HOOFDSTUK 4: Effectiviteit innovatiebox en andere stimuleringsregelingen
4.3 IMF Rapport Fiscal Monitor: Acting Now, Acting Together
In hoofdstuk 2 van het in 2016 gepubliceerde rapport ‘Fiscal Monitor: Acting Now, Acting Together’ van het IMF staat het fiscale beleid van verschillende landen ten aanzien van innovatie en groei centraal.
Tevens in dit rapport wordt aangegeven dat de groei van innovatie lastig meetbaar is.118 De benadering in
dit onderzoek wordt gemaakt door te kijken naar de input, zoals het aantal onderzoeker en investeringen. Daarnaast wordt gekeken naar de output, zoals het aantal patenten en publicaties. Deze factoren geven echter slechts een indicatie van de totale output van R&D. Ook komt uit R&D moeilijke, tot niet meetbare innovatie, zoals organisatorische veranderingen, verbeterde marketing concepten, nieuwe
businessmodellen. Maar ook sociale voordelen die innovatie brengt zoals bijvoorbeeld het tegengaan van klimaatveranderingen.
Innovatie is erg belangrijk voor het bevorderen van de productiviteitsgroei, met name op de lange termijn.119 Nieuwe technologieën, zoals 3D-printen, big data, zelfsturende auto’s en kunstmatige
intelligentie kunnen een enorme groei met zich meebrengen. Fiscaal beleid kan volgens het rapport een aanzienlijke bijdrage leveren aan de productiviteitsgroei en innovatie in een land.
Fiscaal stimuleringsbeleid
In het onderzoek komen de volgende onderwerpen aan de orde; het stimuleren van innovatie door middel van een breed beleid; het stimuleringsbeleid uitbreiden van stimuleringsregelingen, de samenstelling van het stimuleringsbeleid en IP-regimes, de overdracht van technologie en het stimuleren van innovatief ondernemerschap. 120
Veel opkomende en al reeds ontwikkelde economieën hanteren een uitgebreid beleidskader om innovatie te stimuleren. Op de eerste plaats dient op sociaal vlak geïnvesteerd te worden. De kwaliteit van het hoger onderwijs, het uitvoeren van fundamenteel wetenschappelijk onderzoek en de samenwerking tussen universiteiten en particuliere ondernemingen dragen bij een aan het ‘human capital’ dat innovatie bevorderd.
Daarnaast moet het bedrijfsleven op een passende manier worden gemotiveerd. Een dergelijk beleid dient een fiscale prikkel te faciliteren waarbij intellectuele eigendomsrechten worden beschermd en dat
tegelijkertijd het brede beleid ten aanzien van handel, concurrentie, arbeidsmarkt en faillissementsrecht ondersteunt. Het is belangrijk om een macro-economisch beleid te hanteren dat een hoge en duurzame economische groei bevorderd. Economische groei stimuleert innovatie doordat kosten van R&D
118 IMF 2016, p.10. 119 IMF 2016, p.29. 120 IMF 2016, p.29.
42
investeringen sneller worden terugverdiend. Bij het vinden van een geschikt overheidsbeleid dienen meerdere doelstellingen in acht te worden gehouden. Het is de uitdaging van de overheid om hier een goede balans in te vinden.
Fiscaal stabilisatiebeleid
Fiscaal beleid kan een bijdrage leveren aan het stabiliseren van R&D-investeringen in tijden van economische recessie.121 Bedrijven kunnen gedurende deze periodes moeilijkheden ervaren bij het
financieren van R&D. De investeringen in R&D dragen hogere risico’s en vaste lasten met zich terwijl de opbrengsten pas op een later tijdstip opkomen. Daarnaast zijn de financieringsmogelijkheden in een recessie vaak beperkt omdat liquiditeitsrisico’s meer aanwezig zijn.
