KNELPUNTEN IN BIOBRANDSTOFFENBELEID

De belangrijkste discussies en beleidsknelpunten doen zich momenteel voor op het gebied van biobrandstoffen. Het gaat daarbij om drie hoofdpunten. 1. De netto CO2-emissiereductie van de huidige (eerste) generatie

biobrandstoffen loopt per soort biobrandstof sterk uiteen. De huidige biobrandstofverplichting maakt hierin echter geen onderscheid en stimuleert alle vormen van biobrandstoffen op dezelfde wijze, ongeacht hun netto CO2-reductie bijdrage. Gevolg is dat de netto CO2-reductie op dit moment veelal laag is, dat biobrandstoffen met betere CO2-prestaties niet extra worden gestimuleerd en dat het beleid in relatie tot de beleidsuitgaven (euro per vermeden ton CO2) weinig effectief is, zeker ten opzichte van CO₂-reductiemaatregelen in andere sectoren.

2. Een snel groeiende productie van met name eerste generatie biobrandstoffen heeft negatieve gevolgen voor natuurgebieden en biodiversiteit en daarmee voor duurzaamheid in bredere zin.

3. De concurrentie van met name eerste generatie biobrandstoffen met voedselgewassen om schaarse landbouwgrond leidt tot stijgende voedselprijzen.

Ad 1.

Voor een berekening van de netto CO2-emissiereductie is het noodzakelijk naar de gehele productieketen te kijken en te corrigeren voor de CO2 die bij productie en transport van biobrandstoffen vrijkomt. Een dergelijke correctie is echter niet eenvoudig, omdat ze afhankelijk is van vele factoren, zoals het type gewas dat wordt gebruikt, de wijze van bemesting en

watergebruik, de opbrengst van de oogst, alternatief landgebruik, de wijze van transport naar de verbruiker, de wijze van omzetting van biomassa naar de uiteindelijk brandstof en de energie-inhoud van de brandstof. De CO2-rekentool die op dit moment wordt ontwikkeld, kan helpen bij correctie. Om het biobrandstoffenbeleid kosteneffectiever te maken, dient meer te worden gestuurd op de mate waarin biobrandstoffen bijdragen aan reductie van CO2-emissie.

Ad 2.

Vanwege de veelal lage energie-intensiteit legt grootschalige productie van biomassa een fors beslag op landbouwareaal. De mate waarin landeigenaren bereid zijn op hun land ofwel gewassen voor

biobrandstoffen, dan wel andere gewassen te verbouwen, zal afhangen van de inkomsten die zij verwachten.

Omdat de vraag naar biobrandstoffen bovenop de (mondiaal groeiende) vraag naar voedsel komt, moet het mondiale landbouwareaal worden uitgebreid om aan de toenemende vraag naar de huidige generatie biobrandstoffen te voldoen. Zo zal een grotere productie van met name eerste generatie biobrandstoffen leiden tot omzetting van natuurgebieden in landbouwgrond, en daarmee tot aantasting van de biodiversiteit. Deze negatieve duurzaamheidseffecten zullen zich met name voordoen in tropische gebieden, waar geschikt land geconcentreerd beschikbaar is en hoge opbrengsten per hectare zijn te behalen. Zolang deze negatieve duurzaamheideffecten niet zijn verwerkt in de prijs, zullen sterke prikkels ontstaan om natuurgebieden om te zetten in geschikte landbouwgrond (Doornbosch en Steenblik, 2007: 4).

Ad 3.

Een effect van concurrentie tussen de huidige eerste generatie biobrandstoffen en voedsel is dat de wereldvoedselprijzen stijgen. De voedselprijzen komen waarschijnlijk op een structureel hoger niveau te liggen als de vraag naar biobrandstoffen snel stijgt. Hogere voedselprijzen hebben negatieve gevolgen voor alle, maar vooral de arme landen in de wereld (OECD/FAO, 2007). Ook hebben die hogere landbouwprijzen tot gevolg dat de rentabiliteit van biobrandstofproductie structureel achteruit gaat (zie ook: Bindraban, 2007).

