Om het huidige Russische energiebeleid in de olie- en gassector en de hieruit volgende positie ten opzichte van het ECT te kunnen doorgronden kan het best worden begonnen met het aan de macht komen van Vladimir Poetin. In een gecentraliseerd presidentieel politiek systeem is zijn rol cruciaal geweest. Dit hoofdstuk zal zijn visie uiteenzetten aan de hand van zijn dissertatie. Vervolgens zal worden gekeken naar de uitwerking van zijn visie met de herovering van de controle over Gazprom en de pijpleidingen en de renationalisatie van de energiereserves. Ook zullen andere cruciale aspecten van het Russische energiebeleid worden behandeld, zoals het belang van Centraal-Aziatisch gas in de Russische gasexport, de (problematische) betrekkingen met de doorvoerlanden Oekraïne en Wit-Rusland, toekomstige pijpleidingen en Gazprom‟s exportstrategie in de EU.
3.1 Poetin en de oligarchen
Aan het eind van de jaren negentig bevond Rusland zich in een zekere staat van chaos. Het land moest zich herstellen van een economische crisis terwijl het werd geleid door een alcoholische en zieke president die gemanipuleerd werd door een kleine groep van oligarchen en de „familie‟, een informele machtsgroep rond Jeltsin. Deze oligarchen hadden aanzienlijke rijkdom opgebouwd: aan het eind van de jaren negentig waren de 25 rijkste Russen meer waard dan de gehele Russische staat.207 Bovendien had deze groep alle strategisch belangrijke bedrijven in handen, die ze hadden weten te verkrijgen in de anarchie na de val van de Sovjetunie.208
Vanaf 1996 tot zijn vrijwillige terugtreding was de wederzijdse afhankelijkheid tussen Jeltsin en de oligarchen groot. Beide hadden elkaar nodig om hun bevoorrechte posities te behouden. De persoonlijke zwakheden van Jeltsin plaatsten hem in een nadelige positie, van waaruit hij alleen het initiatief kon behouden door herhaaldelijk leidende figuren uit zijn regering te ontslaan.209 Toen Jeltsin op 31 december 1999 aftrad zochten de oligarchen naar iemand die de situatie die ze hadden gecreëerd zou voortzetten. Vladimir Poetin, de laatste premier onder Jeltsin, werd niet alleen beschouwd als geschikt daarvoor, maar was ook de
207 Volgens de lijst van „s werelds rijkste mensen van Forbes uit 2004, zie: Martha Brill Olcott, Vladimir Putin and the Geopolitics of Oil (Moskou 2005) 6.
208 Voor een beschrijving van de privatisering van Rusland en de daaropvolgende overname van de politiek van het land, zie: Chrystia Freeland, Sale of the Century: The Inside Story of the Second Russian Revolution (Londen 2005).
52
juiste man op de juiste plaats. Poetin had echter andere ideeën dan de oligarchen over de Russische economie.
Belangrijke oligarchen in de energiesector als Yukos-topman Michail Chodorkovski en TNK-topman Michail Fridman deelden samen met de hervormingsgezinde politici de visie dat de Russische economie op de lange termijn zou profiteren van de privatisering, aangezien bedrijven die in private handen zijn voor een meer gediversifieerde economie zouden zorgen die meer belastinginkomsten voor de staat zou opleveren.210 Waar de oligarchen verdeeld waren over enkele handelskwesties, zoals de Russische toetreding tot de WTO, waren ze het op een belangrijk punt met elkaar eens: buitenlandse bedrijven moesten vrij zij te investeren in Rusland en de Russische energie-industrie.211 Daarbij was het de vraag bij wie ze zouden investeren: bij de staat of als gelijkwaardige partners in Russische energiebedrijven.
