Artikel 20(2) van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR) bevat een positieve verplichting voor verdragspartijen: ‘Het propageren van op nationale afkomst, ras of godsdienst gebaseerde haatgevoelens die aanzetten tot discriminatie, vijandigheid of geweld, wordt bij de wet verboden’ (‘any advocacy of national, racial or religious hatred that constitutes incitement to discrimination, hostility or violence shall be prohibited by law’). ‘Bij de wet verboden’ betekent overigens niet noodzakelijkerwijs dat er sprake moet zijn van strafrecht: in conceptversies van het IVBPR werd expliciet gesproken over een strafrechtelijk verbod, maar in het uiteindelijke verdrag niet meer. Met betrekking tot strafrechtelijke positieve verplichtingen uit het IVBPR heeft het Human Rights Committee in de zaak Maria Vassilari t. Griekenland174 geoordeeld dat ‘there is no right under the Covenant to see another person prosecuted.’ In deze zaak ging het Committee overigens voornamelijk in op het (niet-accessoire) discriminatieverbod van art. 26 IVBPR, waarbij het oordeelde dat ‘[a]n acquittal in itself does not amount to a
173
Nota van het Comité van permanente vertegenwoordigers aan de Raad van de Europese Unie, 26 november 2008, Interinstitutioneel dossier: 2001/0270 (CNS), 16351/1/08 Rev 1, Droipen 94 (bijlage bij Kamerstukken II, 2008-09, 23490 nr. 536); Brief van de Minister van Justitie, JBZ-instemmingsbesluit; ontwerp-kaderbesluit betreffende de bestrijding van bepaalde vormen en uitingen van racisme en vreemdelingenhaat door middel van het strafrecht, 22 mei 2008, kenmerk 5545758/08/DEIA.
174
Human Rights Committee, Maria Vassilari et al t. Griekenland, Comm. No. 1570/2007, U.N. Doc. CCPR/C/95/D/1570/2007 (2009).
66
violation of article 26’. De vraag of dit discriminatieverbod in andere gevallen wél de basis kan vormen voor een verbod op bepaalde uitlatingen, beantwoordt het Committee niet: wel stelt het dat de klagers in deze zaak onvoldoende duidelijk hadden gemaakt dat er sprake was van discriminatie.
Terug naar artikel 20(2) IVBPR. Het idee achter dit artikel is om de ‘roots of evil’, die uiteindelijk tot ernstige misdaden zoals genocide kunnen leiden, uit te bannen: het artikel ‘demonstrates more than any other provision in the Covenant the response mandated by the horrors of National Socialism.’175 Daarvoor moeten staten soms de vrijheid van meningsuiting beperken. Deze positieve verplichting is dan ook bedoeld om de meer directe vormen van haatzaaien aan te pakken (‘expressions should only be prohibited under article 20 if they constitute incitement to imminent acts of violence or discrimination against a specific individual or group.’176), en niet ‘to suppress the expression of critical views, controversial opinions or politically incorrect statements. Finally, they are not designed to protect belief systems from external or internal criticism.’177 Kortom: het artikel ziet slechts op uitlatingen die kunnen aanzetten tot geweld of discriminatie tegen
mensen.
Artikel 20 moet samen worden gelezen met artikel 19 IVBPR, dat de vrijheid van meningsuiting garandeert. Omdat de positieve verplichting en het negatieve recht uit art. 20 en art. 19 IVBPR zodanig met elkaar verweven zijn, neemt deze paragraaf alvast een voorschot op par. 4.4.1 waarin de vrijheid van meningsuiting aan bod komt. Artikel 19(3) maakt duidelijk dat de vrijheid van meningsuiting kan worden beperkt door restricties die bij de wet zijn voorzien en nodig zijn (a) in het belang van de rechten of goede naam van anderen of (b) in het belang van de nationale veiligheid of ter bescherming van de openbare orde, de volksgezondheid of de goede zeden. Die noodzakelijkheidseis betekent dat
175
M. Nowak (2005), U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, 2e editie, Kehl: Engel, p. 468.
176
Report of the UN Special Rapporteur on freedom of religion or belief, Asma Jahangir, and the Special Rapporteur on contemporary forms of racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance, Doudou Diène, further to Human Rights Council decision 1/107 on incitement to racial and religious hatred and the promotion of tolerance, 20 September 2006, A/HRC/2/3. par. 47.
