De algemene beginselen van behoorlijke regelgeving als rechtsbeginsel of uitgangpunt voor behoorlijk overheidsoptreden?

Het behoeft geen nadere uitleg dat overheidsoptreden niet in strijd mag zijn met geschreven en ongeschreven rechtsbeginselen. Dit neemt niet weg dat de vraag dient te worden opgeworpen in hoeverre wetgevingsprocessen verlopen volgens de algemene beginselen van behoorlijke regelgeving. Ligt het in de rede dat, beredeneerd vanuit de trias politica, een onderscheid wordt gemaakt tussen een drietal algemene beginselen, die het overheidsoptreden van de drie

183 R.J.N. Schlössels, ‘Dimensies van rechtsbeginselen’, in: R.J.N. Schlössels, A.J. Bok, H.J.A.M. van Geest & S. Hillegers (red.), In beginsel. Over aard, inhoud en samenhang van

rechtsbeginselen in het bestuursrecht, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2004, p. 14.

184 Vgl. de criteria voor strafbaarstelling, zie o.m. Th.A. de Roos, Strafbaarstelling van

economische delicten: een crimineel-politieke studie (diss. Utrecht), Arnhem: Gouda Quint

1987; C.P.M. Cleiren, ‘Functie en waarde van criteria voor strafbaarstelling in het huidig tijdsgewricht’, in: C.P.M. Cleiren, M.J.J. Kunst, J.P. van der Leun, G.K. Schoep & J.M. ten Voorde (red.), Criteria voor strafbaarstelling in een nieuwe dynamiek. Symbolische legitimiteit

versus maatschappelijke en sociaalwetenschappelijke realiteit, Den Haag: Boom Lemma

Uitgevers 2012, p. 7-25; I.E.M.M. Haenen, Force & Marriage. The criminalisation of forced

marriage in Dutch, English and international criminal law (diss. Tilburg), Cambridge/Antwerp:

machten nader normeren? Dit drietal algemene beginselen zijn: (a) de algemene beginselen van behoorlijke regelgeving, (b) de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en (c) de algemene beginselen van behoorlijke rechtspleging. Deze opvating wordt niet door idereen gedeeld. In zijn oratie wijst Oostenbrink een dergelijke driedeling af. Naar zijn mening lijkt het dat veelal sprake is van dezelfde beginselen en verdient het de voorkeur om te spreken van “voor het overheidsoptreden geldende rechtsbeginselen”.185 Hij maakt hierbij wel de aantekening dat “niet elk beginsel voor elke vorm van overheidsoptreden een zelfde betekenis behoeft te hebben.”186 In zijn zienswijze bestaat er geen ruimte voor een zelfstandige ontwikkeling van de algemene beginselen van behoorlijke wetgeving.

Het is de vraag in hoeverre het standpunt van Oostenbrink stand houdt. Toen in 1950 het wetsontwerp voor een algemene pensioenwet politieke ambtsdragers in de Eerste Kamer werd behandeld, merkte Troostwijk op dat het wetsontwerp zou “moeten worden verworpen, als zijnde op zeer bedenkelijke wijze

in strijd met de goede politieke zeden en als zijnde voorts in strijd met de logica.”187

Met de aanduiding ‘politieke zeden’ doelde Troostwijk op algemene beginselen van behoorlijke wetgeving.188 Volgens Visser zijn de algemene beginselen van behoorlijke regelgeving189 wat ontwikkeling betreft achtergebleven bij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet is mede debet hieraan. De algemene beginselen van behoorlijke regelgeving hebben een ander rechtskarakter dan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en aldus richten deze beginselen zich op andere vormen van overheidsoptreden. De algemene beginselen van behoorlijke regelgeving zijn wel geïnspireerd op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, maar zij vallen hiermee niet samen, aldus Visser.190 Steeds meer wordt erkend dat de algemene beginselen van behoorlijke regelgeving deel uitmaken van het algemeen wetgevingsbeleid.191

Ook Van der Vlies keert zich tegen de opvatting van Oostenbrink. Zij is van mening dat de beginselen van behoorlijk bestuur niet op dezelfde wijze op alle

185 J.J. Oostenbrink, Algemene beginselen van behoorlijke wetgeving? (oratie VU Amsterdam), Kluwer: Deventer 1973, p. 18.