De oligarchen hadden een belang bij een eventuele toekomstige verkoop van hun bedrijven en wilden dus graag dat het Russische bedrijf zelf het ingangspunt voor buitenlands investeringskapitaal zouden zijn, zoals in 2003 het geval was bij de fusie van TNK met BP.212 Dit zou echter ook betekenen dat buitenlandse bedrijven meer invloed zouden krijgen op het beleid binnen de Russische energie-industrie. De kans op een dergelijke ontwikkeling leken steeds groter te worden toen de private oliemaatschappij Yukos onderhandelingen aanging voor een fusie met ChevronTexaco of ExxonMobil, waarbij een van beide Amerikaanse energiebedrijven zo‟n 25 procent van de aandelen in Yukos in handen zou krijgen.213
Daarnaast begonnen enkele oligarchen naar meer politieke macht te streven. Het belangrijkste voorbeeld hiervan was Chodorkovski, die publiekelijk aangaf de macht van de president te willen inperken en te streven naar een parlementaire democratie. Hoge functionarissen van Yukos, TNK en Norilsk Nikkel gingen ook de politiek in, om de belangen van Chodorkovski, Fridman en Vladimir Potanin (hoofd van Norilsk Nikkel) te beschermen.214 Deze mensen richten zich vooral op hun invloed in de Doema en op de regionale besturen waar hun respectievelijke bedrijven gevestigd waren.215
210
Voor een uitgebreid beeld van deze visie, zie: Anders Åslund, Building Capitalism: the Transformation of the Former Soviet Bloc (Cambridge 2002).
211 Aluminiumoligarch Oleg Deripaska was bijvoorbeeld tegen de Russische toetreding tot de WTO, terwijl Chodorkovski en Fridman hier voorstanders van waren.
212 Olcott, Vladimir Putin and the Geopolitics of Oil 9. TNK-BP werd na de fusie op 1 september 2003 qua reserves en productie het op twee na grootste oliebedrijf van Rusland. BP en Alfa Group/Access/Renova Holding hebben beide een aandeel van 50 procent in TNK-BP. Zie: http://www.tnk-bp.com/company/history/.
213 Olcott, Vladimir Putin and the Geopolitics of Oil 19.
214
Voor meer details hierover, zie: Lilia Shevtsova, Putin’s Russia (Washington 2003) 126-128.
53
3.1.1 Poetins visie
Poetin zag dit anders en geloofde niet dat de oligarchen in het belang van Rusland handelden. Hij wilde het juridisch kader van de Russische energie-industrie weer onder de exclusieve controle van de president brengen.216 Hij had uitgebreid over dit vraagstuk nagedacht, aangezien hij in 1997 een dissertatie had geschreven bij het Instituut voor Staatsmijnbouw in St. Petersburg over de rol van grondstoffen in de ontwikkelingsstrategie van de Russische economie.217 Deze dissertatie is met geheimzinnigheid omgeven, niet publiekelijk toegankelijk en er wordt zelfs aan getwijfeld of hij deze wel zelf heeft geschreven.218 Wel toegankelijk is een samenvatting van zijn dissertatie die in januari 1999 in een tijdschrift van het Instituut verscheen.219 Afgezien van de vraag of hij beide publicaties ook daadwerkelijk heeft geschreven, staan beide stukken wel op zijn naam en staat hij dus achter de inhoud, waarbij hij – zeker bij de publicatie van het samenvattende artikel – al kennis had van zijn politieke toekomst.220
In het artikel beargumenteert Poetin dat de Russische grondstoffen niet alleen zorgen voor de economische ontwikkeling, de sociale stabiliteit en een belangrijk deel van de staatsinkomsten van het land, maar ook dat ze garant zouden staan voor de internationale positie en de militaire macht van Rusland.221 Hij beargumenteert sterk – en in taal die een waarschuwing voor de eigenaren van private oliebedrijven had kunnen zijn – dat de staat het beleid en de prioriteiten in de energiesector zou moeten bepalen. Hij zag het uit handen geven van de controle over de strategisch belangrijke energiesector als een kostbare fout die moest worden teruggedraaid. Hierover schrijft hij: „Aan het begin van de markthervormingen in
216 Olcott, Vladimir Putin and the Geopolitics of Oil 9.
217
Vladimir Poetin, Mineral Raw Materials in the Strategy for Development of the Russian Economy (St. Petersburg 1997).
218 Onderzoeker Clifford Gaddy van de Amerikaanse denktank Brookings Institution kreeg wel de kans de dissertatie in te zien en beschuldigde Poetin ervan 16 van de 20 pagina‟s van de kern van Poetins 218 pagina‟s tellende dissertatie letterlijk of met minimale wijzigingen te hebben gekopieerd uit een boek uit 1978 van twee professoren van de Universiteit van Pittsburgh. Natalia Pasjkevitsj, voorzitster van de commissie die de verdediging afnam, sprak dit tegen en Anatoly Suslov, hoofd van de afdeling economie van het Instituut in St. Petersburg benadrukte dat Poetin zijn verdediging zelf uitvoerde en dit uitstekend deed. Zie: „Researchers peg Putin as plagiarist over thesis‟, The Washington Times (24 maart 2006) en „The President as a candidate‟ Kommersant (6 april 2006).
