Hoe zijn de lokale procedures vormgegeven? (Onderzoeksvraag 6)

Onderzoeksvragen 6a en 6b informeren naar de (beleids)procedures voor de uitvoering van de ISD en de rol daarin van forensische zorg. Op grond van het beschikbare bronnenmateriaal uit drie locaties kunnen we deze vragen slechts beperkt beantwoorden.

De termen procedure en proces worden in de bestudeerde documenten soms door elkaar gebruikt.¹⁹⁵ In deze studie vallen voorgeschreven werkwijzen die de uitvoering van (onderdelen) van de ISD

structureren onder (beleids)procedures. Ze bevatten verwijzingen naar handelingen, naar situaties waarin de handeling dient plaats te vinden, naar rollen of functionarissen die de handelingen dienen uit te voeren, en naar termijnen waarbinnen de handelingen dienen te worden uitgevoerd. In het

navolgende wordt besproken hoe de (beleids)procedures in de beschikbare documenten zijn

beschreven. De meeste uitgebreide beschrijvingen van de procedures in de ISD staan in het handboek voor de senior casemanager ISD en het Handboek ISD van PI c. Het document van PI b is een visiedocument gericht op kwaliteitsverbetering. Het plan van PI a beschrijft (nog) niet bestaande procedures, maar werkt een visie uit op het (beter) benutten van de intramurale fase van de ISD.

Hieronder wordt eerst gereflecteerd op hoe de landelijk vastgestelde productspecificatie ISD is vormgegeven en daarna volgt een bespreking van de lokale documenten.

194 De PI’s zijn in dit deel van de rapportage geanonimiseerd; we spreken over de documenten van PI a, PI b, PI c.

195 Er is overlap tussen beide begrippen maar ze zijn niet hetzelfde. Een proces duidt op een reeks handelingen of gebeurtenissen, waarbij een beginsituatie verandert in een nieuwe situatie. Een procedure is een voorgeschreven manier om een proces vorm te geven.

3.3.1 Landelijke Productspecificatie DJI

De productspecificatie met landelijke reikwijdte (zie ook 3.1 voor een beschrijving van de inhoud) beschrijft veelal dezelfde uitgangspunten die in de beleidstheorie naar voren komen en beschrijft op hoofdlijnen hoe de ISD ingevuld dient te worden, maar blijft daarin globaal. Zo wordt bijvoorbeeld genoemd welke functies aan personeel beschikbaar dienen te zijn in een ISD, maar ontbreekt het (minimale) aantal FTE. Ook in de productspecificatie is maatwerk het uitgangspunt: impliciet blijft hoe het ISD-personeel tot gedragsverandering komt, wie daarin welke rol heeft, of hoe wordt bepaald of iemand gemotiveerd is. Het belang van samenwerking met ketenpartners wordt steeds benadrukt, echter wordt, eveneens als in de beleidstheorie, niet uitgewerkt hoe deze samenwerking geborgd is. De

productspecificatie kaart ook het belang aan van een motiverende omgeving. De invulling hiervan is echter beperkt tot een aantal factoren die toezien op de (groeps)grootte in de ISD en het gescheiden houden van ISD’ers van andere regimes in de PI. Factoren zoals bejegening of leefklimaat blijven in deze context onbenoemd.

3.3.2 Bespreking lokale documenten

Handboek voor senior casemanagers ISD & Handboek ISD (PI c)

Het handboek voor senior casemanagers van de ISD in PI c maakt een onderscheid in hoofd- en deelprocessen en heeft als doel de werkzaamheden te uniformeren en te structureren. Het handboek beoogt van globale processen procedures te maken door wettelijke kaders te vertalen “naar een werkvorm die voor de betrokken disciplines herkenbaar en ook navolgbaar zal zijn” (p1). Het hoofdproces bestaat uit een vijf stappen:

1. pré-ISD;

2. inkomst;

3. intramurale fase;

4. extramurale fase; en 5. re-integratie en nazorg.

