Informatievoorziening en communicatie
8.5.2 Bijlage 2. Vier perspectieven op sturing bij gemeenten Ontwikkelingen lokale overheid
Er komt veel af op gemeentelijke organisaties. We noemen een aantal ontwikkelingen. In de eerste plaats een trend van schaalverandering. Enerzijds is er een beweging naar opschaling door fusies van gemeenten of gezamenlijke uitvoering op specifieke domeinen. Anderzijds zien we een beweging naar maatwerk:
73 Niet alle bestuurders zijn overigens altijd tevreden. Sommige bestuurders gaven bijvoorbeeld aan nog wel eens een BAR-adviseur te spreken die de lokale context onvoldoende kent.
dienstverlening dichtbij burgers (in de wijk of de kern) en ondersteuning van lokale participatieve initiatieven.
Daarbij hebben gemeenten te maken met veranderende wetgeving (zoals rond de omgevingswet en in het sociaal domein) en een toenemende informatisering en digitalisering. Al deze ontwikkelingen leiden ertoe dat gemeenten steeds meer in een netwerk samenwerken met een veelheid aan partners op regionaal en lokaal niveau. Deze ontwikkelingen vragen om nieuwe competenties van bestuur, organisatie en medewerkers.
Om in te kunnen spelen op deze ontwikkelingen is het in onze visie van belang dat gemeenten -raden, colleges en ambtelijke organisatie- de vaardigheid ontwikkelen om vanuit meerdere (verschillende) perspectieven en
belangen te sturen. Vier uiteenlopende perspectieven op sturing werken wij in het vervolg nader uit.
Vanuit meerdere perspectieven (belangen) kunnen sturen
Qua sturing op de gemeentelijke organisatie zien we vanaf de jaren ’80 van de vorige eeuw een verschuiving van de focus van de rechtmatige overheid naar de presterende overheid (ook wel ‘New Public Management’
genoemd). Sinds de eeuwwisseling wordt van de overheid steeds meer verwacht dat deze kan samenwerken met andere partijen (het perspectief van de samenwerkende overheid) en responsief is op plannen van anderen (de responsieve overheid). Begrippen als maatwerk, integraal werken, innovatie, vertrouwen en flexibiliteit staan bij deze twee perspectieven centraal.
De nu volgende figuur laat deze vier perspectieven zien.
We lichten de vier verschillende perspectieven op sturing nu kort toe74:
• In het perspectief van de rechtmatige overheid staan legitimiteit en rechtmatigheid van overheidshandelen centraal. Hier doet de overheid het goed als er sprake is van heldere procedures om politieke doelen te formuleren, die vervolgens neutraal worden vertaald in ambtelijk handelen. Sturing is in dit perspectief in de eerste plaats een kwestie van het instellen van procedures en het verankeren van doelen en middelen in wetten en regels.
• In het perspectief van de presterende (realiserende) overheid gaat het niet primair om de procedure om de doelen te formuleren, maar om methoden, technieken en processen om die doelen te realiseren.
Doelbereiking is het uitgangspunt van organiseren, op een manier die SMART en afrekenbaar is.
Prestatiemeting met behulp van prestatie-indicatoren is in dit perspectief een belangrijk sturingsinstrument.
De overheid doet het goed als ze ervoor zorgt dat beleid effectief is en efficiënt wordt uitgevoerd.
74 De figuur met de beschrijving van de vier perspectieven is geïnspireerd door de publicatie ‘Sturen en stromen. Overheid in een samenleving waarin iedereen stuurt’ (NSOB, 2017).
De presterende overheid
• Effectiviteit en efficiency
• Plannen maken
• Beheersing: in control zijn
• Afrekenen
De samenwerkende overheid
• Overheid is in the lead
• Participeren in netwerken
• In gesprek met andere partijen;
onderhandelen over doelen
De responsieve overheid
• Overheidsparticipatie
• Plannen van anderen mogelijk maken
• Dienen, openstaan, uitnodigen, faciliteren
• Maatwerk dienstverlening; ja, tenzij
• Integraal: ontkokering organisatie en budgetten
• Innovatie: leren via pilots/experimenten
• Focus op vertrouwen, verbindingen creëren en flexibiliteit
• Focus op regels bij dienstverlening; nee, mits
• Sectoraal werken en budgetteren;
afdelingsbelang staat centraal
• Focus op vermijden van fouten
• Afrekenen op SMART resultaten
• In het perspectief van de samenwerkende (netwerkende) overheid gaat het nog steeds om het bereiken van doelen, maar nu met behulp van inspanningen van anderen. De overheid trekt meer naar buiten, om met maatschappelijke organisaties of andere partners in het veld in gesprek te gaan. Dat betekent ook dat die partijen hun eigen doelen in het proces inbrengen, waardoor de overheid moet kunnen onderhandelen met andere partijen. Bovendien nemen partijen in het netwerk ook (al of niet in gezamenlijkheid) initiatieven om publieke waarde te genereren met een beperkte of ondersteunende rol van de overheid. Het gebeurt niettemin vaak dat de overheid een regierol in het proces krijgt.
