UITGEBREIDE SAMENVATTING END-OF- END-OF-WASTE TECHNICAL REPORT JRC (2014)
1.1 d juridiSche aSpecten
Het JRC benadrukt dat met de introductie van Europese EoW-criteria voor bio-afval het sub-sidiariteitsbeginsel geen geweld wordt aangedaan. Met andere woorden dat nationale einde-afval criteria voor compost die EoW-uitgesloten inputmaterialen (zoals zuiveringsslib) toe-staan, overeind kunnen blijven. Andersom, zo stelt het JRC, blijft het nationaal bevoegd gezag de mogelijkheid houden om bepaalde inputmaterialen voor de productie van EoW-compost uit te sluiten, teneinde de maximale hoeveelheid van een inputmateriaal te beperken en/
of nadere voorbehandelingsstappen van een inputmateriaal voor te schrijven. Een dergelijk nationaal ingrijpen is gerechtvaardigd indien het inputmateriaal niet binnen de scope van de EoW-criteria valt ofwel dat, zonder dergelijke maatregelen, het gebruik van zo’n inputmate-riaal problemen zou geven met het voldoen aan de EoW-productkwaliteitsnormen in regu-liere composteerinstallaties ofwel dat het gebruik van die compostsoort zou leiden tot andere milieu- of gezondheidsproblemen.
Het JRC wijst lidstaten erop dat materialen die buiten de EoW-scope voor compost vallen maar binnen nationale einde-afval criteria, behandeld moeten worden als afvalproducten zodra er sprake zal zijn van grensoverschrijdende handel (in casu export).
Zij stelt daarnaast dat compost dat aan alle EoW-criteria voldoet maar waarvan een bepaalde batch niet in overeenstemming is met de EoW-kwaliteitsnormen voor het belangrijkste ge-bruiksdoel, onder de afvalstatus blijft vallen. Een dergelijke batch mag wat het JRC betreft onder EoW alleen gehercomposteerd worden, indien het falen t.o.v. de kwaliteitsnormen níet te wijten is aan het gehalte zware metalen of organische verontreinigingen. EoW-compost dat niet wordt gebruikt voor het gebruiksdoel, verliest eveneens zijn EoW-status. Voorts meent het JRC dat voor EoW-compost dat is gemixt met ander materiaal voordat het op de markt gebracht wordt, de EoW-productkwaliteitsnormen gelden vóór het mengproces.
Op de vraag of communautaire wet- en regelgeving in de Europese Unie zich verzet tegen gemengd bio-afval als inputmateriaal voor compost, verwijst het JRC o.a. naar de Guidance on
the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste, waarin aangegeven wordt dat
het gemengd innemen van meer dan één afvalstroom geaccepteerd kan worden als gelijk-waardig aan separate inname, indien en voor zover aan de benchmark voor hooggelijk-waardige recycling van separaat ingenomen homogene afvalstromen wordt voldaan. In dat geval zou nascheiding van diverse soorten afvalstromen in lijn zijn met artikel 11 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen en het beginsel van de afval hiërarchie (in NL: ‘Ladder van Lansink’). ‘No specific
Community legislation seems in place that regulates the input material collection requirements for com-post and digestate from other biodegradable wastes such as sewage sludge’. Het JRC concludeert uit
deze communautaire verkenning dat het de lidstaten zelf zijn die uiteindelijk beslissen over het toelaten van hoogwaardige inputmaterialen voor compost, zonder uitsluiting van welke technologie ook.
Naar het zich laat aanzien zal een verandering van status van afval naar product voor com-post niet betekenen dat dit product onder REACH14 zal gaan vallen. Volgens het JRC kan EoW compost teruggrijpen op de uitzondering voor ‘naturally occurring substances’, aldus in de
Guidance for Annex V, Exemptions from the obligation to register als volgt geformuleerd: ‘substances which occur in nature’ means ‘a naturally occurring substance as such, unprocessed or processed only by manual, mechanical or gravitational means, by dissolution in water, by flotation, by extraction with water, by steam distillation or by heating solely to remove water, or which is extracted from air by any means’. Het JRC meent dat organisch materiaal dat een vergistings- of composteringsstap
heeft ondergaan en daardoor een nwaste recovered material wordt, geen registratie on-der REACH behoeft. Als afvalstof valt compost als zodanig reeds standaard buiten REACH. Ten aanzien van een verandering van status van compost in relatie tot de CLP Regulation15
concludeert het JRC dat EoW-compost – evenals compost onder de afvalstatus – niet onder deze regeling komt te vallen.
