelijk onderwijs. De leraar staat er in hoog aanzien en het onderwijs is zeer goed. Zou in Nederland niet meer geïnvesteerd moeten worden in verhoging van het opleidingsniveau van de leraar? De recente opkomst van de academische pabo is in dit opzicht interessant, niet in de laatste plaats omdat er veel belangstelling voor is. Dat is ook gezien het lerarentekort belangrijk. Staatssecreta-ris van Bijsterveldt-Vliegenthart stuurde op 22 septem-ber 2008 ‘Krachtig meesterschap’, de kwaliteitsagenda voor het opleiden van leraren 2008-2011 naar de Kamer.
Daarin kondigt zij aan de academische pabo’s ‘tijdelijk financieel te stimuleren’ en te streven naar meer acade-mici voor de klas. Dat laatste doet zij echter vooral door in te zetten op bachelorstudenten die, als zij een ‘educa-tieve minor’ hebben gevolgd een onderwijsbevoegdheid krijgen die geldt in vmbo-tl en de eerste drie jaren van havo en vwo. De vraag is of dat niveau hoog genoeg is. In een latere fase kunnen studenten volgens de staatssecre-taris ‘eventueel doorstromen naar een educatieve master om een eerstegraadsbevoegdheid te halen’. Is dat niet allemaal veel te voorzichtig? Wat zijn in de visie van de staatssecretaris de uiteindelijke streefpercentages leraren met een masteropleiding in basisonderwijs tot en met bacheloropleidingen? Wat zijn de streefpercentages lera-ren met een PhD graad in de masteropleidingen, ook die in het hbo? En zou naar analogie van het Scandinavische voorbeeld de rol van de Inspectie niet navenant kunnen worden heroverwogen met een lastenverlaging als gevolg?
D E O N D E R W I J S K WA L I T E I T
De HBO-Raad is blij met de nadruk die in de Rijksbegro-ting wordt gelegd op taal en rekenen, want daarvoor vra-gen de hogescholen al vanaf 2005 aandacht. De Landelijke Studenten Vakbond vindt het bedrag dat ervoor beschik-baar is te laag. Maar ook hier is de vraag waar het bewijs is dat verhoging van de kwaliteit van het onderwijs een kwestie is van hogere financiering en meer staatsinmen-ging. Is dit nu echt een zaak van meer geld, of gaat het ook hier om intelligenter financieren? Zou het niet veel logi-scher zijn om financiering te koppelen aan de mate waar-in leerdoelen worden bereikt? De gestelde vraag is rele-vant voor alle onderwijssectoren. Voor het meten van toe-gevoegde kennis en vaardigheden in het onderwijs zijn vandaag de dag goede instrumenten beschikbaar, zoals leerling- en onderwijsvolgsystemen en voortgangstoetsen. Een bijkomend effect van deze toetsvormen is, dat ook de toegevoegde waarde boven de ‘zes’ ermee kan worden gehonoreerd. Zo ontstaat een daadwerkelijke stimulans om het beste uit leerlingen en studenten te halen, hetgeen in de Rijksbegroting voor het onderwijs 2009 herhaalde-lijk wordt geformuleerd als centrale doelstelling. In het rapport Dijsselbloem werd al opgeroepen tot verplichte begin- en eindmetingen. Inspecteur generaal Annette Roeters deed kort na haar aantreden eveneens een
oproep tot anders en beter toetsen. En nu heeft de minis-ter de toegevoegde waarde eveneens ontdekt. Blijkens zijn brief aan de Kamer van 18 september 2008 gaat de Inspectie onderzoeken of het mogelijk is de toegevoegde waarde van scholen nauwkeuriger te meten zonder dat de administratieve lasten toenemen. Maar de minister haast zich er in dezelfde brief bij te vermelden, dat de bekosti-ging niet aan de toegevoegde waarde zal worden gekop-peld. Waarom? Willen wij nu financieren op kwaliteit, of niet? Waarom geen pilots met koppeling van onderwijs-winst aan bekostiging van instellingen in basis- tot en met wetenschappelijk onderwijs en aan studiefinanciering voor studenten? Bij het invoeren van meer leerwegonafhanke-lijke en bij voorkeur instellingsoverstijgende toetsvormen kan het aantal leerweggebonden toetsen worden terugge-bracht, zodat niet een overmaat aan toetsen hoeft te ont-staan. Bij het op die manier borgen van het wat, kan het hoe daadwerkelijk worden overgelaten aan de school en de docent. Zo wordt de overheid kleiner en krachtiger. Dit lijkt een meer intelligente manier van het weer cen-traal stellen van de docent bij het bepalen van onderwijs-kwaliteit, dan het louter aandragen van almaar grotere geldzakken en het uitbreiden van de staatsinmenging. Nog op 29 september jongstleden kondigde staatssecretaris Dijksma aan zich te gaan verdiepen in hoe leerlingen op de basisschool leren rekenen. Zij trekt 1,8 miljoen euro uit voor ‘rekenverbetertrajecten’. Zo blijft dit kabinet, alle goede voornemens ten spijt, met de handen stevig roeren in het ‘hoe’ van het onderwijs.