De eerste en de laatste stap zijn geen onderdeel van de werkzaamheden van de ISD-locatie in de PI. De stappen 2, 3 en 4 worden wel door de ISD uitgevoerd of gemonitord. Deze drie onderdelen van het hoofdproces bestaan elk uit een aantal deelprocessen die in het handboek worden beschreven (zie tabel 6). De deelprocessen zijn gevisualiseerd in stroomdiagrammen, waarin de handelingen van de

betrokken actoren worden benoemd. De processtappen worden onderbouwd met verwijzingen naar de wettelijke kaders waarop deze zijn gebaseerd.

Tabel 6. Deelprocessen beschreven in het handboek voor senior casemanagers in PI c

Processen Opmerkingen

Inkomst IIa: Plaatsing IIb: Trajectbepaling IIc: Toetsing

Het verblijfsplan en D&R plan (standaard in PI) zijn niet als deelprocessen opgenomen in het handboek. Ze worden wel kort beschreven. Aanvullend kent de ISD een trajectplan voor de gemotiveerde ISD-er. Dit wordt beschreven in deelproces Trajectbepaling.

Intramurale fase IIIa: Klinisch traject IIIb: Praktisch traject

Tijdens de intramurale fase verwijst de deelprocedure klinisch traject niet naar behandeling maar naar de (procedurele) voorbereiding op een behandeling buiten de PI. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor het praktische traject.

Als een ISD-er niet wil deelnemen aan een trajectplan, geldt het reguliere dagprogramma.

Het toestemming vragen voor vrijheden in het klinisch traject verloopt via reguliere PI procedures.

Extramurale fase IVa Klinische opname

IVb Uitplaatsen naar huisvesting IVc Toeleiding naar dagbesteding IVd Ambulante zorg

IVd Terugplaatsing

De tussenfase wordt wel genoemd in het handboek, maar niet uitgewerkt in procedures.

Deelprocessen in de extramurale fase zijn summier beschreven en beperkt tot dat wat onder de

verantwoordelijkheid van de PI valt, zoals het vrijhedenbeleid en terugplaatsingen.

De beschrijving van de deelprocessen bevat, naast de volgordelijkheid van het proces, ook een

omschrijving van de rollen van de betrokken interne functionarissen en (externe) instanties, systemen en functies, documenten en formulieren, en een opsomming van de proceseigenaren. Op diverse plaatsen in dit handboek wordt verwezen naar processen en procedures die niet specifiek voor de ISD zijn, maar onderdeel van reguliere werkwijzen in de PI. Inhoudelijk wordt er rekening gehouden met

“omstandigheden per casus” waardoor de beoordeling op maat is.

Het Handboek ISD kent grote tekstuele overlap met het handboek voor senior casemanagers. Het is eveneens gericht op de beschrijving van de processen, verantwoordelijkheden (wie doet wat, wanneer) en procedures. De procesbeschrijvingen zijn, meer dan in het handboek voor senior casemanagers, ingebed in een toelichting van de werkwijze in samenhang met doelstelling van de ISD en de

samenhang met andere procedures van de PI. Het Handboek ISD is in die zin veelomvattender, omdat het stilstaat bij inhoudelijke aspecten van de uitvoering, zoals de behandelvisie, motiverende bejegening en gedragsinterventies. Dit handboek bevat daarnaast toelichtingen op enkele procedures die worden uitgevoerd door ZBIW’ers, zoals het doen van urinecontroles en (beknopt) het dagprogramma.

De twee handboeken bieden tezamen een compleet beeld van de beoogde tenuitvoerlegging van de ISD maatregel in deze PI voor betrokken medewerkers. Het Handboek ISD lijkt bedoeld als naslagwerk voor (nieuwe) medewerkers. Het is een document dat de procedures beschrijft, inclusief toelichting. Het handboek voor senior casemanagers is sterker gericht op procedures, rollen en taakverdelingen.