219 Vladimir Poetin, „Mineralno-syrevye resursy v strategii razvitiia Rossiiskoi ekonomiki‟, Notes of the Mining Institute (janurari 1999). Een Engelse vertaling van Poetins artikel door M.E. Sharpe getiteld „Mineral Natural Resources in the Strategy for Development of the Russian Economy‟ is te vinden in Harry Balzer en Vladimir V. Putin, „Vladimir Putin‟s Academic Writings and Russian Natural Resource Policy‟, Problems of
Post-Communism 53 afl. 1 (2006) 48-54.
220 Ten tijde van de verdediging van zijn dissertatie was hij plaatsvervangend hoofd van de Presidentiële staf en ten tijde van de publicatie van het artikel was hij hoofd van de FSB.
54
Rusland liet de staat het strategisch management over de natuurlijke grondstoffen uit zijn handen glippen. Dit heeft geresulteerd in een stagnatie van het potentieel van natuurlijke grondstoffen en een serie van andere negatieve consequenties‟.222
Poetin gaf vervolgens een omschrijving van de taak die hij voor zichzelf zag weggelegd: „De euforie op de markt tijdens de eerste jaren van de economische hervormingen
heeft langzaam geleid tot een meer gematigde benadering. Hierin ligt de mogelijkheid en wordt de behoefte erkend voor regulerende activiteiten door de staat bij economische processen in het algemeen en bij grondstoffen in het bijzonder‟.223 Onder deze regulerende activiteiten verstaat hij het vestigen van een juridisch kader rondom de energiesector, het voorzien in voldoende financiering en het zorgen voor de benodigde infrastructuur.224
Daarnaast laat hij in duidelijke bewoordingen weten dat de staat het soevereine recht en de regie over de strategische reserves in handen moet hebben: „De staat heeft het recht om
het proces van de aankoop en het gebruik van natuurlijke grondstoffen te reguleren, onafhankelijk van op wiens eigendom ze zijn gelegen. De staat handelt dan in het belang van de maatschappij als geheel en daarnaast in het belang van private eigenaren, wiens belangen conflicteren en hulp nodig hebben van machtsorganen van de staat om compromissen te bereiken‟.225
Poetin stelde dat „de hervorming van de Russische nationale economie op basis van de
beschikbare grondstoffen een strategische factor voor de economische groei van Rusland in de nabije toekomst zou zijn.‟226 Als hij hierover uitwijdt geeft hij aan dat deze taak gecompliceerd wordt door het feit dat de olie- en gassectoren uit de Sovjettijd, die de basis van de Russische olie- en gasindustrie vormen, zich vrijwel volledig geïsoleerd van de wereldmarkt ontwikkeld hadden.227 Om dit te compenseren moet er volgens Poetin een fusie tussen de staats- en private sectoren plaatsvinden, dat kan worden bereikt door de creatie van volledig door de staat gesteunde verticaal geïntegreerde financieel-industriële energieconglomeraten die in staat zijn te concurreren met de Westerse multinationals.228 In ruil voor de steun van de staat moeten deze bedrijven Rusland voorzien van een constante bron van grondstoffen en bijbehorende producten, de efficiëntie van het gebruik van
222 Balzer en Putin, „Vladimir Putin‟s Academic Writings‟ 52.
223 Ibidem. 224 Ibidem. 225 Ibidem. 226 Ibidem 51. 227 Ibidem. 228 Ibidem.
55
grondstoffen vergroten en het exportpotentieel van het land uitbreiden.229 In deze visie van Poetin is de latere reorganisatie en herstructurering van Gazprom te herkennen.