14 Europese verordening over de productie van en handel in chemische stoffen. Producenten en importeurs van chemische stoffen moeten alle stoffen registreren die ze produceren of importeren.
84
Het JRC acht het niet noodzakelijk, zelfs onwenselijk, dat EoW-criteria voor compost zich uit-strekken over het gebruik en de toepassing ervan, aangezien de toepassing op bodems reeds wordt geregeld in de Fertilizers Regulation16, respectievelijk de Sewage Sludge Directive17. Zij benadrukt dat emissie van gevaarlijke stoffen naar de bodem door compost of digestaat een zaak van nationale wet- en regelgeving is.
De Europese EoW-criteria voor compost dienen er mede toe om compostproducten waarvoor geen markt is of slechts een niche markt, te onderscheiden van EoW-compost. EoW-criteria moeten volgens het JRC voorbehouden zijn aan compost waarvoor strenge afvalcontroles, gezien de geringe gezondheids- en milieurisico’s, niet (meer) nodig zijn of waar andere hand-havingsregimes – los van de afvalstatus – voldoen. Immers, zo stelt het JRC, de afvalstatus ver-valt uitsluitend voor compostproducten die met doeleinden op een markt worden gebracht waarvoor toereikende (nationale) gebruiksnormen bestaan.
1.2 SaMenvatting
Het JRC ziet grote voordelen aan het beëindigen van de afvalstatus van en toekennen van een Europese productstatus aan compost, mits dit leidt tot een groter vertrouwen in het pro-duct en bijgevolg tot een groter intercommunautair marktaandeel in bodemverbeteraars en meststoffen. Dit vertrouwen is – met name als gevolg van incidenten in het verleden met compostproducten van inferieure kwaliteit – evenwel kwetsbaar, reden om o.a. communaal zuiveringsslib uit te sluiten als inputmateriaal voor end-of-waste compost. Deze uitsluiting is volgens het JRC niet primair te wijten aan onoverkomelijke verontreinigingen in het slib, al zijn op dit punt verschillen zichtbaar tussen lidstaten. Technisch gezien zou zuiveringsslib als inputmateriaal voor EoW-compost in aanmerking kunnen komen wanneer de gehalten aan koper, zink en PAK’s beheersbaar zouden worden gemaakt. Zuiveringsslib heeft evenwel een negatief imago, en dit aspect alleen rechtvaardigt op grond van het marktcriterium voor end-of-waste de uitsluiting ervan als inputmateriaal.
De bestaande nationale einde-afval criteria voor compost worden niet doorkruist door nieuwe Europese EoW-criteria, al zal het ertoe kunnen leiden dat de exportmogelijkheden van com-post uit lidstaten met ruimere nationale limieten voor verontreinigingen, niet zullen pro-fiteren van de end-of-waste status. Lidstaten behouden het recht om het (landbouwkundig) gebruik van EoW-compost aan eigen, strenge voorschriften te binden.