177
Report of the UN Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Ambeyi Ligabo, 28 February 2008, A/HRC/7/14., par. 85.
67 beperkingen van de vrijheid van meningsuiting proportioneel moeten zijn – in verhouding met het te bereiken doel; ze moeten dus strikt geïnterpreteerd worden.178
De relatie tussen art. 19 en art. 20 IVBPR was tot voor kort vrij obscuur. Een eerste discussiepunt was of beperkingen van de vrijheid van meningsuiting die onder art. 20 vallen, ook nog steeds de noodzakelijkheidstoets van art. 19(3) moeten ondergaan. Of is elke wet die ziet op het propageren (nationale, raciale of religieuze) haatgevoelens die aanzetten tot discriminatie, vijandigheid of geweld, automatisch in lijn met deze beperkingsgronden? Het nieuwe General Comment van het Human Rights Committee, het gezaghebbende orgaan voor de interpretatie van het IVBPR, schept duidelijkheid: ‘The acts that are addressed in article 20 are all subject to restriction pursuant to article 19, paragraph 3. As such, a limitation that is justified on the basis of article 20 must also comply with article 19, paragraph 3.’179
Een tweede discussiepunt was, of het verdragsstaten onder artikel 19 vrijstaat om nog méér soorten uitlatingen te verbieden dan de uitlatingen die artikel 20 noemt.180 Dat is inderdaad mogelijk. Artikel 20 verplicht verdragsstaten tot een specifieke reactie, namelijk dat ze deze uitlatingen bij wet verbieden, omdat het om zulke extreme uitingen gaat.181 Nederland is dus verplicht om bij wet (niet noodzakelijk bij strafwet) bescherming te bieden tegen het propageren van op godsdienst gebaseerde haatgevoelens die aanzetten tot discriminatie, vijandigheid of geweld. Bij andere soorten uitlatingen is dat niet het geval en hebben staten zelf de vrijheid om te bepalen wat bij de wet verboden is, mits voldaan is aan de vereisten van artikel 19(3). En die vereisten kunnen streng zijn: uit het General Comment blijkt dat het Human Rights Committee heel kritisch is over vergaande restricties van uitingen die niet aan de criteria van artikel 20 voldoen.182
178
Nowak (2005), p. 460
179 Human Rights Committee, General Comment No. 34, Article 19: Freedom of opinion and expression, 12 september 2011, CCPR/C/GC/34, par. 50, waarin wordt verwezen naar de view van het Human Rights Committee in Malcolm Ross t. Canada, Comm.No. 736/1997, U.N.Doc. CCPR/C/70/D/736/1997 (2000).
180
Article 19 / A. Callamard, Paper prepared for Expert Meeting on the Links Between Articles 19 and 20 of the ICCPR: Freedom of Expression and Advocacy of Religious Hatred that Constitutes Incitement to Discrimination, Hostility or Violence, UNHCHR, 2-3 oktober 2008, Geneva.
181
Human Rights Committee, General Comment No. 34 (2011), par. 51.
182
68
Met name is het Human Rights Committee kritisch over het verbieden van ‘displays of lack of respect for a religion or other belief system’, inclusief godslastering. Zulke verboden zijn onverenigbaar met het IVBPR, behalve wanneer ze onder artikel 20(2) vallen. Ook andere VN-organen hebben zich uitgelaten over het beledigen van geloof. Een completer beeld van deze discussie komt terug in par. 4.4. Voor nu volstaat de constatering dat artikel 20(2) IVBPR een positieve verplichting schept om te verbieden (niet noodzakelijkerwijs strafbaar stellen) het propageren van ‘religious hatred’ die aanzet tot discriminatie, vijandigheid of geweld, en dat die verplichting zeer restrictief moet worden geïnterpreteerd. Die bewoordingen doen denken aan het Nederlandse artikel 137d (aanzetten tot haat, discriminatie of geweld wegens godsdienst). Ons concept ‘belediging’ uit art. 137c lijkt niet uit artikel 20 te volgen, omdat echt vereist is dat haat wordt gepropageerd en dat die aanzet tot discriminatie, vijandigheid of geweld. Dat is dus extremer dan belediging.