Het integriteitsbeleid als randvoorwaarde voor de bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad

Ten slotte dient aan het eind van dit hoofdstuk nog enige aandacht te worden gewijd aan het integriteitsbeleid. Zoals eerder is opgemerkt kan de bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad niet slagen zonder een integer overheidsapparaat.128 Naar aanleiding van de nota ‘De georganiseerde criminaliteit in Nederland; dreigingsbeeld en plan van aanpak’129 zijn door het ministerie van Binnenlandse Zaken initiatieven ontplooid om het openbaar bestuur beter te beschermen tegen inbreuken op de integriteit en nader te onderzoeken welke rol het openbaar bestuur kan spelen bij de aanpak van georganiseerde misdaad.130 In de integriteit van overheidsorganisaties wordt veel geïnvesteerd. Het integriteitsbeleid heeft betrekking op zowel ambtenaren als politieke ambtsdragers. Een belangrijk speerpunt van het integriteitsbeleid ten aanzien van ambtenaren is de bescherming van klokkenluiders en het bevorderen van meldingen over misstanden. Het integriteitsbeleid ten aanzien van politieke ambtsdragers heeft onder andere betrekking op de (on)betaalde nevenactiviteiten van ministers en staatssecretarissen.131

Om de integriteit te bevorderen is een Bureau Integriteitsbevordering voor de Openbare Sector (BIOS) opgericht. Dit bureau heeft tot taak het bevorderen van een evenwichtig integriteitsbeleid bij de verschillende overheidsinstanties. De minister van Binnenlandse Zaken neemt de coördinatie van het integriteitsbeleid voor zijn rekening. Sinds 1 maart 2006 is de overheid als werkgever op grond van de Ambtenarenwet verplicht om een integriteitsbeleid te voeren.132

Het integriteitsbeleid is een beleid dat ten dele raakvlakken heeft met de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het gevaar dat ambtenaren bedoeld of onbedoeld criminele groeperingen faciliteren door het verstrekken van vergunningen en/of subsidies. De Wet Bibob is dan ook mede gegrond op het tegengaan van dit soort praktijken.133 Het belang van integriteit blijkt ook uit de term Bibob: Bevordering

128 Kamerstukken II 1992/93, 22 838, nr. 2, p. 13.

129 Kamerstukken II 1992/93, 22 838, nr. 2.

130 Kamerstukken II 1993/94, 23 400 VII, nr. 11, p. 3.

131 Inventarisatie integriteitsbeleid openbaar bestuur en politie 2008, Ministerie van Binnenlandse

Zaken en Koninkrijksrelaties & Directie Arbeidszaken Openbare Sector 2008. Zie ook S. Zouridis & B. van der Vorm, Omwille van geloofwaardigheid. Een verkennend onderzoek naar

knelpunten en oplossingen bij integriteitsonderzoek in Nederland, Tilburg University: 2013.

132 Zo heeft de Ambtenarenwet sinds 1997 verschillende wijzigingen ondergaan op het terrein van goed ambtelijk handelen, integriteit en nevenwerkzaamheden.

133 Zie in dit verband M. van Stratum & U. van de Pol, ‘Screening op integriteit: Bibob gewogen en te licht bevonden’, NJB 1999, p. 1965-1973. Deze auteurs geven aan dat doorslaggevend voor het indienen van wetsontwerp Bibob de aantasting van de integriteit van het openbaar bestuur was. De bestrijding van georganiseerde criminaliteit heeft volgens de auteurs een minder doorslaggevende rol gespeeld.

van Integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur met betrekking tot beschikkingen of overheidsopdrachten.134 Ontegenzeggelijk speelt integriteit een belangrijke rol bij de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit. Het integriteitsbeleid heeft echter, zoals eerder opgemerkt, niet alleen betrekking op dit thema. Zo ziet het integriteitsbeleid ook op meer algemene thema’s als het al dan niet aannemen van geschenken, nevenwerkzaamheden en maatregelen die zijn gericht op informatiebescherming.135 In die zin concentreert het integriteitsbeleid van het openbaar bestuur zich dus niet uitsluitend op de bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad.