16 EC 2003/2003 17 86/278/EC
BijLage B
Erratum Wijzigingsvoorstellen LAP2 (IenM/BSK-2014/23507 d.d. 3 maart 2014) voor zover relevant voor het afvalbeheer van communaal zuiveringsslib
BeLangrijKSte Wijzigingen
1 ‘Hergebruik’ zoals gedefinieerd in de Kra, betreft handelingen die met niet-afvalstoffen worden
uitgevoerd (b.v. met 2e hands kleding); deze handelingen maken dus geen deel meer uit van afvalbeheer. Het LAP zal derhalve niet langer sturen op product- en materiaalhergebruik. De terminologie van het LAP wordt in overeenstemming gebracht met die uit de Kra. Hergebruik wordt nu gedefinieerd als elke handeling waarbij producten of componenten die geen afval-stoffen zijn, opnieuw worden gebruikt voor hetzelfde doel als dat waarvoor zij waren bedoeld. 2 De ‘voorkeursvolgorde’ van verwerking (Ladder van Lansink) wordt in overeenstemming
ge-bracht met de afvalhiërarchie in de Kra. Bepaalde verwerkingsroutes die tot nu toe in LAP2 als
gelijkwaardig worden beschouwd, zullen dat op basis van de nieuwe hiërarchie niet meer zijn. Het vervaardigen van een nieuw product of materiaal uit afvalstoffen (‘recycling’) zal als hoogwaardiger worden aangemerkt dan bij voorbeeld het opvullen van mijngroeves, zoutca-vernes e.d. Recycling staat dus – althans als verwerkingsmethode – op de hoogste trede van de rubriek ‘nuttige toepassing’.
De afvalhiërarchie (v/h ‘voorkeursvolgorde’) luidt, in rangvolgorde: Ra – voorbereiding voor hergebruik
Rb – recycling
Rc– andere nuttige toepassing, waaronder energieterugwinning Da – verbranden als vorm van verwijderen
Db – storten of lozen
Ra t/m Rc vallen samen onder de noemer ‘nuttige toepassing’ (‘Recovery’ in de Kra), Da en Db vallen samen onder de noemer ‘verwijdering’ (‘Disposal’ in de Kra).
Om van ‘nuttige toepassing’ te kunnen spreken moet het wel gaan om terugwinning van componenten of fracties die bij het toepassen in de plaats komen van andere materialen die voor die functie hadden moeten worden gebruikt.
Het herziene LAP onderscheidt ‘recycling’ dus nadrukkelijk van overige vormen van nuttige toepassing. Kenmerken van deze twee categorieën zijn hoofdzakelijk:
• Recycling vooronderstelt een ‘bewerkingshandeling’;
• Andere nuttige toepassing vereist doorgaans dat daarmee primaire grondstoffen worden vervangen c.q. uitgespaard (m.u.v. het hoofdgebruik van afval als brandstof).
Overigens worden door inzet van gerecyclede materialen doorgaans eveneens andere (pri-maire) materialen vervangen of uitgespaard. Essentieel voor het onderscheid tussen ‘recy-cling’ en ‘andere nuttige toepassing’ is datgene wat recycling kenmerkt: een bewerking tot producten, materialen of stoffen. Vanwege dit vereiste vallen toepassingen als inzet als
reductie-middel in hoogovens, inzet als flocculatiereductie-middel of als DeNOx-reductie-middel en detoneren niet meer onder recycling. Bij recycling blijft een toepasbaar product, materiaal of stof over waarin de afvalstof is opgenomen.
86
Een ander belangrijk ander onderscheid is dat tussen hoofdgebruik van afval als brandstof (of als ander middel voor energieopwekking) – R1 Kra, nuttige toepassing – en verbranding (sec) als vorm van verwijdering – D10 Kra, verwijdering. Een D-handeling (‘verwijdering’) betreft elke handeling die geen nuttige toepassing is, zelfs indien in tweede instantie bij voorbeeld energie wordt teruggewonnen. ‘Voorbereiding voor hergebruik’ bestaat uit handelingen als controleren, schoonmaken, repareren e.d. zonder verdere voorbehandeling.
3 De afvalhiërarchie is geen dogma. Er kan voor specifieke afvalstoffen van worden afgeweken indien dat op grond van het levenscyclusdenken m.b.t. de effecten van het produceren en beheren van dergelijke afvalstoffen gerechtvaardigd is. Op onderdelen veroorzaakt een hoger niveau van de afvalhiërarchie niet altijd minder milieudruk. Het hanteren van een lecvenscy-clusanalyse (LCA) kan hierover uitsluitsel geven. Ook kunnen kosten een reden zijn om van de hiërarchie af te wijken; het drempelbedrag bedraagt € 175,- per ton (poorttarief), moet een ontdoener meer betalen, dan staat de route naar een lagere verwerkingstrede open.