Uit de beschrijving van Poetin blijkt dat deze financieel-industriële conglomeraten moeten opereren binnen een raamwerk dat door de staat wordt bepaald. Als ze de staat op deze wijze dienen, kunnen ze verwachten dat ze hun bezittingen mogen houden. Poetin ziet de controle over de Russische strategische reserves door deze bedrijven dus als een vorm van voogdij. Het management en de medewerkers van deze conglomeraten mogen er wel vrij aan verdienen en van profiteren, maar ze zullen nooit zelf het volledige eigendom over de reserves en het bedrijf hebben, zoals dit in het Westen doorgaans wel het geval is. Ze hebben dus ook niet de volledige autoriteit om de richting van de ontwikkeling van het conglomeraat te bepalen.230
3.1.2 Consolidering van Poetins macht
Een stap die Poetin als onvermijdelijk beschouwde voor de uitvoering van zijn plannen om de Russische staat weer de controle over het politieke landschap te laten verkrijgen was het uit de weg ruimen of ten minste neutraliseren van de oligarchen.231 Eén van de eerste initiatieven daartoe was een ontmoeting van Poetin met de oligarchen in juli 2000, waarbij hij de oligarchen liet weten dat buiten de politiek te blijven de prijs was voor het behouden van hun bedrijven en bezittingen die ze hadden verkregen onder Jeltsin.232 Dit was politiek realisme van Poetin, aangezien zijn positie op dat moment nog te zwak was om verder te gaan.233
Alhoewel de marginalisatie van de oligarchen gezien Poetins fragiele positie langzaam en voorzichtig begon, kreeg deze na het eerste jaar van Poetins presidentschap meer vaart. Poetin maakte gebruik van een combinatie van nieuwe belastingwetten, vergunningen en de macht van Gazprom om de serieuze oppositie vanuit de oligarchen tegen te gaan. Gazprom „kocht‟ bijvoorbeeld via dochterbedrijf Gazprom-Media mediakanalen om Poetins macht te
229 Balzer en Putin, „Vladimir Putin‟s Academic Writings‟ 52.
230
Ibidem 52 en Olcott, Vladimir Putin and the Geopolitics of Oil 19.
231 Dieter Helm, The Russian dimension and Europe’s external energy policy (Oxford 2007) 19.
232 Aanwezig bij deze ontmoeting waren onder andere Vagit Alekperov (Lukoil), Vladimir Potanin (Interros en Norilsk Nikkel), Rem Vjachirev (Gazprom), Michail Fridman (Alfa Group en TNK), Oleg Deripaska (Rusal) Eugene Shvidler (Sibneft) en Anatoili Tsjoebasj (Unified Energy Systems). Grote afwezigen waren Vladimir Goesinski (Media-Most), Boris Berezovski (o.a. Aeroflot) en Roman Abramovitsj (werkelijke eigenaar Sibneft). Berezovski was echter indirect wel vertegenwoordigd door Shvidler en Deripaska, Abramovitsj door Shvidler. Zie: „Oligarchs Hope for Agreement with Putin‟ The St. Petersburg Times (28 juli 2000) 3.
233
Andrew Jack, Inside Putin’s Russia (Londen 2004) 193. Dit was overigens nog wel voor het zinken van de Koersk, dat op 12 augustus 2000 gebeurde.
56
consolideren en te versterken.234 De Doemaverkiezingen van 2003 betekende een grote stap voor Poetin. Zijn partij Verenigd Rusland en enkele nationalistische partijen verkregen een duidelijke meerderheid in het Russische parlement, terwijl de volksvertegenwoordigers in de Doema die onder invloed van de oligarchen stonden een gevoelig verlies leden. Dit zorgde ervoor dat Poetin gemakkelijker juridische hervormingen kon doorvoeren.235
De overweldigende overwinning in de presidentsverkiezingen van 2004, waarbij Poetin 71 procent van de stemmen kreeg, consolideerde Poetins macht nog verder. Door deze overwinning was hij in staat vrijwel alle overgebleven hoge functionarissen uit de periode van Jeltsin te vervangen, die in Poetins eerste termijn de regering nog domineerden. In plaats van hen benoemde Poetin een aantal personen op sleutelposities die hij volledig vertrouwde en waarop hij kon bouwen.236 Deze groep vertrouwelingen van Poetin had hij leren kennen via de twee instituten die Poetins denk- en werkwijze het meest hebben beïnvloed: de KGB (later de FSB genoemd) en het gemeentebestuur van St. Petersburg.