7 Conclusie

Tegen het einde van de twintigste eeuw zijn de eerste ontwikkelingen zichtbaar van een bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad. De eerste aanzet tot de ontwikkeling van de bestuurlijke aanpak kan worden gevonden in 1985 toen het beleidsplan Samenleving en Criminaliteit verscheen.136 In dat beleidsplan wordt een zogenoemd ‘tweesporenstelsel’ geschapen, waarbij de zware (georganiseerde) misdaad zou moeten worden bestreden door politie en het Openbaar Ministerie, terwijl ten aanzien van de minder zware vormen van misdaad (ook) een rol was weggelegd voor andere partijen, zoals het openbaar bestuur.137 De aanpak van georganiseerde misdaad blijft in die periode dus nog een uitsluitende strafrechtelijke handhavingstaak.

De oorsprong van de Wet Bibob ligt in het begin van de jaren ’90: de vrees voor de georganiseerde misdaad, die als een bedreiging voor de bovenwereld werd beschouwd, waarbij niet alleen aan het bedrijfsleven, maar ook aan de overheid, in de zin van het openbaar bestuur, werd gedacht. In 1992 verscheen de nota ‘De georganiseerde criminaliteit in Nederland. Dreigingsbeeld en plan van aanpak.’138 Uit deze nota blijkt dat de regering inzag dat, in navolging van de aanpak van georganiseerde misdaad in New York, de georganiseerde misdaad langs twee wegen moest worden bestreden, namelijk door een strafrechtelijke en een bestuurlijke aanpak. Voor het afwenden van deze vermeende bedreiging werd het alleenrecht op de strafrechtstoepassing als ontoereikend ervaren. Ook het openbaar bestuur werd een taak toebedeeld bij de aanpak van deze

134 Kamerstukken II 1999/00, 26 883, nrs. 1-3. De afkorting stond aanvankelijk voor

‘Bevordering Integere Besluitvorming Openbaar Bestuur (Kamerstukken II 1996/97, 25 056, nr. 1)

135 Modelaanpak basisnormen integriteit openbaar bestuur en politie, Ministerie van Binnenlandse

Zaken en Koninkrijksrelaties 2006, p. 15-26.

136 Kamerstukken II 1984/85, 18 995, nr. 1-2.

137 H. van de Bunt, ‘Organised Crime Policies in the Netherlands’, in: C. Fijnaut & L. Paoli (eds.), Organised Crime in Europe. Concepts, Patterns and Control Policies in the European Union

and Beyond, Dordrecht: Springer 2004.

vorm van misdaad. Zo ontstond wat als de ‘dubbelstrategie’ bekend staat.139 De inzet van het bestuursrecht dient in dit verband niet te worden beschouwd als een alternatief voor de strafrechtelijke aanpak. De bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad is veeleer een aanvulling op de strafrechtelijke variant en geen vervanging van de strafrechtelijke aanpak van georganiseerde misdaad. Een belangrijke vaststelling is dat deze bestuurlijke aanpak uit verschillende instrumenten bestaat, zoals het toepassen van bestuursdwang, de dwangsom, de bestuurlijke boete en het aankopen en onteigenen van panden.140 In het algemeen wordt de Wet Bibob als het bekendste voorbeeld van de bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad beschouwd. De eerste aanzet tot de ontwikkeling van de Wet Bibob werd gegeven door het rapport ‘Gewapend bestuursrecht’.141

Struiksma en Michiels namen als uitgangspunt voor onderzoek de vraag in hoeverre bepaalde door de georganiseerde misdaad ondernomen misdadige activiteiten in het algemeen te bestrijden zijn met behulp van vergunningstelsels en het aanbestedingsrecht. Als dat onderzoek tot een bevredigende uitkomst zou leiden, zou de georganiseerde misdaad op een indirecte manier worden bestreden. Struiksma en Michiels concludeerden echter dat de thans geldende wetgeving het weigeren van bouwvergunningen, milieuvergunningen en aanbestedingsopdrachten aan misdadige organisaties nagenoeg uitsloot.142 Een Bibob-achtig instrument was dus afwezig.