4 Onder ‘minimumstandaard’ wordt verstaan: ‘de minimale hoogwaardigheid van verwerking van afzonderlijke afvalstoffen of categorieën van afvalstoffen’. De minimumstandaard vormt een
refe-rentie voor de maximale milieudruk die verwerking van (een categorie van) afvalstoffen mag opleveren. De standaard is een invulling van de afvalhiërarchie voor afzonderlijke afvalstof-fen en vormt op die manier een referentieniveau bij de vergunningverlening voor afvalbeheer. De algemene lijn is dat geen vergunningen worden verleend, gewijzigd of verlengd voor afvalbeheervormen en -technieken die laagwaardiger zijn dan de vastgestelde minimum-standaarden. Verdergaande eisen dan de minimumstandaard zijn ongewenst, tenzij de vergunningaanvraag zelf voorziet in een verwerkingswijze die verder gaat dan de mini-mumstandaard. In specifieke gevallen is verwerking op een hoger niveau van de afval-hiërarchie dan de minimumstandaard voorschrijft toch niet toegestaan of alleen onder voorwaarden (b.v. dat het niet leidt tot verspreiding van bepaalde componenten in het mi-lieu). Dergelijke beperkingen zijn in de minimumstandaarden van het LAP opgenomen. Indien niet duidelijk is of een voorgenomen beheervorm even hoogwaardig of hoogwaardi-ger is dan de minimumstandaard, dient een Levenscyclusanalyse (LCA) hierover uitsluitsel te geven.
5 Is de minimumstandaard voor een afvalstof ‘nuttige toepassing’ dan is een vergunning voor ‘verwijdering’ van die afvalstof niet mogelijk. Het is evenmin toegestaan om beheervormen te vergunnen waar een groot deel van de afvalstof nuttig wordt toegepast, maar tevens een klein deel wordt verwijderd (verbranden of storten): een minimumstandaard ‘nuttige toepassing’ betekent 100% nuttige toepassing. Is de minimumstandaard ‘recycling’ dan kan binnen de categorie ‘nuttige toepassing’ wel een trede hoger worden vergund (‘voorbereiden voor her-gebruik’) of een combinatie van die twee, maar geen trede lager (‘andere nuttige toepassing’). Aan de minimumstandaard kan binnen één categorie ook gekoppeld worden aan een mini-maal te behalen milieuprestatie, bij voorbeeld ‘nuttige toepassing waarvan x% recycling’. Ook kan een specifieke verwerkingsmethode als minimumstandaard worden vergund. Is dit bij voorbeeld destillatie, dan zal voor andere verwerkingsmethoden eerst moeten worden aange-toond dat deze minimaal even hoogwaardig zijn.
Is de minimumstandaard ‘storten’, dan mogen alle beheervormen (hogere treden) worden vergund.
6 Als de minimumstandaard uit meerdere stappen bestaat, krijgt een bedrijf in principe ver-gunning als het alle stappen (en niet slechts een deel ervan) doorloopt. Een bedrijf kan ook vergunning krijgen als het slechts een deel van een minimumstandaard uitvoert. Een stu-ringsvoorschrift in de vergunning moet er dan voor zorgen dat de afvalstof, voor zover de verwerking via meerdere inrichtingen verloopt, conform de voor die afvalstof geldende mini-mumstandaard uiteindelijk wordt verwerkt.
7 Het verwerken van afvalstoffen tot brandstoffen voor motoren van voer- en vaartuigen zal niet
meer zijn toegestaan. Brandstoffen uit afval zullen alleen mogen worden toegepast binnen inrichtingen waarin emissiebeperking is gereguleerd.
8 De teksten over het onderscheid tussen ‘nuttige toepassing’ en ‘verwijdering’ van afvalstoffen en
tussen afvalstof/geen afvalstof worden herschreven.
9 In- en uitvoerbeleid: als in Nederland de minimumstandaard van een afvalstof ‘recycling’ is,
wordt export voor overige vormen van nuttige toepassing (b.v. als brandstof of opvulmateriaal)
niet meer toegestaan, omdat ‘overige vormen van nuttige toepassing’ een trede lager staat dan recycling.