Het hanteren van duurzaamheidscriteria kan een aantal mogelijk nadelige effecten van biobrandstofverbruik voorkomen of verminderen (zoals de kap van regenwouden voor een biobrandstofplantage). In dit verband is het door de minister van VROM in april 2007 gepubliceerde adviesrapport Toetsingskader voor duurzame biomassa (Projectgroep Duurzame Productie van Biomassa, 2007) van belang. In dit rapport worden zes thema’s

geïdentificeerd, die uit oogpunt van duurzaamheid randvoorwaarden stellen aan de productie van biomassa: broeikasgasemissies, concurrentie met voedsel, biodiversiteit, milieu, welzijn en welvaart. In juni 2007 heeft de minister van VROM in een brief aan de Tweede Kamer (Projectgroep Duurzame Productie van Biomassa, 2007; Ministerie van VROM, 2007a) aangegeven hoe beleid zal worden ontwikkeld om te bereiken dat alle biomassa voor energiedoeleinden voldoet aan deze duurzaamheidscriteria; uiteindelijk zal deze kwestie internationaal moeten worden geregeld. Er moet nog een slag worden gemaakt om de effectiviteit van het stellen van duurzaamheidscriteria te vergroten. Ten eerste zal handhaving en controle op de wereldwijde productie van biomassa niet eenvoudig zijn vanwege de hiermee gepaard gaande kosten en bureaucratie. Ten tweede bestaat de kans dat de producerende landen de criteria gaan ontwijken. Dat speelt vooral als sommige landen wel en andere landen de criteria niet hanteren. Producten die niet aan de gestelde criteria voldoen, kunnen namelijk worden verkocht aan niet deelnemende landen en wellicht niet of moeilijk worden geweigerd door landen die de criteria wel hanteren. WTO-regels bemoeilijken de aanpak van dit soort ontwijkgedrag. Ten derde ontstaat er een spanning wanneer ambitieuze beleidsdoelstellingen een snel groeiende vraag naar biobrandstoffen bevorderen, en producenten die vraag niet zonder meer kunnen volgen met een toenemende productie. Vanwege stijgende prijzen zullen producenten meer geneigd zijn de gestelde criteria naast zich neer te leggen.

Waarschijnlijk kunnen duurzaamheidscriteria een duurzame productie van biomassa en biobrandstoffen bevorderen, maar garanties zijn er niet. Ook binnen de OESO (Doornbosch en Steenblik, 2007: 8) is dit een onderwerp van discussie. Het is daarom van belang dat de overheid, nationaal en Europees, bij het stimuleren van biobrandstoffen behoedzaam te werk gaat en de nodige waarborgen (zoals effectieve certificering) realiseert, alvorens grootschalige inzet van biobrandstoffen te stimuleren. Een beheerste ontwikkeling van de biobrandstofvoorziening is uit

oogpunt van duurzaamheid te verkiezen boven het halen van ambitieuze beleidsdoelstellingen.

9.4 UITWERKING VISIE OP CO2-REDUCTIEBELEID

9.4.1 CO2-BEPRIJZING

Voor elektriciteit wordt al Europees CO₂-prijsbeleid gevoerd in de vorm van emissiehandel. Grootschalige waterstofproductie zal op een vergelijkbare manier onder het emissiehandelssysteem gebracht worden. Voor brandstoffen wordt op dit moment geen CO2-prijsbeleid gevoerd. Over fossiele brandstoffen en ook biobrandstoffen worden weliswaar accijnzen geheven, maar deze differentiëren niet naar de (netto) emissie. CO2-prijsbeleid dat zich onder meer richt op de stimulering van CO2-arme/ neutrale brandstoffen dient bij voorkeur vorm te krijgen via een Europees systeem van CO₂-heffingen of emissiehandel (zie hoofdstuk 3). Zolang er geen Europees prijsbeleid is, kan er op nationale schaal gekozen worden voor CO2-gedifferentieerde accijnzen.