Een meer anticyclisch overheidsbeleid kan de schommelingen in het bedrijfsleven verminderen waardoor hogere R&D uitgaven plaats kunnen vinden. Uit de resultaten in het rapport blijkt dat deze anticyclische benadering in ontwikkelde landen significant meer R&D met zich brengt dat in economieën die sterk afhankelijk zijn van externe financiering.
R&D-werkzaamheden en rendement
Innovatie wordt in het rapport van het IMF onderverdeeld in drie pijlers: R&D-werkzaamheden, de overdracht van technologie en innovatief ondernemerschap. Het is per land verschillende op welke vorm van innovatie de nadruk wordt gelegd
In ontwikkelde economieën zijn de uitgaven aan R&D in percentage van het BBP veel hoger dan in minder ontwikkelde landen. De publieke investeringsuitgaven in verhouding tot het BBP zijn ongeveer gelijk voor beide soorten economieën. Publieke R&D focust zich met name op ‘basis’ wetenschappelijk onderzoek, hetgeen bedrijven niet snel zullen doen. Publiek onderzoek levert vaak een positieve en soms een hoger opbrengst op, met een gemiddelde van 20%. Dit gemiddelde is iets lager dan de opbrengsten van privaat onderzoek. Toch kan publiek onderzoek meer kostenefficiënt zijn in het geval zij het privaatonderzoek voor zijn.122
121 IMF 2016, p.33. 122 IMF 2016, p.31-33.
43
Tabel 3: Publieke en Private R&D in percentage van het BBP123
De private investeringen zijn in meer ontwikkelde economieën vele malen hoger. Het totaal aan private uitgaven is in de afgelopen vijftien jaar geleidelijk gestegen terwijl de publieke uitgaven relatief gelijk zijn gebleven. Private investeringen kunnen daarentegen minder effectief zijn door marktwerkingen zoals kredietbeperkingen en andere externe factoren. Publieke en private investeringsuitgaven versterken elkaar en staan in een positieve relatie tot elkaar. Door het stimuleren van R&D-samenwerking tussen
universiteiten en bedrijven kunnen laden beleidsmatig inspelen op deze complementaire werking.
Het rendement van private R&D-investeringen is hoog. Gemiddelde tussen de 20% en 30%. Dit is hoger dan het rendement op materiele activa en een compensatie voor het verhoogde risico dat wordt gelopen. Het rendement verschilt per land, afhankelijk van de manier waarom de nieuwe kennis wordt ontwikkeld, commercieel wordt toegepast en wordt verspreid. In minder ontwikkelde landen is het gemiddeld
rendement lager dan in ontwikkelde landen. Daarnaast is de geleerdheid van de beroepsbevolking van grote invloed op het rendement. R&D in opkomende economieën kan een ook hoge rendement opleveren als sprake is van een voldoende opgeleide beroepsbevolking en geen technische barrières aanwezig zijn. Als voorbeeld wordt hier China genoemd. De rendementen in China worden even hoog geschat als in
ontwikkelde landen.124
Spillover-effecten
Naast de rendementen die R&D-investeringen opleveren zijn ook zogeheten spillover-voordelen te behalen. Spillover-effecten kunnen ontstaan doordat de R&D-werkzaamheden van een bedrijf de productiviteit van meerdere bedrijven kan helpen verhogen. Deze spillover kan ontstaan in dezelfde industrie, maar ook in andere. Het sociale rendement uit R&D is daarom naar verwachting twee tot drie
123 IMF 2016, p.33. 124 IMF 2016, p.33-34
44
keer hoger dan alleen het bedrijfsrendement.125 Echter wordt in de besluitvorming van de onderneming
geen rekening gehouden met de spillover-effecten die ontstaan uit de R&D-werkzaamheden.