Daarmee lijkt het niet alleen een naslagwerk, maar ook een document dat de werkwijze van de senior casemanager onderbouwt en legitimeert. De handboeken beschrijven de benodigde werkwijze voor de ISD en helpen de procedures op de ISD te onderscheiden van de procedures in andere regimes van de PI. De handboeken kunnen medewerkers mogelijk gebruiken om ruimte te claimen voor de speciale bejegening die de ISD’ers nodig hebben ten opzichte van de andere gedetineerden.

Werkmap (PI c)

In de werkmap van de ISD in PI c staat onder andere een “tijdlijn van mijn ISD traject” (een

stroomdiagram) waarin geen onderscheid wordt gemaakt tussen de intramurale en extramurale fase, maar enkel tussen een klinisch traject en een praktisch traject. De werkmap, dat als het ware praat tegen de ISD’er, legt de verschillende procedures uit, zoals het trajectbepalingsoverleg en wat er gebeurt wanneer voor een klinisch of praktisch traject is gekozen. Procedures met betrekking tot verlof worden niet beschreven: het bevat enkel de voorwaarden waaraan moet worden voldaan. In de werkmap worden enkele hulpbronnen beschreven die beschikbaar zijn tijdens de intramurale fase, zoals

(gedrags)trainingen, onderwijs en werk. Uit de werkmap wordt niet duidelijk of deze activiteiten exclusief toegankelijk zijn voor mensen met een ISD-maatregel. De werkmap geeft ISD’ers verschillende

handvatten om meer vat te krijgen op hun eigen traject door de doelen van de maatregel en ontwikkelingsmogelijkheden overzichtelijker te maken. Het doel daarvan is om bij te dragen aan het gevoel dat het traject op maat wordt gemaakt en om de ISD’er te helpen zich aan het traject te

verbinden. De werkmap onderstreept het idee dat ISD een traject is waarbij het de bedoeling is er ‘beter’

uit te komen. Deze lokale oplossing laat mogelijk zien dat de standaard DJI-procedures niet toereikend genoeg zijn om de doelgroep in de ISD voldoende aan te spreken en verantwoordelijk te maken voor hun eigen traject, al zegt dit mogelijk ook iets over de kenmerken en (beperkte intellectuele) capaciteiten van de ISD-doelgroep.

Visiedocument (PI b)

De beschrijving van (beleids)procedures in dit visiedocument is beperkt tot de globale fasering van de ISD-maatregel, inclusief de opsplitsing in een basisregime voor mensen die nog niet zijn gemotiveerd en een trajectregime voor hen die dat wel zijn. Ook wordt globaal de fase voorafgaand aan de feitelijke tenuitvoerlegging van de maatregel beschreven (pré-ISD). Het visiedocument noemt verder de wettelijk verplichte halfjaarlijkse bespreking van een evaluatieverslag met de ISD’er (art. 18c PBW) en op welke aspecten daarbij moet worden in gegaan (conform art. 44q PM). Het document betreft daarmee

voornamelijk een beschrijving van landelijk vastgestelde procedures en voegt daar geen lokale accenten of invulling aan toe.

Plan van aanpak (PI a)

Het plan van aanpak van de ISD in PI a is doordrongen van de visie dat de intramurale fase van de ISD optimaal benut dient te worden. In dit document worden echter geen procedures beschreven die houvast

bieden bij de uitvoering van de ISD maatregel. Veeleer is het plan een opmaat naar te ontwikkelen procedures die recht doen aan de kenmerken van de ISD-doelgroep. Het kan worden gezien als uitwerking van de artikelen 44i (ISD verblijfsplan) en 44j (ISD programma) van de Penitentiaire

maatregel.¹⁹⁶ Het document thematiseert onderwerpen die raken aan het verblijf van ‘de gemaatregelde’, zoals onderwijs, sport en arbeid. Hierbij worden geen procedures beschreven, maar wordt juist de behoefte aan een notitie, overzicht of evaluatie rondom het betreffende thema aangekaart. De bedoeling hiervan is om input te verzamelen voor het concreet inrichten en vormgeven van ‘de dag’ van de ISD’ers.