Deze relatie tussen de Wet Bibob en de georganiseerde misdaad kwam pas goed aan het licht in bevindingen van de onderzoeksgroep-Fijnaut. Er bestaat een verband tussen het onderzoek naar de georganiseerde misdaad in Nederland door de onderzoeksgroep-Fijnaut naar aanleiding van de IRT-affaire en de Wet Bibob. In 1997 stelden de onderzoekers van deze onderzoeksgroep vast dat de criminologie verder aan zet is.143 Wat bedoelden zij hier mee? Zij bedoelden dat naar aanleiding van hun bevindingen over de aard en omvang van de georganiseerde misdaad in Nederland voor de Commissie Van Traa, nog veel wetenschappelijke vragen over de georganiseerde misdaad onbeantwoord bleven. Hun bevindingen brachten de ontwikkeling van de Nederlandse bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad echter wel in een stroomversnelling, hoewel door deze onderzoeksgroep een corrumperende bedreiging van de overheid niet werd vastgesteld. Werd er alleen maar met de tijdgeest meegedreven? Ongeacht deze niet beantwoorde vraag werd na het verschijnen van de bevindingen van de Commissie Van Traa daadwerkelijk een aanvang gemaakt met de aanzet tot het ontwikkelen van een nieuw bestuurlijk instrument, dat

139 Van Daele e.a. 2010, p. 12 e.v.

140 Van Daele e.a. 2010, p. 40.

141 J. Struiksma & F. Michiels, Gewapend bestuursrecht; een onderzoek naar de mogelijkheid om

misdadige activiteiten te bestrijden met behulp van de regelgeving op het gebied van de bouwvergunning, de milieuvergunning en de aanbesteding, Zwolle:W.E.J. Tjeenk Willink 1994.

142 Struiksma & Michiels 1994, p. 61 e.v.

143 F. Bovenkerk, G. Bruinsma, H. van de Bunt & C. Fijnaut, ‘Discussie. Georganiseerde criminaliteit in Nederland: reactie op de commentaren’, TvC 1997, p. 56-66.

moest voorkomen dat het openbaar bestuur de georganiseerde misdaad zou bevorderen. Dit nieuwe instrument is de Wet Bibob. Deze wet is een belangrijk bestuursrechtelijk instrument in de bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad, omdat bestuursorganen op grond van deze wet onder andere beschikkingen, zoals vergunningen, wegens de aanwezigheid van een ernstig gevaar van misbruik kunnen weigeren of intrekken. De bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad kan echter nooit slagen indien geen sprake is van een integere overheid. Dit is een belangrijke randvoorwaarde en tevens een doel van de Wet Bibob.

1 Inleiding

Burgers kunnen op verschillende wijze in aanraking komen met het openbaar bestuur. In de meeste gevallen is sprake van een goede verhouding tussen deze twee partijen, maar soms kan het leiden tot strijd. In dit verband kan worden gewezen op het weigeren of intrekken van een beschikking door het bestuursorgaan op grond van de Wet Bibob. Een betrokkene in de ene gemeente vraagt een bouwvergunning aan, maar deze wordt geweigerd op grond van de aanwezigheid van een ‘ernstig gevaar’ van misbruik van de vergunning. In een andere gemeente wordt aan een betrokkene wel een bouwvergunning door het bestuursorgaan verstrekt, omdat deze gemeente geen ‘Bibob-beleid’ voert ten aanzien van de bouwsector. Het is de bestuurlijke autonomie van de gemeenten om het gemeentelijke ‘Bibob-beleid’ (in beleidsregels) vast te leggen, waardoor dit beleid per gemeente kan verschillen. Schuilt in deze autonomie gevaar van willekeur? Het verbod van willekeurig overheidsoptreden hangt hiermee rechtstreeks samen: breideling van de macht van de overheid is immers sinds de Verlichting één van de uitgangspunten van het recht. Indien sprake is van willekeur duidt dit op een misstand, maar wat wordt ermee bedoeld en hoe kan dit worden vastgesteld? In dit hoofdstuk wordt het toetsingskader van het empirische onderzoek uiteen gezet. De toepassing van de Wet Bibob door de geselecteerde gemeentelijke bestuursorganen wordt getoetst aan het legaliteitsbeginsel en de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. De deelvraag is als volgt geformuleerd:

Wat is de inhoud van het legaliteitsbeginsel en de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit en op welke wijze kunnen deze dienen als toetsingskader voor de empirische toepassing van de Wet Bibob?

Teneinde deze deelvraag te kunnen beantwoorden, wordt allereerst nogmaals kort aandacht besteed aan het doel van de Wet Bibob en de methodologische moeilijkheid van het meten van doelbereiking (paragraaf 2). Ten tweede wordt het legaliteitsbeginsel aan een korte analyse onderworpen (paragraaf 3), waarna deze analyse vervolgens wordt toegepast ten aanzien van de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit (paragraaf 4). Er wordt geëindigd met een conclusie (paragraaf 5).

2 Het doel van de Wet Bibob en het meten van doeltreffendheid 2.1 De preventieve aanpak van georganiseerde misdaad door de Wet Bibob

De wetgever heeft de Wet Bibob ontwikkeld met een bepaald doel voor ogen, namelijk de bescherming van de integriteit van het openbaar bestuur tegen de bevordering van (de georganiseerde) misdaad middels het verlenen van beschikkingen door het openbaar bestuur. Het doel van de Wet Bibob wordt door de wetgever echter naar believen aangepast. Uit een in 2013 verschenen bundel ter gelegenheid van het tienjarig jubileum van de Wet Bibob blijkt dat deze wet vooral het doel heeft om de georganiseerde misdaad op preventieve wijze te bestrijden. De Wet Bibob vindt dan zijn oorsprong in de behoefte aan een bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad.144 Door verschillende auteurs wordt dit ook ruimschoots erkend. Zo merkt Fijnaut hierover het volgende op:

“De commissie Van Traa begreep heel goed dat het bij de bestrijding van georganiseerde misdaad aankomt op een (strafrechtelijk, bestuurlijk en fiscaal) geïntegreerde aanpak van de rechtshandhaving. Alleen een georganiseerde overheid heeft een effectief weerwoord op georganiseerde misdaad. De Wet Bibob is het levende bewijs van deze stelling.”145

In de zienswijze van Fijnaut dient de Wet Bibob het doel van de preventieve aanpak van de georganiseerde misdaad. Of zoals Hirsch Ballin het verwoordt: “De georganiseerde misdaad moest worden bestreden.”146 Ten slotte merken Van de Bunt en Van Wingerde het volgende op over het kader, waarin de Wet Bibob moet worden geplaatst:

“Door (…) nieuwe denkbeelden over de georganiseerde misdaad in Nederland kwam het accent in de misdaadbestrijding - in plaats van op bescherming van het openbaar bestuur tegen infiltratie - meer en meer te liggen op het voorkomen dat de georganiseerde misdaad gebruik zou kunnen maken van de legale wereld. Centraal in de aanpak van de georganiseerde misdaad in Nederland staat inmiddels ook de gedachte dat het niet afdoende is om alleen achteraf te reageren op geconstateerde misdrijven door de daders strafrechtelijk ter verantwoording te roepen. Maar dat het ook van belang is om in te grijpen in de gelegenheden die misdrijven mogelijk maken en de

144 Dit blijkt echter niet uit de wettekst van de Wet Bibob en voorts is de doelformulering van deze wet niet eenduidig.

145 C.J.C.F. Fijnaut, ‘De voorgeschiedenis. Van New York via Amsterdam naar de Wet Bibob’, in: M. IJzerman, L. Kneppelhout & N. Romijn (red.), Zuiver zaken doen. Tien jaar Bibob

belicht, Den Haag: Ministerie van Veiligheid en Justitie 2013, p. 19.