• Het perspectief van de responsieve overheid gaat uit van de veerkracht en de maatschappelijke energie van de samenleving: van maatschappelijke waarde die al wordt geproduceerd op eigen initiatief. De overheid gaat niet naar buiten om daar haar eigen plannen en doelen te verkopen, maar sluit aan bij beweging die er buiten al is. Beweging die uit zichzelf overheidsdoelen ondersteunt of beweging die de overheid graag zou willen bijsturen.
De vier perspectieven stellen dus verschillende waarden (belangen) in overheidssturing centraal. Ze kunnen alle vier voorop gesteld worden, maar niet alle vier tegelijk. Het ene perspectief is ook niet beter dan het andere.
Daarom is er per type dienst of product (per type klantwaardeketen) van een gemeente altijd een keuze voor een primair perspectief (belang of waarde) aan de orde. Tegelijkertijd geldt dat bij een keuze voor een bepaald primair perspectief het van belang is ook de waarden van de andere perspectieven te respecteren.
Het primaire perspectief (belang) hangt af van het type dienst/product
Een gemeentelijke organisatie kan in onze visie vergeleken worden met een bedrijventerrein. Op dit
bedrijventerrein zijn verschillende bedrijven met uiteenlopende bedrijfsmodellen gevestigd. Het meest relevante perspectief (belang) verschilt -zoals hiervoor beschreven- per type dienst wat een gemeente levert aan een inwoner of een ondernemer. Oftewel: ‘one size does not fit all’. Voor een paspoort en het verstrekken van een bijstandsuitkering ligt de focus op rechtmatigheid en presteren. Voor een complexe bouwvergunning of jeugdhulp licht de focus meer op de perspectieven van de samenwerkende en/of de responsieve overheid.
Het wordt daarmee de uitdaging voor een gemeente om voor elke dienst te bepalen welk perspectief leidend is75. De BAR-organisatie streeft naar excellente dienstverlening. Per perspectief zal moeten worden nagegaan wat de betekenis/definitie is van excellente dienstverlening. Vervolgens zullen voor elk perspectief passende
sturingsmechanismen en –instrumenten ingezet moeten worden.
Paradigma shift (transformatie) voor ambtenaren, colleges en raden
Onze ervaring is dat veel ambtelijke organisaties, maar zeker ook colleges en gemeenteraden, de focus leggen op de perspectieven van de presterende overheid en de rechtmatige overheid. Vanuit deze perspectieven wordt gestuurd op ‘in control’ zijn, het voldoen aan de regels en het realiseren van SMART gedefinieerde prestaties. Als vanuit deze twee perspectieven van een ambtelijke organisatie wordt verwacht dat deze zich bewijst op de perspectieven van de samenwerkende en de responsieve overheid ontstaan per definitie teleurstellingen, gezien het hiervoor beschreven verschil in focus. Voor het kunnen sturen op de samenwerkende en de responsieve overheid is daarom een zogenaamde ‘paradigma shift’ nodig, een transformatie naar een ‘fundamenteel ander beeld van de werkelijkheid’. Het is van belang dat niet alleen de ambtelijke organisatie en de betrokken maatschappelijk partners deze transformatie weten te realiseren, maar ook de colleges en raden.
Het creëren van een leercyclus
Voor het gezamenlijk doormaken van deze paradigma shift is het van belang de volgende vragen te beantwoorden: welke wijze van sturen past bij de BAR-organisatie vanuit de perspectieven van de
75 Bij complexe diensten of producten kan het primaire perspectief overigens in de loop van de tijd van aard veranderen.
samenwerkende en de responsieve overheid? En voor welke taakgebieden (diensten of producten) zijn deze twee perspectieven met name relevant? En welk sturingsinstrumentarium past daar vervolgens het beste bij?
Om deze vragen te kunnen beantwoorden is volgens ons een veranderproces nodig dat ruimte biedt voor ontwikkelen, experimenteren en leren. De nu volgende figuur geeft dit veranderproces c.q. deze leercyclus weer.
