ACHTERGROND EN ADVIESAANVRAAG Achtergrond

Recentelijk hebben Nederland en de EU ambitieuze reductiedoelstellingen voor broeikasgassen vastgesteld. De EU heeft zich voor 2020 ten doel gesteld een reductie van broeikasgasemissies van 20 procent ten

opzichte van 1990 te realiseren, oplopend naar 30 procent als de overige geïndustrialiseerde landen zich eveneens hieraan committeren (Europese Raad, 2007). Nederland heeft zich nu al gecommitteerd aan deze doel-stelling met zijn ambitie de broeikasgasemissies in 2020 met 30 procent gereduceerd te hebben ten opzichte van 19905. Volgens de Europese Raad is voor de langere termijn een verdergaande emissiereductie noodzakelijk: ontwikkelde landen zullen rond 2050 hun emissies met 60-80 procent moeten hebben teruggebracht ten opzichte van 1990 (Europese Raad, 2007).

De Nederlandse en Europese reductiedoelen hebben geen betrekking op emissies afkomstig van de internationale lucht- en zeevaart, aangezien deze emissies (nog) niet aan specifieke landen zijn toebedeeld.

De reductiedoelstellingen voor broeikasgassen – voor zowel de korte als de lange termijn – zijn alleen haalbaar als ook de transportsector hieraan een forse bijdrage gaat leveren. Zonder beleid gericht op CO2-reductie legt deze sector rond 2050 namelijk beslag op (bijna) de totale beschikbare emissieruimte voor Europa. Daarbij gaat het vooral om CO2-emissie; de emissies van overige broeikasgassen en broeikasgasvormende stoffen zijn in het verkeer en vervoer – de luchtvaart uitgezonderd – namelijk in het algemeen vrij beperkt.

Met de trend van een groeiende CO2-emissie in de transportsector moet worden gebroken. De vraag is echter hoe en met welk beleid deze

trendbreuk tot stand kan worden gebracht. Tal van omstandigheden maken het niet eenvoudig effectief beleid te formuleren en in de praktijk te

5 Coalitieakkoord, 2007.

I

–

brengen. Zo is er de onwil van een aantal landen om tot een internationaal gecoördineerd klimaatbeleid te komen, zijn betaalbare, duurzame CO₂-arme alternatieven voor vervoer maar beperkt beschikbaar en is er beperkt draagvlak voor veranderingen in het mobiliteitspatroon.

Adviesaanvraag

Tegen de achtergrond van een groeiende CO2-emissie in de transportsector heeft het vorige kabinet advies gevraagd aan de Raad voor Verkeer en Waterstaat, de VROM-raad en de Algemene Energieraad.

“Op welke manier zou de transportsector, naar de mening van de raden, kunnen bijdragen aan het realiseren van de CO2-reductie en de energie-besparingdoelstelling, rekening houdend met de maatschappelijke en politieke haalbaarheid, de internationale context en de technische mogelijkheden?”

Volgens de adviesaanvraag is er behoefte aan een robuuste strategie die rekening houdt met de onzekerheid over de toekomst van het internationale klimaatbeleid. Een kopie van de adviesaanvraag is bijgevoegd in bijlage 1.

In de adviesaanvraag is expliciet aandacht gevraagd voor een betere integratie van het CO2-reductiebeleid en het energie-efficiencybeleid. Voor de Nederlandse transportemissie (uitgezonderd de internationale lucht- en zeevaart) geldt voor 2010 een streefwaarde van 38,7 Mton CO2-equiva-lenten; voor 2020 is het doel 30 – 34 Mton CO₂-equivalenten. Daarnaast zijn nationale doelstellingen geformuleerd voor efficiencyverbetering en voor duurzame energie. In 2020 moet de jaarlijkse energie-efficiencyverbetering 2 procent bedragen; het aandeel duurzame energie moet in 2020 20 procent bedragen. Voor de transportsector wordt inmiddels een

Nederlandse doelstelling van 20 procent biobrandstoffen in 2020 verkend (Ministerie van VROM et al., 2007: 36).

Tussen deze drie doelen – reductie van broeikasgasemissies, verbetering van de energie-efficiency en vergroting van het aandeel duurzame energie – bestaat een sterke koppeling. Bij het formuleren van beleidsstrategieën voor CO2-reductie hebben de raden hiermee rekening gehouden.