I N T E R N A T I O N A L I S E R I N G
Het is een goede zaak dat internationalisering van het onderwijs in de begroting veel aandacht krijgt. Het grote sociaal culturele en economische belang van internatio-nalisering van het onderwijs wordt in de begroting gevoeglijk uiteengezet. De internationaliseringsagenda voor het onderwijs omvat de onderwijsinhoud, onderwijs in vreemde talen en mobiliteit van studenten en docen-ten. Ten aanzien van deze agendapunten zijn bij kritische lezing van de begroting echter een aantal onrustbarende ontwikkelingen waarneembaar. Onduidelijk blijft, hoe hieraan gewerkt gaat worden. De onderwijsinhoud en het taalonderwijs blijven onbesproken. Waarom niet veel eerder begonnen met vreemde taalonderwijs? Uit een recent advies van de Onderwijsraad bleek dat dit
nood-zakelijk is om de afgesproken Europese ambities te reali-seren. De verwerving van de eigen taal lijdt niet onder vroeg vreemde taal onderwijs en profiteert hier mogelijk zelfs van. In de Onderwijsbegroting is over het stimuleren van vroeg vreemde taal onderwijs echter niets terug te vinden. Naast het taalonderwijs wordt ook internationale mobiliteit belangrijk gevonden. Door intermediaire orga-nisaties als Nuffic en CINOP wordt hieraan hard gewerkt en er is vooruitgang geboekt. Toch laat een kritische blik op de mobiliteitscijfers in artikel 8 van de begroting nog veel ruimte voor verbetering zien. Zo komt een magere 18,3% van de studenten in het hoger beroepsonderwijs in het kader van de studie wel eens in het buitenland. In het wetenschappelijk onderwijs is het percentage gedaald van 31,6 naar 31,3%. Als ‘streefwaarde’ in het gehele hoger onderwijs wordt voor 2010 een magere 25% opge-geven. De minister vindt dus dat het voor 75% van de studenten niet nodig is om buitenlandervaring op te doen. Gezien de praktijk zullen die 25% gelukkigen de toch al niet minst kansrijken zijn. In het middelbaar beroepsonderwijs zijn de cijfers nog dramatischer. Daar komt minder dan 0,5% van de studenten twee weken of langer in het buitenland en is de streefwaarde voor 2010 een schamele 0,65%. In het voortgezet onderwijs ervaart slechts 2,4% van de leerlingen een meerdaagse uitwisse-ling met het buitenland in het kader van onderwijskundi-ge samenwerking en streeft de minister naar maar liefst 2,5% in 2010. Maar hoe bescheiden ook deze ambities, ze moeten wel jaarlijks tien miljoen euro kosten. En in zijn internationaliseringsagenda ‘Het Grenzeloze Goed’ doet de minister daar nog eens negentien miljoen euro bij. Deze getallen en bedragen zijn op geen enkele manier in verband te brengen met de ambities van Nederland als internationale kenniseconomie. Zij wijzen op niets meer dan gesubsidieerde elitevorming.
U I T VA L
De minister predikt bestrijding van de uitval uit het onderwijs. Voor een vermindering van uitval is onder meer een betere school- of studiekeuze nodig. De stap-pen die de minister in deze richting zet zijn, gezien de grootte van het probleem, te weinig drastisch. Waarom niet experimenten met matchings- en selectietrajecten op veel grotere schaal toegestaan? Ervaringen met studiekeu-zebegeleiding in pre-university colleges zijn veelbelovend.
Scholieren komen er vroegtijdig in aanraking met acade-misch onderwijs en kunnen bewuster en beter onder-bouwd hun studiekeuze maken. Ook veelbelovend zijn de ervaringen met selectie van studenten door bijvoorbeeld het University College Utrecht en de resultaten van onderzoek naar de gevolgen van selectie aan de poort aan de Erasmus Universiteit. Al in december 2007 adviseerde de commissie ‘Ruim baan voor talent’ de minister om selectie aan de poort in te zetten als middel om aanko-mende studenten te beoordelen op hun geschiktheid voor de studie. Onder zinvolle selectiecriteria schaarde de commissie het voeren van sollicitatiegesprekken met aankomende studenten of het beoordelen van sollicitatie-brieven. Dergelijke instrumenten zijn ook toepasbaar in de andere onderwijssectoren. Daarnaast heeft het pro-bleem van uitval, zeker in het hoger onderwijs, ook weer te maken met de gekozen financieringstechnieken. Instel-lingen worden gefinancierd op basis van aantallen studen-ten, hetgeen niet stimuleert tot matching of selectie. Daarnaast worden instellingen gefinancierd op basis van aantallen diploma’s, terwijl zij zelf de eindtoetsen afnemen. Studenten worden gefinancierd op basis van hun inspan-ning, nauwelijks op basis van het resultaat daarvan. Scho-len, instellingen en studenten worden niet financieel beloond voor maximering van de overgebrachte kennis en vaardigheden. Zolang deze situatie niet verandert zal van een substantiële vermindering van de onderwijsuitval en verhoging van de onderwijsopbrengst geen sprake zijn.