10 Indien een materiaal niet bewust is geproduceerd, maar onbedoeld vrijkomt bij een produc-tieproces, wordt gesproken van een productresidu. Productresiduen kunnen Krachtens de Wm (art. 1.1: 6 en 12) onder de volgende voorwaarden worden aangemerkt als ‘bijproducten’:
• het gebruik van de stof is zeker;
• de stof kan onmiddellijk worden gebruikt zonder verdere behandeling; • de stof wordt geproduceerd als integraal onderdeel van een productieproces;
• de stof voldoet aan alle product-, milieu- en gezondheidsvoorschriften voor het specifieke gebruik en leidt niet tot ongunstige milieu- of gezondheidseffecten.
Wordt niet aan ál deze voorwaarden voldaan, dan wordt het productresidu beschouwd als een afvalstof.
11 Afvalstoffen die een behandeling voor nuttige toepassing hebben ondergaan, kunnen Krachtens de Wm (art. 1.1: 6 en 12) hun afvalstatus onder de volgende voorwaarden verliezen:
• de stof wordt gebruikelijk toegepast voor specifieke doelen; • er is een markt voor of vraag naar;
• de stof voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen;
• het gebruik van de stof heeft over het geheel genomen geen ongunstige milieu- of gezond-heidseffecten. Wordt niet aan ál deze voorwaarden voldaan, dan blijft de stof of het mate-riaal een afvalstof. De houder van een afvalstof stelt aan de hand van een toetsingsmacro zelf een toetsingsrapport ter verificatie door de overheid op.
Alleen wanneer er op Europees niveau voor een bepaalde afvalstof geen toetsingscriteria voor een einde-afvalstatus (‘End-of-Waste’ criteria) zijn vastgesteld of voorzien, kan een lidstaat zelf
(nationale) toetsingscriteria opstellen en vastleggen in een regeling. Die toetsingscriteria zijn dan alleen binnen dat land toepasbaar en de daaruit voortvloeiende regeling moet worden genotificeerd bij de Europese Commissie.
88
In geval van grensoverschrijdend vervoer is primair de mening van de bevoegde autoriteit in het land van verzending over de status van het materiaal van belang. Op basis van deze mening kan de bevoegde autoriteit in het land van bestemming worden verzocht ook een oor-deel te geven. Indien bij voorbeeld de autoriteit in het land van bestemming het materiaal wél aanmerkt als afval, dient de houder de bepalingen van de Verordening (EG)1013/2006 (EVOA) te volgen. De strengste bevoegde autoriteit bepaalt de te volgen overbrengingsprocedure. 12 Bij de interpretatie van een handeling als ‘nuttige toepassing’ of als ‘verwijdering’ worden
primair de Nederlandse wet- en regelgeving en beleidsplannen als uitgangspunt genomen. Dit betekent dat Nederland in ieder concreet geval zelfstandig oordeelt welke handeling het betreft, wat in het bijzonder bij grensoverschrijdend verkeer van afvalstoffen speelt.
Of de overbrenging naar een andere EU-lidstaat voor nuttige toepassing valt te rechtvaardigen, wordt van geval tot geval beoordeeld. Voor stromen die geschikt zijn voor recycling speelt tevens de mate van recycling een rol. In de sectorplannen is dit nader uitgewerkt, en kennisgevingen voor afval dat niet onder een sectorplan valt, worden direct getoetst aan de afvalhiërarchie. Algemene richtsnoeren bij overbrenging binnen de EU zijn:
• uitsluitend de verwerking van het niet-waterige deel van de afvalstof bepaalt of de over-brenging gerechtvaardigd is;
• als sprake is van 100% nuttige toepassing wordt geen bezwaar gemaakt door de lidstaat waar vanuit de afvalstof wordt overgebracht; tenzij in geval van recycling de mate van recycling lager is dan bij moderne verwerkingsvormen van de betreffende afvalstof gebruikelijk is;
• bij minder dan 100% nuttige toepassing wordt evenmin bezwaar gemaakt als het beslist niet nuttig toepasbare deel wordt verbrand als vorm van verwijdering (D-handeling), en bij storten van dit deel bepaalt de mate waarin of bezwaar wordt gemaakt.