Het verhogen van R&D investeringen door middel van fiscale prikkels kan daarom sociaal wenselijk zijn, omdat ook andere bedrijven hiervan profiteren. Wetenschappelijk onderzoek wijst uit dat een sociaal efficiënt beleid een correctie van wel 50% van de gemaakte R&D kosten zou moeten zijn. In de meeste landen is dit in werkelijkheid veel lager, gemiddeld slechts 12%. Een verhoging naar deze sociaal meest efficiënte correctie zou een verhoging van de private R&D uitgaven met zich brengen van bijna 40%.126
Deze verhoging van het private R&D zal dan naar verwachting leiden tot een groei van 5% van het BBP, waarbij de fiscale kosten slechts 0.4% van het BBP bedragen. Daarnaast zullen de voordelen van de toegenomen R&D-werkzaamheden ook op mondiaal niveau blijken als gevolg van internationale kennis- spillovers.
Samenstelling van het stimuleringsbeleid
Het ontwerpen van een beleid wat het meeste rendement oplevert is een lastige taak. Het beleid dient te bestaan uit een mix van directe subsidies op private R&D uitgaven en belastingprikkels zoals verhoogde kortingen, versneld afschrijven en speciale afschrijvingen op loonheffingen. Belastingprikkels zijn meestal beschikbaar voor alle bedrijven die investeren in R&D. Deze marktbenadering is wenselijk, omdat zo alle R&D activiteiten gelijk worden behandeld.
Subsidies daarentegen focussen zich vaak specifiek op een bepaalde vorm van R&D-projecten. Indien de overheid een dergelijk specifiek beleid baseert op het behalen van spillover-effecten, dan zijn subsidies effectiever dan belastingprikkels.127 Subsidies kunnen daarnaast andere beleidsdoelstellingen
ondersteunen zoals het verbeteren van het milieu.
Verschillende variaties tussen subsidies en belastingprikkels zijn mogelijk. Het is moeilijk te concluderen welk instrument innovatie en productiviteit meer bevordert. Beide vormen hebben hun eigen kracht en vullen elkaar aan.
Beleidsmaatregelingen
In de laatste jaren hebben veel landen het beleid ten aanzien van R&D-stimuleringsmaatregelen vergroot, hieruit zijn verschillende regelingen uit voortgekomen. Bepaalde landen hebben regelingen ingevoerd die specifiek zijn gericht op kleine en startende ondernemingen. Evaluaties van deze maatregelen wijzen uit dat deze belastingprikkels die zijn gericht op kleine en nieuwe bedrijven twee tot drie keer zo effectief zijn in het verhogen van R&D-investeringen dan bedrijven van een gemiddelde grootte. Kleinere en startende bedrijven vinden het doorgaans moeilijk om R&D-investeringen te financieren. Op dit moment hebben
125 IMF 2016, p.34. 126 IMF 2016, p.34. 127 IMF 2016, p.35.
45
negen ontwikkelde landen een gunstiger beleid ten aanzien van deze groep ondernemingen, waaronder Nederland.128
Daarnaast hebben 13 landen een beleid waarbij het belastingvoordeel naar latere jaren verschoven kan worden. Voordelen kunnen in sommige gevallen namelijk niet direct verrekend worden omdat hier (nog) geen belastbaar resultaat tegenover staat. Deze maatregel is met name bedoeld voor startups die aanvankelijk nog geen positief resultaat behalen.
Ook zijn maatregelen ontwikkeld die zich richten op aanvullende R&D. Vergeleken met regelingen die gelden voor elk soort R&D zijn incrementele R&D-maatregelen goedkoper, omdat geen voordeel wordt vergeven aan al bestaande R&D-uitgaven. Dergelijke regelingen kunnen echter meer complex zijn en kunnen de timing van investeringen beïnvloeden. Daarnaast zijn de administratieve lasten van een
incrementele regeling hoger. Sommige landen hebben om deze redenen de regeling vereenvoudigd of zijn overgestapt naar een andere regeling.
Box-regelingen, zoals de innovatiebox, hanteren een lager belastingtarief voor inkomsten vanuit
immateriële activa. Deze regelingen zijn volgens dit onderzoek vaak minder effectief in het stimuleren van innovatie.
