Invloed andere rechtsgebieden op civiele aansprakelijkheid

6.2.1 Inleiding

Het civiele aansprakelijkheidsrecht ondergaat groeiende invloed van andere rechtsgebieden. In het bijzonder op het gebied van de aansprakelijkheid van overheden en toezichthouders beïnvloeden drie rechtsgebieden het aansprakelijkheidsrecht: het bestuursrecht, het Europees recht en de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Het is daarom niet meer mogelijk om de aansprakelijkheid van de toezichthouder op grond van onrechtmatige daad (zie par. 6.1) te isoleren van deze drie andere rechtsgebieden.

116 Zie ook Van Rossum (2005), p. 29.

6.2.2 Bestuursrecht

Het belangrijkste juridische werkkader voor toezichthouders is niet het civiele recht maar het bestuursrecht. Het bestuursrecht voorziet toezichthouders van bevoegdheden en middelen om toezicht te houden en te handhaven. De aansprakelijkheid van toezichthouders wordt in sterke mate door dit bestuursrechtelijke kader beïnvloed. Zo kan een toezichthouders alleen maar verplicht zijn om toezicht te houden of te handhaven indien hij daartoe de wettelijke bevoegdheid bezit. En hij kan alleen maar toezicht houden en handhaven met de instrumenten die het bestuursrecht hem ter beschikking stelt. De belangrijkste instrumenten zijn in dit verband de reparatoire sancties (herstelsancties) van de bestuursdwang (afdeling 5.3 Awb) en de bestuurlijke last onder dwangsom (afdeling 5.4 Awb) en de punitieve sanctie (bestraffende

sanctie) van de bestuurlijke boete.¹¹⁷ Het wetsvoorstel voor de vierde tranche van de Algemene

wet bestuursrecht zal hoofdstuk 5 Awb, inzake bestuurlijke handhaving, herzien en aanvullen. Het voorstel beoogt de bepalingen over bestuursdwang en bestuurlijke last onder dwangsom te herzien en het hoofdstuk aan te vullen met algemene bepalingen over handhaving en een

regeling over de bestuurlijke boete (ontwerp-titel 5.4).¹¹⁸

Een andere belangrijke samenhang tussen bestuursrecht en aansprakelijkheidsrecht ligt in de vaste rechtspraak dat een in rechte vernietigd besluit een toerekenbare onrechtmatige daad van het overheidsorgaan, c.q. de toezichthouder impliceert. Dit betekent dat indien een toezichthouder een vergunning verstrekt of weigert, dan wel een ander besluit neemt, bijvoorbeeld om te handhaven dan wel te gedogen, en de rechter oordeelt dat dit besluit in strijd is met het geschreven of ongeschreven recht, daarmee vaststaat dat de toezichthouder een toerekenbare onrechtmatige daad heeft gepleegd.

Anderzijds, indien de belanghebbende geen bezwaar indient tegen het besluit, dan wel indien zijn bezwaar of beroep door de rechter ongegrond worden verklaard, verkrijgt het besluit formele rechtskracht. Dit betekent dat de civiele rechter er van uit moet gaan dat het besluit rechtmatig was. Een schadevergoedingsactie op die grond is dan in principe niet meer mogelijk (zie nader par. 6.4).

De bevoegdheid van toezichthouders om toezicht te houden en te handhaven wordt bepaald door het bestuursrechtelijk kader waaraan zij zijn onderworpen. Daartoe aangewezen medewerkers van toezichthouders beschikken in beginsel over de bevoegdheden van afdeling 5.2 Algemene wet bestuursrecht (Toezicht op naleving), voor zover deze niet zijn uitgesloten in bijzondere wetgeving. De bevoegdheden waarover toezichthouders beschikken zijn die tot het betreden van plaatsen (art. 5:15), het vorderen van inlichtingen (art. 5:16) alsmede de inzage van

117 Zie hierover onder meer Verhey en Verheij (2005), p. 253 e.v.; Van Buuren, Jurgens en Michiels (1999); Nuyten en Affourtit (2004), p. 47-61.

97 British Institute of International and Comparative Law

zakelijke gegevens en bescheiden (art. 5:17). Treedt een toezichthouder op zonder daartoe bevoegd te zijn of overschrijdt hij deze of maakt hij er op onzorgvuldige wijze gebruik van, dan kan hij voor de daardoor veroorzaakte schade aansprakelijk worden gehouden.

6.2.3 Europees recht

Sinds zijn beslissing in Francovich in 1991 heeft het Hof van Justitie in Luxemburg het beginsel

van communautaire aansprakelijkheid ontwikkeld.119 Dit betekent dat een Lid-Staat aansprakelijk

kan zijn voor schade die het veroorzaakt door de schending van Europees recht. Deze aansprakelijkheid kan bestaan voor schending van Europees recht door alle geledingen van de

Staat: wetgever, bestuur en rechter.¹²⁰ Ook schending van Europees recht door toezichthouders

zal daarom tot aansprakelijkheid voor de daardoor veroorzaakte schade kunnen leiden.

Communautaire aansprakelijkheid ligt voor de hand, indien een Lid-Staat een Richtlijn niet tijdig, onvolledig of onjuist implementeert, of een verplichting uit een richtlijn niet nakomt. In het kader van de aansprakelijkheid van toezichthouders valt in het bijzonder te denken aan de Seveso richtlijn die een uitvoerige toezichtplicht oplegt aan de Lid-Staten met betrekking tot inrichtingen met een groot veiligheidsrisico. Voorwaarde is wel dat de richtlijn rechten verstrekt aan individuen. Zie Hoofdstuk 10 (Communautair recht), in het bijzonder par. 10.3.

6.2.4 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens

Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens beschermt burgers tegen inbreuken op onder meer leven, gezondheid en de persoonlijke levenssfeer. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg heeft op basis van deze verdragsbepalingen zogenaamde positieve verplichtingen voor overheden gecreëerd. Die verplichtingen impliceren dat de overheid onder bepaalde omstandigheden het leven, de gezondheid en het privé-leven van burgers actief moet beschermen, zelfs indien deze door derden worden bedreigd. Deze positieve verplichtingen zijn in het bijzonder van belang in het kader van toezicht op en handhaving van de naleving van veiligheids- en milieuvoorschriften. Ten aanzien van markttoezichthouders is het niet uitgesloten dat de bescherming van het recht van eigendom (Artikel 1 Eerste Protocol) een rol gaat spelen maar daar is tot op heden nog geen duidelijkheid over. Zie over deze positieve verplichtingen en over de invloed van het EVRM op de aansprakelijkheid van toezichthouders par. 6.7.4 en Hoofdstuk 9 (EVRM).

119 EHvJ 19 november 1991, Zaken C-6/90 and C-9/90, Rep. 1991, I-5357 (Francovich/Italië).