186 Oostenbrink 1973, p. 18.

187 Kamerstukken I 1966/67, nr. p. 157.

188 Zie hierover M.J.C.Visser, Zorgplichtbepalingen in het strafrecht (diss. Maastricht), Deventer: Gouda Quint 2001, p. 68.

189 Waalwijk stelt dat “beginselen van behoorlijke wetgeving een nader gespecificeerde subcategorie vormen van beginselen van behoorlijke regelgeving, die op hun beurt weer een nader gespecificeerde subcategorie van algemene rechtsbeginselen vormen. Zie K. Waalwijk, Motiveringsplichten van de wetgever, Lelystad: Koninklijke Vermande 1994, p. 297 Om deze kwestie zuiver te houden wordt in dit hoofdstuk in navolging van Van der Vlies uitsluitend besproken van de algemene beginselen van behoorlijke regelgeving.

190 Visser 2001, p. 69.

bestuurshandelingen kunnen worden toegepast en dat het voor de hand ligt om beginselen te ontwikkelen die zijn gericht op specifiek overheidsoptreden.192

De beginselen van behoorlijke regelgeving vallen naar haar mening uiteen in formele beginselen en materiële beginselen. Zij onderscheidt de volgende beginselen:

 het beginsel van de duidelijke doelstelling, het beginsel van het juiste orgaan, het noodzakelijkheidsbeginsel,

 het beginsel van de uitvoerbaarheid,  het beginsel van de consensus,

 het beginsel van de duidelijke terminologie en duidelijke systematiek,  het beginsel van de kenbaarheid, het rechtsgelijkheidsbeginsel,  het beginsel van de individuele rechtsbedeling en

 het beginsel dat gerechtvaardigde verwachtingen gehonoreerd worden (het vertrouwensbeginsel).193

Deze beginselen worden op verschillende wijzen geclassificeerd. Zo kunnen de eerste vijf genoemde beginselen worden aangeduid als formele beginselen, terwijl de laatste vijf beginselen kunnen worden omschreven als materiële beginselen. De formele beginselen zien met name op de totstandkoming, de systematiek en de inwerkingtreding van een regel, terwijl de materiële beginselen betrekking hebben op de inhoud van een regel.194

Het belang van deze beginselen is erin gelegen dat de wetgever ze bij het maken van wetgeving in acht behoort te nemen.195 Dit betekent dus niet, zoals uit de volgende paragraaf zal blijken, dat de wetgever deze algemene beginselen van behoorlijke regelgeving moet volgen. Het verschil tussen een rechtsbeginsel en een uitgangspunt is erin gelegen dat (fundamentele) rechtsbeginselen moeten worden gevolgd, terwijl een uitgangspunt berust op een keuze.196 De algemene beginselen van behoorlijke regelgeving zijn daarom op te vatten als uitgangspunten van behoorlijk overheidsoptreden door de wetgever en geen echte beginselen. In het navolgende worden de formele en materiële ‘beginselen’ nader geoperationaliseerd, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen de inhoud van het beginsel en het rechtsgevolg van een schending.

192 I.C. van der Vlies, Het wetsbegrip en de beginselen van behoorlijke regelgeving (diss. UvA), Den Haag: VUGA 1984, p. 191.

193 Van der Vlies 1984, p. 192-209.

194 Visser 2001, p. 73. Klink maakt een onderscheid tussen klassieke beginselen van behoorlijke regelgeving, sociale beginselen van behoorlijke regelgeving en de democratische legitimatie van regelgeving. Zie B.M.J. van Klink, De wet als symbool. Over wettelijke communicatie en

de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de arbeid (diss. Tilburg), W.E.J. Tjeenk

Willink: Deventer: 1998, p. 144-151

195 Visser 2001, p. 68.

3 De operationalisering van de algemene beginselen van behoorlijke