Tevens zijn regelingen ontwikkeld die de hoogte van het investeringsvoordeel geleidelijk vergroten. Verschillende landen hebben gekozen voor een geleidelijke stimulans boven een groter onmiddellijk voordeel omdat onmiddellijke stijgingen vaak samengaan met de verhoging van de lonen van het R&D- personeel. Een plotseling hoger voordeel leidt namelijk tot meer vraag naar wetenschappelijk personeel. Ten slotte is een effectieve administratie benodigd om misbruik van fiscale stimuleringsmaatregelen te voorkomen. Een samenwerking tussen verschillende overheidsinstanties is benodigd om dit misbruik tegen te gaan. Dit brengt echter aanvullende administratieve kosten met zich mee. Daarnaast dienen de aangifte- kosten voor bedrijven minimaal te blijven, omdat anders de R&D-maatregelen hun stimulerend effect verliezen.
Overdracht van technologie
Meer dan 60% van de wereldwijde R&D-activiteiten vindt plaats in de G7-landen. Nieuwe technologieën die hieruit voortkomen worden door andere landen overgenomen en over de wereld verspreid. Deze
overdracht van technologie is van belang voor de groei van de algehele productiviteit. Technologische overdracht vindt plaats voornamelijk door internationale handel en door middel van buitenlandse directe investeringen.
46
Bedrijven kunnen technologische kennis verwerven door het importeren van goederen en kennis die buitenlandse technologie belichamen. Ook kunnen bedrijven ervaring en kennis opdoen door export, waarbij een directe interactie met de buitenlandse klanten wordt gevoerd. Deze effecten zijn echter minder dan wanneer goederen worden geïmporteerd.
De omvang en snelheid van het verspreiden van technologie is mede afhankelijk van de verbondenheid tussen bedrijven. Multinationals wisselen vaak nieuwe technologieën uit met hun buitenlandse vestigingen. De landen waar zij zich vestigen genieten vervolgens de positieve spillover-effecten van die technologische verspreiding. Directe investeringen zijn daarom van grote waarde voor opkomende en
ontwikkelingseconomieën. De wereldwijde investeringen zijn de afgelopen jaren aanzienlijk gestegen. De overdracht van technologie is echter niet vanzelfsprekend. Spillover-effecten van investeringen van multinationals vinden hoofdzakelijk plaats in landen met een hoogopgeleide beroepsbevolking. Daarnaast dient een goede infrastructuur aanwezig te zijn om internationale handel mogelijk te maken. Om dit te bewerkstelligen zijn overheidsinvesteringen benodigd.
Ontwikkelingslanden en opkomende landen proberen buitenlandse investeringen aan zich te binden door middel van belastingvrijstellingen in speciale economische zones. Deze stimuleringsregelingen gaan echter ten koste van de belastinggrondslag. De mate waarin deze regelingen daadwerkelijk effectief zijn kunnen worden benaderd door middel van een kosten-batenanalyse. Deze analyse is vaak moeilijk uit te voeren omdat overheden niet beschikken over de juiste gegevens omtrent hun belastinguitgaven. Uit de analyse in het onderzoek van het IMF blijkt dat de effecten van een gereduceerd VPB-tarief op buitenlandse directe investeringen in opkomende en ontwikkelingseconomieën negatief zijn. De effecten van een
tariefsverlaging zijn voor ontwikkelingseconomieën minder dan de helft van het effect dat de tariefsverlaging het op een ontwikkelde economie zou hebben.129
Een andere factor die een belangrijke rol speelt bij het aantrekken van buitenlandse investeringen is de institutionele kwaliteit. Het beschikken over stimuleringsmaatregelen is daarom niet voldoende om technologische vooruitgang te boeken. Naast de maatregelen is het van belang om te investeren in de nationale institutie, educatie en infrastructuur.