146 E.M.H. Hirsch Ballin, ‘De georganiseerde misdaad moest worden bestreden’, in: M. IJzerman, L. Kneppelhout & N. Romijn (red.), Zuiver zaken doen. Tien jaar Bibob belicht, Den Haag: Ministerie van Veiligheid en Justitie 2013, p. 21.

factoren die georganiseerde misdaad bedoeld of onbedoeld faciliteren. Tegen deze achtergrond is een instrumentarium ontwikkeld van verschillende preventieve en bestuurlijke maatregelen om georganiseerde misdaad te voorkomen. De Wet Bibob is een van deze instrumenten.”147

Met deze wet krijgt de bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad – in de zojuist beschreven zienswijzen – echt vorm door te voorkomen dat de onderwereld vervlochten raakt met de ‘bovenwereld’ of er door wordt bevorderd.148 Bezien vanuit dit doel – de preventieve aanpak van de georganiseerde misdaad – wordt onderzocht in hoeverre de Wet Bibob wordt toegepast overeenkomstig de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit en in hoeverre dit doel ook daadwerkelijk wordt bereikt. Welke vormen van misdaad komen nu voor in de adviezen van het Landelijk Bureau Bibob? Zijn deze vormen van misdaad naar zwaarte en aantal in overeenstemming met het gevaar dat de wetgever voor ogen had?

2.2 De methodologische moeilijkheid van het meten van doelbereiking

Huisman geeft aan dat het oorspronkelijke doel van de Wet Bibob is gelegen in het beschermen van de integriteit van de overheid, waarbij de wetgever bewust heeft gekozen voor een ruime betekenis van integriteit van de overheid. Hier speelt niet uitsluitend het handelen van het bestuursorgaan zelf een rol, maar ook het handelen van derden die daartoe door de overheid in de gelegenheid worden gesteld, zoals door het verlenen van een vergunning die ten behoeve van misdadige activiteiten wordt gebruikt. Door het tegengaan van bevordering (van strafbare feiten) kan de wet ook worden beschouwd als een instrument in de bestuurlijke preventieve aanpak van misdaad.149 Huisman merkt verder op dat de bestuurlijke aanpak vooral wordt gezien als een preventief middel, maar dat de toepassing ook repressieve trekjes heeft. Hij wijst hier op de intrekking van begunstigende beschikkingen op grond van de Wet Bibob.150

147 H.G. van de Bunt & C.G. van Wingerde, ‘De onzichtbare vijand’, in: M. IJzerman, L. Kneppelhout & N. Romijn (red.), Zuiver zaken doen. Tien jaar Bibob belicht, Den Haag: Ministerie van Veiligheid en Justitie 2013, p. 107.

148 J. Smits, A. Sibma, J. Roodnat & B. Schudde, Bestuurlijke aanpak georganiseerde criminaliteit.

Onderzoek naar de stand van zaken in 2012, Den Haag: WODC 2013, p. 61. Zie ook L.

Olsthoorn & O. van Hees, Handboek bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit. Het

instrument in de praktijk, Utrecht: Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid

2010, p. 14.

149 W. Huisman, ‘Gemeenten en de strijd tegen de georganiseerde misdaad’, TvV 2010, p. 53-54.

150 Huisman 2010, p. 54. Overigens merkt Huisman op deze pagina ten onrechte op dat het ‘Europese Gerechtshof ’ een weigering van een beschikking op grond van de Wet Bibob heeft aangemerkt als een ‘criminal charge’. Waarschijnlijk bedoelt Huisman met ‘Europees Gerechtshof ’ het EHRM en niet Hof van Justitie EG. Belangrijker is dat een weigering van een beschikking op grond van artikel 3, eerste lid, Wet Bibob, door het EHRM niet wordt aangemerkt als een ‘criminal charge’. Zie hierover uitgebreid hoofdstuk 10.