13 Een handeling die voorafgaat aan het moment dat een afvalstof voldoet aan de criteria voor einde-afvalstof – vastgesteld op Europees niveau, bij ministeriële regeling (voor een afval-stroom met een bepaalde toepassing) of in een besluit (in een bepaald geval), is een handeling van nuttige toepassing. Handelingen die leiden tot materiaal dat wordt aangemerkt als ‘ein-de-afval’ zijn geen voorlopige maar definitieve handelingen; de nuttige toepassing is voltooid en van afval is een grondstof gemaakt.
14 Mengen: het gewijzigde LAP zal een uitwerking van het toetsingskader voor menghandelingen
omvatten, zoals voortvloeiend uit artikel 10.54a van de Wet milieubeheer (mengverbod). De Regeling scheiden en gescheiden houden van gevaarlijke afvalstoffen (Rsgh) wordt ingetrok-ken.
15 Bij zelfstandig mengen of opbulken is sprake van ‘nuttige toepassing’ (R12 Kra) als een afvalstof
wordt gemengd of verdund t.b.v. latere verwerking, wanneer deze latere verwerking in de sa-menstelling vóór het mengen of verdunnen zou worden aangemerkt als ‘nuttige toepassing’. In het kader van grensoverschrijdend transport van afvalstoffen is de samenstelling van het afval zoals dit wordt overgebracht bepalend. In andere gevallen wordt mengen of verdunnen aangemerkt als een verwijderingshandeling (D13 Kra). Het gaat echter niet om (meng)han-delingen met eigen afval binnen de inrichting waar dat afval is ontstaan; deze han(meng)han-delingen vallen buiten het bestek van Kra en Wm. Dit betekent overigens niet dat mengen van eigen afval altijd is toegestaan, hiervoor gelden de regels t.a.v. afvalscheiding (beleidskader LAP, hoofdstuk 14) of het besluit Algemene regels milieubeheer.
16 Het algemene uitgangspunt t.a.v. ‘mengen’ van afvalstoffen is dat voorkomen moet worden dat het mengen leidt tot belasting van het milieu door diffuse verspreiding van specifieke milieugevaarlijke stoffen (o.a. via ‘wegmengen’ van deze stoffen, gevolgd door nuttige toepas-sing, recycling, terugwinning of hergebruik). Concreet gaat het om stoffen van zeer ernstige zorg (uitfaserende stoffen i.k.v. REACH: PBT/vPvB en/of CMR of soortgelijk), persistente orga-nische verontreinigingen (POP’s), specifieke beperkingen in bepaalde sectorplannen (bij voor-beeld t.a.v. kwik en arseen). Voor zover het gaat om afvalcategorieën waarvan het mengen van afvalstoffen binnen een categorie zonder expliciete vergunning toegestaan is (bijlage 5 LAP2), gelden eveneens de beperkingen t.a.v. POP’s.
17 Bijlage 5 (tabel 1 en 2)
Bij samenvoegen van verschillende afvalstoffen binnen eenzelfde categorie kan weliswaar sprake zijn van mengen, maar deze vorm van mengen valt niet onder het mengverbod van de Wet Milieubeheer. Deze vorm van mengen mag worden uitgevoerd zonder expliciete toe-stemming in een omgevingsvergunning. Samenvoegen van afval behorend tot verschillende categorieën met elkaar of met niet-afvalstoffen is een menghandeling waarvoor Krachtens de Wm wel een expliciete toestemming in een omgevingsvergunning is vereist.
Indien in een sectorplan het mengbeleid t.a.v. een afvalstof nader ingevuld is, gaat het speci-fieke beleid boven het algemene beleid.
Het mengen van afvalstoffen met andere afvalstoffen is in beginsel niet toegestaan, tenzij de
afvalstoffen in dezelfde categorie vallen. In tabellen 1 en 2 staan de categorieën afvalstoffen die in principe niet met elkaar gemengd mogen worden. Alle afval dat valt onder de reik-wijdte van het LAP is onder te brengen in een van de categorieën uit tabel 1.