Juridische vormgeving BAR-organisatie De formeel juridische mogelijkheden

Intergemeentelijke samenwerking is er in alle soorten en maten. Van licht tot zwaar en van informeel tot formeel.

Juridisch gezien zijn er drie hoofdcategorieën van samenwerking te onderscheiden:

1. Afstemming - Dit betekent dat betrokkenen met elkaar afstemmen wat relevante problemen en verstandige oplossingen zijn, maar dat de bevoegdheden bij de overheden zelf blijven liggen.

2. Netwerkconstructie - Dit betekent dat de ene overheid een taak voor de andere overheid uitvoert. Hier ligt dan vaak een overeenkomst aan ten grondslag.

3. Zelfstandige organisatie - Dit betekent dat bevoegdheden worden op- of overgedragen aan een zelfstandige entiteit.

Bij elke categorie kan ervoor gekozen worden de samenwerking een publiek- of privaatrechtelijke vorm te geven.

De publiekrechtelijke vormen hebben hun formele grondslag in de Wet gemeenschappelijke regelingen, terwijl de privaatrechtelijke vormen te vinden zijn in het Burgerlijk Wetboek. In onderstaande figuur zijn alle mogelijke juridische vormen opgenomen.

Ambtelijke fusie: Netwerkconstructie of zelfstandige organisatie

Wanneer gemeenten gezamenlijk taken uit gaan voeren kan dit in de vorm van een netwerkconstructie of door een nieuwe organisatie op te richten. Bij een netwerksamenwerking koopt de ene gemeente diensten in bij de andere gemeente. Ook kunnen gemeenten over en weer diensten bij elkaar inkopen. Een

afstemmingssamenwerking heeft in het geval van gezamenlijk taakuitvoer geen zin. Een dergelijke vorm van samenwerking komt vooral voor bij gezamenlijke strategiebepaling.

Voor de BAR-organisatie is bij de oprichting gekozen voor een zelfstandige organisatie en dus niet voor een netwerkconstructie. De reden daarvoor is dat een zelfstandige organisatie beter aan zou sluiten bij de

doelstellingen⁴⁸ van de samenwerking dan een centrumconstructie. Bovendien is het oordeel dat een zelfstandige organisatie beter past binnen de randvoorwaarden⁴⁹ voor samenwerking die de drie gemeente gezamenlijk hebben opgesteld.

Wat voor zelfstandige organisatie?

Op het moment dat gekozen wordt voor een zelfstandige organisatie en niet voor een centrumconstructie zijn de juridische keuzemogelijkheden beperkt. Zeker wanneer er behoefte is aan rechtspersoonlijkheid⁵⁰ en medewerkers hun ambtenarenstatus niet mogen verliezen. In dat geval is een gemeenschappelijk openbaar lichaam de enige optie.

Echter, dit was de situatie in 2013. Inmiddels is de Wet gemeenschappelijke regelingen gewijzigd en is er een nieuwe juridische samenwerkingsvorm geïntroduceerd die eveneens aan deze voorwaarden (rechtspersoonlijkheid en ambtenarenstatus) voldoet. Deze vorm is de bedrijfsvoeringsorganisatie. Verderop in deze paragraaf wordt deze nieuwe samenwerkingsvorm nader toegelicht.

Gemeenschappelijk openbaar lichaam (gemengde regeling)

Aan de BAR-organisatie zijn het

werkgeverschap en de gezamenlijk inkoop van goederen en diensten overgedragen. Dit zijn bevoegdheden die toebehoren aan de individuele colleges van b en w van de drie gemeenten. De BAR-organisatie is daarmee, volgens de toelichting bij de regeling, bedoeld als een collegeregeling.

48 Vergroten van de kracht van de drie gemeenten, Verbeteren van de dienstverlening, Beperken van de kwetsbaarheid, Vergroten van de kwaliteit en deskundigheid, Versterken van de integraliteit bij regionale ontwikkelingen, Vergroten van efficiëntie, Beter kunnen inspelen op ontwikkelingen op de arbeidsmarkt.

49 Wij blijven drie zelfstandige gemeenten, Bestuur dicht bij de burger, De BAR-organisatie is de kern, De samenwerking moet uiteindelijk voor iedere partner voordeel opleveren

50 Rechtspersoonlijkheid stelt een organisatie in staat zelfstandig deel te nemen aan het rechtsverkeer (bijv. contracten afsluiten, personeel in dienst nemen/hebben)

Nu aan een collegeregeling alleen collegebevoegdheden kunnen worden opgedragen (middels mandaat)/

overgedragen (middels delegatie) zouden eventuele burgemeestersmandaten niet mogelijk zijn. Daarom is bij de oprichting van de BAR-organisatie besloten dat niet alleen de colleges, maar ook de burgemeesters (in hun hoedanigheid van bestuursorgaan) aan de regeling deelnemen. Dit betekent dat in het geval van de

BAR-organisatie geen sprake is van een collegeregeling, maar van een gemengde regeling (colleges en burgemeesters gezamenlijk). In de praktijk houdt dit in dat de BAR-organisatie zowel collegebevoegdheden als bevoegdheden van de burgemeester uit kan voeren (mits daartoe gemandateerd).