S L O T B E S C H O U W I N G
Het onderwijsstelsel is toe aan innovatie. Dit kabinet zet daartoe niet de goede stappen. Het vak van leraar wordt misschien enigszins aantrekkelijker door een marginaal hoger salaris, maar op termijn veel meer door professio-nele vrijheid en aanzien. Dat laatste kan gerealiseerd wor-den door de eisen aan het opleidingsniveau te verhogen. Gezien het huidige lerarentekort zal dat een lange ter-mijnvisie, politieke moed en goede timing vereisen. De professionele vrijheid moet vorm krijgen door de leraar te vertrouwen in zijn vak en in zijn lokaal. Hij moet zelf kunnen bepalen hoe hij de leerdoelen bereikt. Bij die vrij-heid hoort, naar goed liberale traditie, ook verantwoor-delijkheid. Afspraken over wat er in de leerdoelen staat moeten duidelijker zijn dan nu. Nieuwe toetstechnieken bieden de mogelijkheid om de mate waarin de leerdoelen
worden bereikt en de toegevoegde waarde van het onderwijs beter te meten, zodat de opbrengst inzichtelijk gemaakt en gehonoreerd kan worden. Dat is een betere basis voor toezicht en financiering dan de kwantiteit van leerlingen en diploma's. Studenten moet daadwerkelijk de vrijheid worden geboden om hun wens te realiseren internationalistischer te worden opgeleid. De Onderwijs-begroting 2009 is in deze aspecten onvoldoende visionair, onvoldoende innovatief en onvoldoende liberaal.
Prof.Dr J.A. Bruijn is lid van de Onderwijsraad, voorzitter van de VVD Partijcommissie Onderwijs en Jeugdzaken en lid van de redactie van Liberaal Reveil. Mr I. Dezentjé Hamming – Bluemink is woordvoerder primair-, voortgezet- en beroepson-derwijs, kinderopvang en arbeid en zorg van de VVD-fractie in de Tweede Kamer der Staten Generaal. Drs H. Zijlstra is woordvoerder hoger onderwijs en wetenschap, biotechnologie, energie, curatieve zorg, sport en voetbalvandalisme van de VVD-fractie in de Tweede Kamer der Staten Generaal.
O M D E WA A R D E VA N O N Z E
R E C H T S S TA A T
GERRIT DIJKSTRA EN PAUL NIEUWENBURG
In de strijd tegen de hoge werklast bij de politie krijgen steeds meer bestuursorganen de bevoegdheid om de zogenaamde ‘bestuurlijke boete’ op te leggen aan wetsovertreders. Gerrit Dijkstra en Paul Nieuwenburg beargumenteren dat deze verplaatsing van bevoegdheden in strijd is met de beginselen van onze rechtsstaat. Boven-dien waarschuwen de auteurs ervoor dat met de het toenemende beroep op de bestuurlijke boete straks het einde helemaal zoek zal zijn.
I N L E I D I N G
Eind juli verscheen in de Volkskrant een artikel over de ver-keersregelaar.1Op het eerste gezicht een artikel dat past in de komkommertijd. Een oud-marinier die gestoken in een hesje met het opschrift ‘verkeersregelaar’ het verkeer in goede banen leidt bij evenementen en omleidingen (voor de oudere jongeren onder ons: de ‘Regelneef’ van Van Koten en De Bie). Uit het artikel (In zijn oranje hes is Cor op straat de baas) werd duidelijk dat er een aantal commerciële onder-nemingen op de markt actief is die verkeersregelaars (met een opleiding van enkele dagen) kunnen aanbieden. De crux van het artikel vormt een opmerking die Cor, de geïnter-viewde verkeersregelaar, maakte. Mensen hadden het vol-gens hem niet altijd goed door wat nu precies zijn status was. Hoewel hij geen politieagent is, kunnen mensen die zijn opdrachten niet volgen door hem een boete van maximaal 150 euro opgelegd krijgen. Inderdaad, ook wij waren tot het lezen van dit artikel niet op de hoogte van de formele bevoegdheden van de verkeersregelaar. Vormt het feno-meen verkeersregelaar nu een bedreiging voor onze rechtsstaat? Het zou te ver voeren tot een dergelijke con-clusie te komen. Er zijn goede redenen om de politie te ontlasten en zonder formele bevoegdheden kan de
ver-keersregelaar niet goed functioneren. Maar helaas, het feno-meen van de verkeersregelaar staat niet op zichzelf.