CO₂-prijsbeleid zal vooralsnog niet de inzet van CO₂-arme/neutrale

energiedragers stimuleren: de toepassing van dergelijke energiedragers in combinatie met bijbehorende aandrijftechnieken is weinig kosteneffectief. Pas bij hoge CO2-prijzen wordt de toepassing van CO2-arme/neutrale energiedragers interessant. Wel kan van het perspectief op stijgende CO2-prijzen een stimulans uitgaan om alternatieve energiedragers te ontwikkelen.

Vooralsnog zal specifiek CO2-reductiebeleid moeten worden gevoerd om het aandeel CO2-arme/neutrale energiedragers te verhogen. Ondersteunend beleid is nodig om de duurzame ontwikkeling hiervan te bevorderen.

9.4.2 SPECIFIEK CO2-REDUCTIEBELEID

Met specifiek CO2-reductiebeleid dienen zoveel mogelijk die brandstofopties beleidsmatig te worden gestimuleerd, die maximaal bijdragen aan CO2-reductie en de minste negatieve effecten veroorzaken.

De raden zijn van mening dat specifiek CO2-reductiebeleid vooral dient te sturen op doelen en niet op het aandeel specifieke CO2-arme/neutrale energiedragers zoals nu het geval is. Het voorstel van de Europese Commissie om tussen 2010 en 2020 jaarlijks 1 procent CO2-reductie te realiseren bij brandstofproductie over de hele keten, voldoet aan deze wens en de raden steunen daarom dit voorstel. Nederland zou eveneens deze lijn moeten volgen. Het zal echter niet eenvoudig zijn om een dergelijke eis aan de brandstofproductie te controleren en te handhaven. Het voorstel is daarom dit vooral te beschouwen als een eerste stap in de goede richting. Overigens sluit deze benadering van de Europese Commissie aan bij

initiatieven in Californië, waar een zogenaamde 'Low Carbon Fuel Standard' is aangekondigd (California Energy Commission, 2007).

Er is weinig inzicht in de effecten van het huidige stimuleringsbeleid voor biobrandstoffen. Dit geldt voor de netto CO₂-reductie (effectiviteit), voor de kosteneffectiviteit (efficiëntie) en andere gevolgen (aantasting natuurgebieden, verlies biodiversiteit, verhoogde voedselprijzen). Volgens de raden is een beter inzicht in deze effecten nodig, voordat verder wordt ingezet op grootschalige stimulering van biobrandstoffen. Daarvoor is nader multidisciplinair onderzoek noodzakelijk. Terughoudendheid wat betreft verplichte bijmengpercentages is wenselijk, vooral zolang sprake is van negatieve effecten zoals aantasting van natuurgebieden, verlies van biodiversiteit en verhoogde voedselprijzen. De raden staan een beheerste ontwikkeling van de productie van biobrandstoffen voor. Het doel op langere termijn zou moeten zijn om de verdere ontwikkeling van de nieuwe generatie biobrandstoffen van de grond te krijgen, daarmee de netto CO2-opbrengst over de gehele productieketen te verbeteren, de concurrentie met voedsel te verminderen en verdere kostenreducties te bewerkstelligen.

9.4.3 ONDERSTEUNEND BELEID

De nadruk in het ondersteunende beleid moet steeds liggen op de

doelstelling voor CO2-reductie. Voor brandstoffen betekent dit CO2-reductie bezien over de hele productieketen.