Deze veranderstrategie gaat uit van een incrementele leercyclus, waarbij steeds weer het effect van een interventie op de weerbarstige praktijk wordt meegenomen in een volgende ronde van de leercyclus. Anders gezegd gaat deze veranderstrategie uit van een ontwikkelbenadering (en niet van een ontwerpbenadering76).
Bij deze ontwikkelbenadering is het van belang om de verschillende interventies in samenhang met elkaar te beschouwen en dus niet losstaande, onsamenhangende (verbeter)activiteiten per perspectief uit te voeren. We lichten het belang hiervan als volgt nader toe. Om een leercyclus te creëren voor de perspectieven van de samenwerkende en de responsieve overheid is in onze visie het uitvoeren van interventies, zoals pilots en experimenten, cruciaal. Om een continue leercyclus te creëren, zal steeds goed geëvalueerd moeten worden wat het effect van een interventie is geweest. Wanneer met een bepaalde werkwijze goede ervaringen zijn opgedaan, kan deze uiteindelijk ingevoerd worden in de ‘going concern’.
Om op een gestructureerde manier te leren van een interventie, hebben wij de zogenaamde pilot canvas
ontwikkeld. Deze pilot canvas treft u aan in het einde van deze bijlage. In deze pilot canvas besteden wij specifiek aandacht aan wat van de betreffende pilot geleerd kan worden. De leeropbrengst kan weer aanleiding zijn om een nieuwe pilot te starten. Op deze wijze wordt een continue leercyclus ingericht met behulp van pilots,
experimenten en andere interventies.
Om deze leercyclus te starten, adviseren wij om een aantal interventies (pilots of experimenten) voor het komend half jaar te ontwikkelen. Begin daarbij met pilots met een beperkte inspanning en een beperkt (politiek) risico/
impact. Succesvolle pilots kunnen dan opgeschaald worden. Indien er dan weer goede ervaringen worden opgedaan, kan de nieuw ontwikkelde werkwijze uiteindelijk ingevoerd worden in de ‘going concern’. De nu volgende figuur geeft deze stappen schematisch weer.
76 Een ontwerpbenadering gaat uit van een groot, alomvattend plan om van een bekende huidige (IST-)situatie naar een smart gedefinieerde nieuwe (SOLL-)situatie te komen.
Herijken organisatievisie, sturing en inrichting
Interventies/
experimenten/
pilots Evalueren en
leren
Huidige situatie Nieuwe situatie
Door deze stappen te volgen, wordt geborgd dat de organisatie niet blijft steken in pilots en experimenten (die geen vervolg krijgen). Er wordt dan doelbewust gestreefd naar het leren van de pilots op een zodanige manier dat het uiteindelijk opgenomen kan worden in de bestaande werkprocessen van de reguliere dienstverlening (‘going concern’). Om dit te kunnen realiseren is een kerngroep randvoorwaardelijk, die zicht houdt op de lopende en geplande interventies binnen de organisatie.
Aansluiting zoeken bij BAR 2020
In onze visie is het van belang om met deze leercyclus aansluiting te zoeken bij reeds lopende organisatie-ontwikkelingen. Het belangrijkste lopende organisatieontwikkelingstraject is BAR 2020. Hiervoor is reeds een kerngroep met sleutelfiguren ingericht.
Een goede verbinding tussen de lopende organisatieontwikkelingen vinden wij belangrijk omdat dat zowel kansen oplevert als risico’s oplevert als het niet gebeurt. Een belangrijke kans is dat een koppeling de paradigma shift binnen de organisatie kan versnellen. De relevante medewerkers worden dan via verschillende manieren
uitgenodigd om houding en gedrag te ontwikkelen wat hoort bij de perspectieven van de samenwerkende en de responsieve overheid. Het gaat dan bijvoorbeeld om een integrale aanpak, samenwerking met externe partners en innovatie en ontwikkeling.
Een risico van onvoldoende koppeling is dat de verschillende organisatieontwikkelingen verwarrend kunnen overkomen op medewerkers, bijvoorbeeld omdat met verschillende begrippen hetzelfde wordt aangeduid en aan dezelfde begrippen verschillende uitleg wordt gegeven. Verder bestaat het risico dat medewerkers ‘overvoerd’
raken door bijeenkomsten gericht op ontwikkeling. Het ‘gewone’ werk blijft daardoor liggen, waardoor er weerstand gecreëerd kan worden tegen de organisatieveranderingen (‘verandermoeheid’).
Pilot canvas
De nu volgende figuur bevat de zogenaamde pilot canvas. Deze hebben wij specifiek ontwikkeld voor pilots en experimenten rondom de Omgevingswet. Deze pilot canvas kan op maat gemaakt worden voor pilots binnen andere taakgebieden.