Innovatief ondernemerschap
Naast de R&D-werkzaamheden en technologisch overdracht zijn ook de kleine startende bedrijven
belangrijk voor innovatie en productiviteitsgroei. Het experimenteren en nemen van risico’s van met name startups vergroot de concurrentie en is belangrijk voor innovatie. Startende bedrijven blijken bijzonder relevant te zijn bij het verleggen van technologische grenzen en zich richten op een meer radicalere vorm van innovatie. In tegenstelling tot bestaande bedrijven die zich vaak concentreren op het verbeteren van
47
bestaande producten en processen. Meer dan de helft van de totale productiviteitsgroei is te danken aan nieuw ondernemerschap. Daarom is het belangrijk dat nieuw ondernemerschap beleidsmatig wordt gestimuleerd.
Belastingen worden door ondernemers doorgaans als ontmoedigend ervaren. Toch kunnen voorzieningen in het belastingstelsel worden getroffen om nieuw ondernemerschap te motiveren. Hierbij is de
mogelijkheid om ondernemingsverliezen te kunnen compenseren de belangrijkste. Wanneer in de inkomstenbelasting verliezen uit de onderneming verrekend kunnen worden met andere
inkomstenbronnen neemt het risico van een negatieve uitkomst af. Met name voor startende
ondernemingen is deze verliesverrekening in de inkomstenbelasting erg belangrijk. Door deze verrekening wordt het nemen van ondernemersrisico’s gestimuleerd. Echter is in de meeste landen de mate waarin verliezen verrekend kunnen worden vrij beperkt.130
De progressie en hoogte van het tarief in de inkomstenbelasting hebben een onbeduidend effect op het toetreden van nieuwe ondernemers.131 De hoogte van het VPB-tarief heeft daarentegen wel een
bescheiden negatief effect op het aantal nieuwe toetreders. Hierbij wordt benadrukt dat een neutrale behandeling van verschillende inkomstenbronnen algemeen wenselijk is. Ondernemers neigen van nature op de ondernemingsvorm met de laagste belastingdruk, dit kan ten koste kan gaan van de organisatorische effectiviteit en groei.132
Belastingwetgeving kan de groei van nieuwe ondernemingen beïnvloeden door preferente regimes te hanteren. Veel landen bieden een preferente regime voor kleine ondernemingen aan. De meeste kleine bedrijven zijn echter niet nieuw of innovatief. Een dergelijke regeling is daarom niet goed gericht op het stimuleren van innovatie en kan de groei van de onderneming juist demotiveren. Regimes die zich richten op de grootte van een onderneming kunnen de productiviteitsgroei belemmeren doordat deze
ondernemingen vanwege dit regime juist klein willen blijven. Het groeien en het toetreden van ondernemingen dienen gestimuleerd te worden door ondersteuning te bieden aan startende
ondernemingen. Antimisbruikbepalingen en een sterkte handhaving zijn hierbij benodigd om fraude te voorkomen.
Om ondernemerschap niet onnodig te verzwaren dient de belastingheffing zo eenvoudig mogelijk plaats te vinden. Sommige landen kiezen daarom voor een vereenvoudigde belastingheffing voor ondernemingen met een laag resultaat. Deze ondernemingen hoeven zich bijvoorbeeld niet te registeren voor de afdracht van BTW. Uit het onderzoek van het IMF blijkt dat de hoogte van de drempel voor registratie namelijk een positief effect heeft op het aantal toetredende ondernemingen. Voor veel landen zou het nuttig zijn deze
130 IMF, 2016, p.40-41. 131 IMF, 2016, p.41. 132 IMF, 2016, p.43.
48
drempel te verhogen.133 Het doel van de vereenvoudiging is echter niet het verlagen van de belastingdruk.
De belastingdruk van de vereenvoudigde regeling dient namelijk vergelijkbaar te zijn met de normale druk zodat de overgang naar de reguliere wetgeving en de daarbij behorende groei van de onderneming niet worden belemmerd.
49