Aangetekend moet worden dat het in ons onderzoek om dubbele bemensing op het spoor gaat. Daarover is geen specifiek onderzoek voorhanden. Daarom is gekeken naar menselijk toezicht in een bredere context. In een studie van NIOSH (1996) wordt het alleen optreden van transportmedewerkers ‘s avonds, ‘s nachts en ‘s morgens vroeg als kwetsbaar omschreven: ‘One high-risk factor remains difficult to control: transport workers frequently work alone, and they are often on-the-job in the evenings, night, or very early morning hours when they are particularly vulnerable34’.
Van Noije en Wiitebrood (2008) schrijven het volgende over de invloed van menselijk toezicht:
'Potentiële daders blijken zich vooral zorgen te maken over de kans dat ze gepakt worden en minder over de consequenties die dat eventueel heeft. Om de criminaliteit terug te dringen is het dus belangrijk de pakkans (of in ieder geval de gepercipieerde pakkans) zo groot mogelijk te maken. Het vergroten van de pakkans is binnen deze strategie vooral bedoeld om potentiële daders ervan te weerhouden een delict te plegen (waar in de strategie ‘rechtshandhaving’ het vergroten van de pakkans hoofdzakelijk tot doel heeft daders te kunnen bestraffen). Een belangrijk instrument hierin is menselijk toezicht: het vergroten van het formeel toezicht (bijvoorbeeld de inzet van beveiligingspersoneel en politie), functioneel toezicht (bijvoorbeeld de inzet van conducteurs en huismeesters) en informeel toezicht (bijvoorbeeld in groepjes op stap gaan, inschakelen van buren bij afwezigheid en buurtpreventie).' (Van Noije en Wittebrood 2008, p. 130).
Bij de dubbele bemensing hebben we het over functioneel toezicht en daarover zeggen Van Noije en Wittebrood: 'Er zijn verschillende studies verricht naar de effectiviteit van
functioneel toezicht, variërend van huismeesters en conducteurs tot stadswachten. In totaal zijn vijftien evaluaties verschenen […] De meeste van deze evaluaties laten – als gevolg van de geringe interne validiteit – geen conclusies toe over de effectiviteit van de onderzochte maatregel voor de objectieve en subjectieve sociale veiligheid. Alleen in de studies van Hesseling et al. (1991), Van Overbeeke (1996) en Bieleman en Snippe (1995) is er sprake van een quasi-experimentele opzet, waardoor rekening kon worden gehouden met
Noot 34 NIOSH (1996). 'Violence in the Workplace: Risk Factors and Prevention Strategies', Current
alternatieve verklaringen. De inzet van huismeesters in problematische woningcomplexen bleek duidelijk te leiden tot minder diefstal en vandalisme in de semi openbare ruimten (Hesseling et al. 1991). Het aantal inbraken in de woningen bleef echter stabiel. Ook de subjectieve sociale veiligheid veranderde niet na de komst van de huismeesters. Deze landelijke evaluatie liet echter zien dat huismeesters een positieve bijdrage kunnen leveren aan het vergroten van de sociale veiligheid. Vooral in relatief kleine woningcomplexen waar ook de toegankelijkheid werd beperkt, nam de criminaliteit in de algemene ruimten af. In deze complexen waren de problemen toch al niet al te groot.' (van Noije en Wittebrood 2008, p. 131). Weliswaar hebben deze conclusies van Van Noije en Wittebrood dus deels betrekking op andere functionarissen en op een deels andere context dan die van NS en ProRail, maar ze geven wel een richting aan: functioneel toezicht kan een positief effect hebben op sociale veiligheid.
Bieleman en Snippe (1995) hebben, om het effect van kaartcontroleurs na te gaan, reizigers op vier buslijnen in Groningen ondervraagd. Het betrof een buslijn met veel overlast waar kaartcontroleurs werden ingezet, een buslijn met veel overlast waar geen kaartcontroleurs werden ingezet, een buslijn met weinig overlast en met kaartcontroleurs, en tot slot een buslijn met weinig overlast en geen kaartcontroleurs. Om het effect van kaartcontroleurs na te gaan, werd een onderscheid gemaakt tussen reizigers die wel en reizigers die geen ervaring hadden met kaartcontroleurs. Uit het onderzoek bleek dat het inzetten van kaartcontroleurs niet had geleid tot een daling van het slachtofferschap onder reizigers. De onveiligheidsgevoelens waren wel afgenomen, maar dit bleek niet het gevolg te zijn van de inzet van kaartcontroleurs. Opvallend is dat een groot deel van de reizigers meende dat door de kaartcontrole en -controleurs de veiligheid in en rondom de bus was toegenomen.’ (Van Noije en Wittebrood 2008, p. 132).
Er is ook een omgekeerde werking mogelijk: de aanwezigheid van handhavers kan ook juist onveiligheidsgevoelens opwekken ('zoveel uniformen dan moet er wel wat aan de hand zijn') en kan agressie uitlokken. Dit gegeven is al langer bekend35 maar met name de laatste jaren komen hier meer gegevens over beschikbaar. In Nederland heeft Marnix Eysink Smeets hierover de congruentie-theorie ontwikkeld: de hoeveelheid handhaving moet proportioneel zijn ten opzichte van de gepercipieerde onveiligheid.36 Deze omgekeerde effecten betreffen de onveiligheidsgevoelens van reizigers. In hoeverre deze effecten ook betrekking hebben tot werknemers is op basis van de beschouwde literatuur niet bekend.