Het vorige kabinet heeft de raden uitdrukkelijk gevraagd de internationale lucht- en zeevaart bij de advisering te betrekken. De reductie van de emissie van lucht- en zeevaart vraagt om een internationale aanpak, waarbij

deel van deze emissie. De internationale beleidsontwikkeling voor deze sectoren verloopt uitermate moeizaam: tot op heden is het nauwelijks gelukt internationale afspraken te maken over de aanpak van deze emissie. Het gevolg is dat de groeiende emissie van deze sectoren geheel niet gereguleerd wordt. De vraag is hoe deze impasse doorbroken kan worden.

1.2 DOELSTELLING, WERKWIJZE EN UITGANGSPUNTEN

Doelstelling

De raden geven met dit advies hun visie (met bijbehorende strategie, ideeën en oplossingsrichtingen) op de aanpak van de CO2-problematiek en de verbetering van de energie-efficiency in de transportsector. Die visie moet het mogelijk maken voor het kabinet en ook voor lagere overheden om een strategie uit te zetten voor de ontwikkeling en implementatie van klimaatbeleid voor de transportsector.

Werkwijze

Voor de voorbereiding van dit advies is gebruik gemaakt van bestaande literatuur en van achtergronddocumenten die door externe deskundigen zijn opgesteld voor de raden (zie bijlage 5). Daarnaast zijn interviews gehouden met experts, stakeholders en beleidsmedewerkers (bij de Rijksoverheid en de Europese Commissie) en zijn expertmeetings belegd over een aantal thema’s (zie bijlage 4 voor een overzicht van geraadpleegde personen).

Mede op basis van inzichten in de reductiemogelijkheden in de

verschillende subsectoren en de mogelijke rol van alternatieve brandstoffen is een overkoepelende beleidsstrategie ontwikkeld. Voor een aantal

dominante subsectoren is de strategie verder uitgewerkt, namelijk voor personenauto’s, goederenvervoer over de weg, internationale luchtvaart, internationale zeevaart en alternatieve energiedragers. Het accent ligt daarbij op richtingen en prioriteiten en niet zozeer op specifieke (technische) oplossingen.

Uitgangspunten en afbakening

Dit advies gaat niet in op discussies rond het klimaatprobleem zelf en de noodzaak om de broeikasgasemissies te reduceren. Dat een forse CO2-emissiereductie noodzakelijk is, is het uitgangspunt voor het advies. De raden hanteren hierbij de (indicatieve) Nederlandse en Europese reductie-doelstellingen voor de middellange en lange termijn (zie paragraaf 1.1). De volgende uitgangspunten zijn gehanteerd om een strategie te formuleren hoe de gewenste CO2-reductiedoelstellingen bereikt kunnen worden.

– De vervuiler betaalt

De transportsector dient zelf de kosten te dragen die gepaard gaan met de uitstoot van de CO2-emissie.

– Kosteneffectieve CO2-reductie

Gestreefd wordt naar een kosteneffectieve reductie van de CO2-emissie. Dat betekent dat de verschillende economische sectoren niet a priori een evenredige bijdrage aan emissiereductie hoeven te leveren. De reductiepercentages kunnen daardoor verschillen tussen de economische sectoren, maar ook tussen de verschillende subsectoren van de transportsector.

– Geen significante verslechtering Nederlandse concurrentiepositie Door CO2-reductiebeleid mag de Nederlandse concurrentiepositie niet

significant verslechteren.

Vanwege de complexiteit en veelomvattendheid van de CO2-problematiek is in dit advies de volgende focus aangebracht.

– Focus op modaliteiten met de grootste CO₂-emissie

Het advies is gericht op die transportmodaliteiten die nu of naar verwachting in de toekomst een relatief grote bijdrage leveren aan de CO2-uitstoot6: personenauto’s, goederenvervoer over de weg,

internationale luchtvaart en internationale zeevaart. De gepresenteerde beleidsstrategie is echter ook toepasbaar op andere modaliteiten. De huidige elektrische vervoerswijzen per rail worden buiten beschouwing gelaten. Voor de emissie veroorzaakt bij elektriciteitsproductie wordt namelijk reeds apart beleid gevoerd.

– Focus op de lange termijn

Een transitie7 naar duurzaam verkeer en vervoer vraagt om een lange-termijnvisie. Vanuit zo’n visie (of liever ideaalbeeld) is een strategie

6 Het advies richt zich primair op de reductie van CO₂-emissies en niet op de reductie van alle broeikasgasemissies. Met name lucht- en zeevaart hebben ook via andere emissies een effect op het klimaat. Deze emissies zullen worden benoemd voor zover van belang voor dit advies.