Of het nu langs preventieve of langs repressieve weg is, zo vervolgt Huisman, het is de vraag is of georganiseerde misdaad wordt bestreden. De doeltreffendheid van de bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad staat wetenschappelijk allerminst vast.151 Voorts bestaan er ernstige methodologische moeilijkheden om effecten van preventie van georganiseerde misdaad te meten.152 Huisman noemt drie redenen waarom de doeltreffendheid van de bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad zo moeilijk meetbaar is. Ten eerste richt de bestuurlijke aanpak zich niet zozeer op daders, maar op het wegnemen van gelegenheden en situaties die misdaad kunnen faciliteren. Ten tweede is de georganiseerde misdaad per definitie een activiteit die door de plegers ervan wordt afgeschermd of waarvan de illegaliteit wordt verhuld om ontdekking door politie en justitie te voorkomen. Het is dan ook bijzonder lastig veranderingen in de aard en omvang van die misdaad empirisch vast te stellen, laat staan dat een causaal verband kan worden gelegd tussen deze veranderingen en gepleegde interventies. Ten slotte beoogt de bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad preventief te werken door gelegenheden tot bevordering van georganiseerde criminaliteit weg te nemen. Maar hoe stel je vast dat iets niet is gebeurd vanwege die interventie, zo geeft Huisman terecht aan.153 Het meten van de doeltreffendheid van de bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad is vanuit een wetenschappelijk oogpunt omstreden.154 Indien het verschijnsel zelf niet kan worden gemeten, kan de voorkoming ervan evenmin worden gemeten.

In dit verband wordt de problematiek van het meten van de uitwerking van de bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad erkend. Naar mijn mening is het wel mogelijk om aan de hand van een analyse van de adviezen van het Landelijk Bureau Bibob en de mate van samenhang met bestuurlijke besluiten na te gaan in welke mate de wet zijn ‘doel treft’: dat wil zeggen hoe vaak in de adviezen melding gemaakt wordt van ‘georganiseerde misdaad’. Aan de hand daarvan kan een beeld worden geconstrueerd van het soort en de zwaarte van misdaad, waarmee de personen in de adviezen in verband worden gebracht. Dat zou dan als een mogelijk vaststelbare voorkoming van (georganiseerde) misdaad kunnen worden opgevat, althans het deel waarin de bestuurlijke overheid ongewenst een rol speelt.

3 Het legaliteitsbeginsel

Kooijmans heeft aangegeven dat ten aanzien van de bestuursrechtelijke normering van het maatregelrecht, enkele uitgangspunten kunnen worden geformuleerd. Dit is ter zake doende, omdat de weigering of intrekking van een

151 Huisman 2010, p. 55. Zie ook J.M. Nelen, Evidence maze; het doolhof van evaluatieonderzoek (oratie Maastricht), Maastricht: Universiteit Maastricht 2008, p. 10.

152 Huisman 2010, p. 55.

153 Huisman 2010, p. 55.

vergunning op grond van artikel 3, eerste lid, Wet Bibob, kan worden aangemerkt als een bestuursrechtelijke maatregel. Als uitgangspunt heeft hij gekozen voor de grondslag van de maatregel, die gelegen is een bepaalde ongewenste situatie.155 In deze studie kan de ongewenste situatie worden gevonden in de bevordering van de (georganiseerde) misdaad door bestuursorganen. Het legaliteitsbeginsel schrijft voor dat de formulering van de ongewenste situatie in een wettelijke regeling zo specifiek mogelijk dient te geschieden.156 Reeds is vastgesteld dat sprake is van een discrepantie tussen het doel van de Wet Bibob en de formulering van de ongewenste situatie in de wettekst van de Wet Bibob. Sterker nog: deze is zelfs geheel afwezig. Op geen enkele wijze wordt in de Wet Bibob verwezen naar het voorkomen van de bevordering van (georganiseerde)