Bij een gemengde regeling van colleges en burgemeesters kan het bestuur in beginsel enkel bestaan uit deelnemers van de deelnemende colleges. Dit bestuur is geleed; het bestaat uit een algemeen en een dagelijks bestuur. Daarnaast heeft de BAR-organisatie een voorzitter. Het hebben van deze drie organen is wettelijk verplicht en hun taken en bevoegdheden liggen deels vast in de Wet gemeenschappelijke regelingen.

Bedrijfsvoeringsorganisatie

Op 1 januari 2015 is de Wet gemeenschappelijke regelingen gewijzigd. De belangrijkste wijziging betrof de introductie van de bedrijfsvoeringsorganisatie (hierna: BVO). Dit is een nieuwe organisatievorm die sterk lijkt op het openbaar lichaam. Het belangrijkste verschil is dat een BVO één enkel bestuur heeft, terwijl een openbaar lichaam een geleed (algemeen en dagelijks) bestuur heeft.

Met de introductie van de BVO werd door de wetgever tegemoet gekomen aan de behoefte vanuit de praktijk aan een nieuw soort gemeenschappelijke regeling, gericht op bedrijfsvoering en uitvoering. Gemeenten,

provincies en waterschappen vonden het openbaar lichaam hiervoor, vanwege het gelede bestuur, vaak te “zwaar”

met bestuurlijke drukte tot gevolg.⁵¹

Door de ongelede structuur van de BVO is deze organisatievorm volgens de wetgever enkel geschikt voor de overdracht van taken op het gebied van bedrijfsvoering en uitvoeringstaken met beperkte beleidsruimte. Bij bedrijfsvoering kan gedacht worden aan de zogenaamde PIJOFACH-taken⁵². Bij uitvoering gaat het om taken die naar hun aard geen of weinig bestuurlijke aansturing en controle vragen, zoals het opleggen van

belastingaanslagen en het invorderen van belastingen, groenvoorziening, afvalinzameling, gemeentereiniging, leerlingenvervoer en het uitvoeren van de Leerplichtwet. Voor samenwerking op het gebied van uitvoerende taken waar een eenduidig beleid van de deelnemers minder voor de hand ligt en er ook beleidsruimte bestaat voor de uitvoerende ambtenaren (bijvoorbeeld bij taken binnen het sociaal domein of handhaving) blijft het openbaar lichaam, met zijn gelede structuur, de aangewezen vorm, aldus de wetgever.⁵³

Bij de BAR-organisatie wordt bij de uitvoering van taken niet gewerkt met overdracht van bevoegdheden (delegatie), maar met mandaten. Dit betekent dat de colleges en burgemeesters van de drie gemeenten formeel het bevoegd gezag blijven voor de uitvoering van taken en de BAR-organisatie de taken uitvoert namens de drie colleges. Omdat het bevoegd gezag bij de afzonderlijk colleges ligt, heeft het bestuur van de BAR-organisatie geen bevoegdheid om kaders mee te geven ten aanzien van de uitvoering van taken. Dit betekent dat een BVO als organisatievorm (in plaats van een openbaar lichaam) voor de BAR-organisatie in beginsel ook mogelijk lijkt.

Daartegenover staat dat de BAR-organisatie een gemengde regeling is (zoals hiervoor beschreven). Er wordt immers aan deelgenomen door de colleges van b en w én de burgemeesters (in hun hoedanigheid van

bestuursorgaan). De Wet gemeenschappelijke regelingen biedt enkel de mogelijkheid een BVO op te richten bij een regeling waaraan uitsluitend wordt deelgenomen door de colleges van b en w. In de huidige situatie is het dus juridisch gezien niet mogelijk om voor de BAR-organisatie te kiezen voor een BVO als organisatievorm.

51 Kamerstukken II 2012/13, 33 597, nr. 3.

52 Personaal, Informatie, Juridisch, Organisatie, Financiën, Automatisering, Communicatie, Huisvesting.

53 Kamerstukken II 2012/13, 33 597, nr. 3.

5.3 Rollen en bevoegdheden van de BAR-organisatie