Omdat bij de nieuwe combinaties van energiedragers en aandrijftechnieken nog veel technologische knelpunten zijn te overwinnen, dient verdere technologische ontwikkeling van verschillende opties te worden gestimuleerd. Omdat onduidelijk is welke combinaties op langere termijn zullen doorbreken, dient de mogelijkheid van inpassing van geen enkele combinatie te worden uitgesloten. Met het oog op de toepassingsmogelijkheden na 2030 is het in ieder geval gewenst de volgende opties open te houden: geavanceerde biobrandstoffen en de grootschalige toepassing van elektriciteit en waterstof (uit kolen in combinatie met CO2-afvang en -opslag) voor personenauto’s; geavanceerde biodiesel voor vrachtwagens en schepen; biokerosine voor vliegtuigen. De stimulering van R&D, experimenten, pilotprojecten en innovaties zal zich vooral moeten richten op het vergroten van het potentieel van duurzaam te produceren brandstoffen en energiedragers, goedkopere productie van tweede generatie brandstoffen, CO2-arme/neutrale elektriciteit en bijbehorende aandrijftechnologieën.

De inzet van biobrandstoffen dient zo duurzaam mogelijk plaats te vinden. Daarvoor dient het beleid rekening te houden met de bredere duurzaamheidsrisico’s (aantasting natuurgebieden en biodiversiteit) van biomassaproductie (Projectgroep Duurzame Productie van Biomassa, 2007). Het hanteren van de eerder genoemde duurzaamheidscriteria van de Commissie Cramer bieden goede aanknopingspunten om de negatieve effecten van biomassaproductie te beperken. Toch geven

duurzaamheidcriteria onvoldoende garanties (Van den Bossche et al., 2007). De informatievoorziening aan de consument wordt belangrijk, als het mogelijk wordt te kiezen uit CO2-arme/neutrale energiedragers en voertuigen die daarvoor geschikt zijn. Consumenten weten namelijk nog weinig over dit onderwerp. Informatievoorziening is primair van belang om het aanschafgedrag te beïnvloeden. Op dit moment gaat het om informatie over de kosten en (milieu)baten van hybride voertuigen,

9.5 RELEVANTE BELEIDSOPTIES IN BEELD

Tabel 9-1 geeft voor de drie beleidssporen een samenvattend overzicht van mogelijke instrumenten om het aandeel duurzaam geproduceerde CO2-arme/neutrale energiedragers te verhogen.

���������

������������������������������������������������������������������������������������� ����������������_������������������������������ ��_������������� ������������_���������������� �������������������� �� ����������������������� � ���������� �� ����������������������������� � ���������������� �� ��������������������� � ��������������� �� �� ��_����������� ��� �� ������������� �� ��_���������������������� � ������������������������� �� ���������������������������� � ������������������������ � �������������������� � ��_���������������� � �������������� �� ���������������������������� � �������������� ��������� �� ��_��������������������� � ��������� �� ����������������������������������������������������� � ��_������������������������������������������������������������ � ��_����������������������������� �������������������� �� �������������� �� ������������ �� ���������������������������� � ������������������������ � ����������������������_�� � ������������������������������� � ����������������������������� � ������������� �� ���������������������������� � ������������������������ � ���������� �� ���������������������������� � �������������� �� ������������������������� � ���������������������� � ��_���������������� � ��������������

Zonder afbreuk te willen doen aan andere instrumenten, achten de raden de volgende instrumenten van bijzonder belang.

− CO2-eisen aan productieketens voor energiedragers.

− Innovatie-instrumenten gericht op de stimulering van nieuwe combinaties van aandrijftechniek en CO2-arme/neutrale energiedragers. Gegeven het feit dat CO2-arme/neutrale energiedragers op langere termijn onmisbaar zijn voor een drastische reductie van de CO2-uitstoot in de transportsector en gegeven het feit dat er nog vele knelpunten te overwinnen zijn, dienen innovatieactiviteiten op dit terrein actief te worden gestimuleerd. − Duurzaamheidscriteria voor CO₂-arme/neutrale energiedragers. Deze

moeten verder ontwikkeld worden met het oog op een zo spoedig mogelijke implementatie op EU-niveau.

In document EEN PRIJS VOOR ELKE REIS (pagina 186-200)