Noot 35 Zie Nuijten-Edelbroek, E.G.M. (1982). Projectsurveillance en voorkoming misdrijven in Hoogeveen; Een onderzoek naar de effecten op de criminaliteitsontwikkeling. WODC, Den Haag. Staatsuitgeverij. Reeks:
Onderzoek en beleid 030.
Noot 36 Zie onder andere: Eysink Smeets, M., Moors, H. & Baetens, T. (2011). Schaken op verschillende borden. Evidence-based strategieën voor communicatie over overlast en verloedering, maatschappelijke onrust, polarisatie en radicalisering. Een onderzoek naar de (on)mogelijkheden. Zie daarnaast bijvoorbeeld
ook: Fallshore, M., Rep, M. & Huisman, A. (2007). Police Efforts in the Reduction of Fear of Crime in Local
Communities – Big Expectations and Questionable Effects. Grabosky, P.N. (1995). Trends and Issues in crime and criminal justice, in: Fear of Crime and Fear Reduction Strategies, en Van de Veer, E., de Lange, M., van
der Haar, E. & Karremans, J.C. (2012). Feelings of Safety: Ironic Consequences of Police Patrolling, in Journal of Applied Social Psychology.
Verwachtingen ten aanzien van mogelijke effectiviteit maatregel
Naar aanleiding van bovenstaande passages kunnen we zeggen dat door meer functioneel toezicht door dubbele bemensing de gepercipieerde pakkans toeneemt. Hierdoor kan worden verwacht dat het aantal incidenten afneemt en dus de objectieve veiligheid toeneemt. In welke mate is niet te bepalen. Voorts draagt – bij een proportionele inzet – de dubbele bemensing bij aan een vergroting van de subjectieve veiligheid. Wat proportioneel is, valt echter per definitie vooraf nooit in algemene zin te specificeren.
4.2 Stand van zaken uitvoering
Implementatie
4.2.1
De maatregel wordt stapsgewijs geïmplementeerd. NS geeft aan dat sinds september 2015 de nachtnettreinen op zondag tot en met woensdag (de andere dagen waren al dubbel bemenst) en zeventien specifieke treinen op zondagochtend vanwege terugkerend uitgaanspubliek (‘de early birds’) volledig dubbel bemenst zijn. Daarvoor (vanaf juni 2015) gebeurde dit zoveel als mogelijk met de beschikbare bezetting vanuit Veiligheid en Service/NS. De bezetting was daardoor zeer wisselend per nacht: soms wel, soms deels, soms geen dubbele bemensing afhankelijk van de beschikbaarheid van Veiligheid en Serviceteams.
De volgende stap bestaat uit het dubbel bemensen van de treinen op donderdag, vrijdag en zaterdag na 22.00 uur (hier zijn de laatste actie van fase 1 en de actie van fase 2 bijeen genomen, zie 4.1.1.). Hiervoor is 140 fte extra NS-personeel nodig. NS heeft hiervoor in februari 2016 een wervingsbesluit genomen en in het tweede kwartaal van 2017 zal deze maatregel geïmplementeerd zijn37. De laatste fase van de implementatie is het flexibel dubbel bemensen van treinen op zondag tot en met woensdag na 22.00 uur. Hiervoor wordt gelijktijdig met de 140 fte van de vorige fase 60 fte geworven. Ook deze 60 fte zullen in het tweede kwartaal van 2017 starten. NS geeft aan dat zij in eerste instantie gezocht hebben naar mogelijkheden voor het vrijspelen van personeel binnen de huidige bezetting voor de dubbele bemensing. Er werden 27 mogelijke maatregelen gevonden waarmee er capaciteit vrijgemaakt kon worden: bijvoorbeeld de dubbele bemensing op enkele treinen die overdag rijden terug te brengen naar enkele bemensing. Al deze 27 maatregelen bleken uiteindelijk niet realiseerbaar. Daarna is NS aan de slag gegaan met het wervingsbesluit. NS geeft aan dat het werven, selecteren en opleiden van nieuwe mensen een jaar tijd kost. Vervolgens moeten de nieuwe mensen instromen en worden opgenomen in de roosters en ook dat kost tijd.
De implementatie van de maatregel is dus nog niet compleet. De implementatie van de maatregel is omvangrijk (ook in tijd en geld) en duurt volgens planning tot het tweede kwartaal van 2017. In de tussentijd worden deze treinen waar mogelijk dubbel bemenst. In
Noot 37 In de tussentijd worden deze treinen dubbel bemenst waar mogelijk. In de diverse lokale
veiligheidsoverleggen is bepaald welke treinen ten minste dubbel bemenst moeten worden, zodat hier gericht capaciteit op wordt ingezet.
de diverse lokale veiligheidsoverleggen is bepaald welke treinen ten minste dubbel bemenst moeten worden, zodat hier gericht capaciteit op wordt ingezet.