Bij het thema ‘arbeid’, bijvoorbeeld, wordt gesteld dat dit een therapeutisch karakter zou kunnen hebben.

Daarmee is het doel van het plan om vooral op inhoudelijke gronden een sturend en motiverend verblijfsklimaat te realiseren. Het plan houdt rekening met het reguliere aanbod in de PI, maar vraagt nadrukkelijk om uitwerking en toespitsing op de kenmerken van de ISD-doelgroep. Dit accent, op een het creëren van een sturend en motiverend verblijfsklimaat, is ingebed in een levensloopbenadering waarin per ISD-fase wordt toegewerkt naar de beoogde eindsituatie. Ook onderdeel van het plan is het opleveren van een overzicht van gemaakte en nog te maken procesafspraken met externe

ketenpartners, teneinde de samenwerking te verbeteren. In dat kader voorziet het plan ook in het uitwerken van een “eenduidig werkproces” met ketenpartners waarin de totstandkoming, monitoring en overdracht van verblijfs- en trajectplannen is beschreven.

Het plan suggereert dat de invulling van de intramurale fase van de ISD onvoldoende uitgewerkt is. Het is daarmee een aanvulling op de productspecificatie en probeert het doel van de intramurale fase te verheffen van een fase waarin enkel wordt gestabiliseerd en doorverwezen naar een fase waarin een ISD’er zich kan ontwikkelen. Mogelijk is deze invulling het gevolg van de specifiek aangewezen doelgroep die in de ISD in PI a verblijft, namelijk de Vreemdelingen in de Strafrechtketen (VRIS). Deze ISD’ers hebben vaak geen recht op sociale voorzieningen en kunnen daardoor vaak niet doorverwezen worden naar klinieken of extramurale voorzieningen. Voor deze ISD’ers is het dus extra belangrijk dat de intramurale fase goed wordt benut.

3.3.3 Rol forensische zorg en re-integratie

Over de rol van forensische zorg en re-integratie na afloop van de maatregel wordt weinig gesproken in de verkregen documenten. In het handboek voor senior casemanagers, beschrijven de deelprocessen van de extramurale fase alleen de verantwoordelijkheid van het toezicht, zonder veel toelichting. In het Handboek ISD staan de verantwoordelijkheden en daaraan gekoppelde processen gedetailleerder beschreven. De rol van de forensische zorg en nazorg in het vasthouden van behaalde resultaten van de behandeling en re-integratie komt in beide documenten slechts in algemene zin aan de orde. Genoemd wordt dat de basisvoorwaarden in orde moeten zijn (huisvesting, dagbesteding/arbeid en kosten van levensonderhoud). Hiertoe worden nadere afspraken gemaakt met de betreffende gemeente. De documenten beschrijven in het re-integratieplan waaraan in de extramurale fase nog gewerkt moet worden, de gemeente is verantwoordelijk voor invulling hiervan. Genoemd wordt dat een naadloze aansluiting van nazorg op het beëindigen van de maatregel “cruciaal is voor het welslagen van de maatregel als geheel.”

Bij het eindigen van de maatregel is er geen juridische titel meer om iemand in zorg te houden. De kunst is, zo staat in het Handboek ISD, om iemand te ‘verleiden’ in zorg te blijven voor zover dat nodig of wenselijk wordt geacht. Wat de best passende zorg is, wordt tijdens de ISD-maatregel met externe partners besproken. Verder geldt het ‘Samenwerkingsmodel Nazorg volwassenen (ex-)gedetineerde burgers, gemeente – Justitie’ waarin de taken van Justitie en gemeenten op het gebied van informatie-uitwisseling op een aantal leefgebieden zijn beschreven. Dit is niet specifiek voor mensen met een ISD-maatregel, maar geldt ook voor andere gevangenisregimes. De documenten geven de indruk dat de zorg voor nazorg meer een kwestie van goede wil en zorgprofessionaliteit is, dan onderdeel van een vastgelegd proces met beschreven rollen, taken en verantwoordelijkheden.