In toenemende mate krijgen bestuursorganen de bevoegdheid om bestuurlijke boetes op te leggen. Oor-spronkelijk stamt de bestuurlijke boete uit het belasting-recht (zoals een boete wegens het te laat inleveren van de aangifte). In de jaren negentig heeft de bestuurlijke boete ook intrede gedaan in het verkeersrecht. De bestuurlijke boete (zoals het briefje onder uw ruitenwisser wanneer de parkeertijd is overschreden) is in juridische zin een beschik-king en vormt een onderdeel van het bestuursrecht. Het bestuursorgaan dat de bestuurlijke boete uitvaardigt, vormt onderdeel van de uitvoerende macht en niet van de rech-terlijke macht (zoals de strafrechter die een boete, gevan-genisstraf of taakstraf oplegt). Op dit moment zijn er 64 wetten waar de term ‘bestuurlijke boete’ in voorkomt. Van papieren tijgers is geen sprake. Zo heeft de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) onlangs een tweetal boetes opgelegd van in totaal 876.000 euro aan de beheerder van het spoornet ProRail. Vijf thuiszorgbedrijven kregen even-eens van de NMa boetes opgelegd van 400.000 euro tot zelfs vier miljoen euro.
Wederom doet zich de vraag voor of er sprake is van een bedreiging van onze rechtsstaat. Ook nu zou het ant-woord kunnen luiden dat het te ver voert om hierover te spreken. Andere straffen dan boetes kunnen immers niet worden opgelegd. Onze twijfels zijn ten aanzien van de bestuurlijke boete overigens wel groter. Anders dan bij de verkeersregelaar, kan het immers wel degelijk gaan om hoge boetes (zie de eerder genoemde voorbeelden van het optreden van de NMa). Niet enkel bedrijven kunnen met hoge boetes worden geconfronteerd, maar ook individuele burgers (bijvoorbeeld op het gebied van belastingen).
OM-afdoening.2 De Wet OM-afdoening biedt het open-baar ministerie (kortweg: het OM) de mogelijkheid boe-tes, taakstraffen op te leggen en de rijbevoegdheid voor een bepaalde tijd te ontzeggen. Het gaat hierbij om delic-ten die vaak als zogenaamde kleine ergernissen worden omschreven, maar het kan ook gaan om diefstal of mis-handeling. Strafbeschikkingen kunnen bovendien de ont-vanger ervan een strafblad opleveren. Hieronder zullen wij betogen dat, anders dan vaak wordt gesuggereerd, de gevolgen voor een verdachte zeer ingrijpend kunnen zijn. In deze bijdrage staan niet alleen de inhoud en achter-gronden van deze wet centraal, maar ook de verdere ont-wikkelingen op de grens van het strafrecht en het bestuursrecht. De grens die naar onze mening wordt overschreden, is dat niet enkel boetes opgelegd kunnen worden, maar ook andere meer ingrijpende straffen zogenaamd administratief afgehandeld kunnen worden.
De Wet OM-afdoening moet echter niet worden beschouwd als een op zichzelf staand verschijnsel: er is hier eerder sprake van een vérgaande ontwikkeling temidden van andere vérgaande ontwikkelingen. In deze bijdrage zullen wij betogen dat gezaagd wordt aan de poten van één van de fundamentele beginselen van onze liberale rechtsstaat: de machtenscheiding.
A C H T E R G R O N D E N E N H O O F D L I J N E N VA N D E W E T O M - A F D O E N I N G
In de negentiende eeuw was de taakverdeling bij de straf-vordering eenvoudig. De officier van justitie (het OM) bracht zaken voor de rechter. Vervolgens kwam de straf-rechter al dan niet tot een veroordeling. In termen van de machtenscheiding behoorde de strafrechter tot de rech-terlijke macht en het openbaar ministerie tot de uitvoe-rende macht. Over de positie van het OM bestond overi-gens wel discussie. Het OM had feitelijk een tamelijke onafhankelijke positie en de officier van justitie leek in veel opzichten (waaronder kleding, houding en opleiding) op een rechter. Al in de eerste decennia van de vorige eeuw wordt duidelijk dat een dergelijke taakverdeling niet langer houdbaar is. Het blijkt vrijwel onmogelijk alle zaken aan te brengen bij de strafrechter. De officier kreeg vanaf 1922 de mogelijkheid een zaak te seponeren, dat wil zeggen niet voor de rechter brengen. Van groot belang daarbij was de mogelijkheid die het OM had om de