7 Hoewel het ‘managen’ van de transitie naar een duurzaam verkeer en vervoer een bijzondere vorm van sturing vraagt (transitiemanagement), gaat dit advies hier niet specifiek op in. In een eerder advies van de VROM-raad en de AER (2004) is hieraan reeds uitgebreid aandacht besteed. Wel zijn inzichten op dit gebied gebruikt voor het ontwikkelen van de beleidsstrategie.

ontwikkeld om op (lange) termijn de reductiedoelstellingen te (kunnen) bereiken. Het gaat daarbij zowel om alternatieven (terugvalopties) en tijdelijke instrumenten voor de situatie dat dit ideaal (nog) niet haalbaar blijkt, als om ondersteunende instrumenten.

– Focus op transitie naar CO2-arm verkeer en vervoer als onderdeel van een bredere transitie naar duurzaam verkeer en vervoer

Hoewel de focus van het advies ligt op CO2-emissiereductie, dienen voorgestelde maatregelen bij voorkeur ook synergetisch bij te dragen aan een bredere transitie naar duurzaam verkeer en vervoer. Daarbij spelen ook zaken als voorzieningszekerheid, veiligheid, luchtverontreinigende emissies, geluid, toegang tot mobiliteitsdiensten, et cetera.

– Focus op de rol van de overheid

De transitie naar verkeer en vervoer met een veel lagere CO2-uit-stoot vraagt om samenwerking tussen vele actoren op nationaal en internationaal niveau en om sterk leiderschap, in verband met het grote economische en publieke belang, de complexiteit en grote belangentegenstellingen in de transportsector. Gezien deze factoren is de overheid (en met name de EU en de nationale overheid) de enige geschikte partij om die leiderschapsrol te vervullen.

Het advies zal nader ingaan op de rol van de overheid en zal ook aangeven waar de Nederlandse overheid zelf ruimte heeft om iets te doen en waar ze afhankelijk is van andere partijen (VN-organisaties, EU, buurlanden, bedrijfsleven, et cetera). Er zullen strategieën voor verschillende schaalniveaus worden voorgesteld, in antwoord op de volgende vragen.

– Wat kan Nederland zelf doen?

– Wat kan Nederland in samenwerking met andere (EU-)landen doen? – Waar kan Nederland zich in EU-verband hard voor maken?

1.3 LEESWIJZER

Deel I van het advies start – na deze inleiding – met een probleemanalyse in hoofdstuk 2. In dat hoofdstuk worden de bijdragen van de transportsector aan het klimaatprobleem beschreven. Ook wordt aangegeven met

welke specifieke omstandigheden rekening moet worden gehouden bij het ontwikkelen van een beleidsstrategie om de CO2-emissie van de transportsector te reduceren. De overkoepelende visie van de raden op CO2-reductiebeleid voor de transportsector en de beleidsstrategie die de raden voor ogen staat, worden geschetst in hoofdstuk 3. Ten slotte wordt

in hoofdstuk 4 stilgestaan bij wat nodig is om de visie daadwerkelijk in de praktijk te brengen.

In deel II komen de verschillende modaliteiten en CO2-arme/neutrale energiedragers aan de orde. Per modaliteit omvatten de hoofdstukken een probleemanalyse, de stand van zaken van het beleid en een uitwerking van de visie: personenauto’s (hoofdstuk 5), goederenvervoer over de weg (hoofdstuk 6), internationale luchtvaart (hoofdstuk 7) en internationale zeevaart (hoofdstuk 8). Hoofdstuk 9 gaat in op de stand van zaken en (on)mogelijkheden van CO2-arme/neutrale en energiedragers voor CO2-reductie in de transportsector.

De bijlage van het advies bevat de volgende achtergrondinformatie: adviesaanvraag, CO2-emissieprognoses voor transport op nationaal en mondiaal niveau, visies van maatschappelijke organisaties op verdergaand klimaatbeleid, overzicht van geraadpleegde personen, overzicht van achtergrondrapporten die in opdracht van de raden zijn opgesteld, lijst met gebruikte afkortingen, literatuurlijst en samenstelling van commissie en raden.

PROBLEMATIEK IN