Zijn ervaring binnen de KGB gaf hem discipline en een werkwijze, zijn periode in het team van de liberale burgemeester van St. Petersburg Anatoli Sobtsjak gaf hem loyaliteitsgevoel en een machtige groep vrienden.237 De groep vertrouwelingen bestond grotendeels uit siloviki,238 maar ook uit apparatsjiks van de grote staatsbedrijven en enkele liberale technocraten die geringe banden hadden gehad met de regering van Jeltsin.239 De verkiezingen van 2003 en 2004 stelden Poetin in staat zijn visie op de Russische energiesector tot uitvoering te brengen.
234 Zo verkreeg Gazprom-Media in april 2001 een meerderheidsbelang in NTV, het belangrijkste onafhankelijke televisiestation van Rusland, dat onderdeel was van Vladimir Goesinski‟s Media-Most. In januari 2002 werd TV 6, waarin oligarch Boris Berezovski een belangrijk financieel aandeel had, afgesloten. Een ander televisiekanaal, TVS, werd in 2003 afgesloten op basis van het illegaal gebruik van de frequentievergunning. Zie: Jack, Inside Putin’s Russia 131-173 en Stern, The Future of Russian Gas 188-189.
235
Handke, Energy as a Bond 7.
236 Olcott, Vladimir Putin and the Geopolitics of Oil 4.
237 Helm, The Russian dimension 20.
238 Sila betekent kracht of sterkte. Met de term „siloviki‟, vrij vertaald „sterke mannen‟, worden politici bedoeld die een verleden hebben in de KGB, de politie of het leger. Zie: Marshall I. Goldman, „Putin and the Oligarchs‟ Foreign Affairs 83 afl. 6 (2004) 33-44, aldaar 38. Het zijn echter geen voorstanders van het communisme. Hun belangrijkste doelen zijn het herstellen van de macht van de staat en ervoor zorgen dat de veiligheidstroepen een centrale rol in de Russische politiek krijgen. Zie: Daniel Treisman, „Putin‟s Silovarchs‟, Orbis 51 afl. 1 (2007) 141-144, aldaar 142.
239
Enkele voorbeelden van deze liberale technocraten zijn de huidige president Dmitri Medvedev, Vladislav Surkov en Igor Setjsin. Alledrie waren ze actief in de energiesector: Medvedev was voorzitter van de Raad van Bestuur van Gazprom, Setsjin werd vroeg in Poetins tweede termijn tot hoofd van Rosneft benoemd en Surkov tot voorzitter van de Raad van Bestuur van Transneftprodukt. Zie: Olcott, Vladimir Putin and the Geopolitics of Oil 4.
57
3.2 Hervorming energiesector
De uitvoering van Poetins visie en de langzame herovering van de controle over de energiesector door de staat leverde een hervorming van de Russische energiesector op, die voornamelijk vanaf 2003 werd ingezet. Sinds Poetin aan de macht kwam zijn er twee officiële documenten opgesteld die het Russische energiebeleid uiteen zetten, beide dragen ze de titel „Energiestrategie tot 2020‟. De eerste van deze documenten werd gepubliceerd in 2000, de tweede in september 2003. In de eerste zin van de versie uit 2003 is duidelijk Poetins visie op de energiesector af te lezen: „De Russische energiebronnen en het energiecomplex zijn de
basis van economische ontwikkeling en het instrument voor het uitvoeren van het binnen- en buitenlands beleid‟. Ondanks deze krachtige beginstelling is het verder echter een uitvoerig
document dat de aandacht vooral legt bij het verbeteren van de energie-efficiëntie, in plaats van de juridische hervormingen rondom de energiesector.240 Om het Russische energiebeleid te kunnen doorgronden moet dus gekeken worden naar de daadwerkelijke hervormingen die zijn doorgevoerd in de energiesector. Deze vallen grofweg te verdelen in twee parallel naast elkaar lopende ontwikkelingen: de controle over de pijpleidingen en de renationalisatie van de reserves.
3.2.1 Controle over Gazprom en pijpleidingen
Als het beginpunt van de uitvoering van Poetins visie kan de herovering van de politieke controle door de staat over Gazprom worden gezien. In de jaren negentig was Gazprom een bedrijf dat kon worden aangemerkt als non-transparant en corrupt.241 Het werd op controversiële wijze geleid door het toenmalige hoofd Rem Vjachirev, die het concern als zijn persoonlijk bezit beschouwde, hierin gesteund door premier Viktor Tsjernomyrdin.242 Vjachirev had veel macht, aangezien door een presidentieel decreet uit 1996 het hoofd van Gazprom zeggenschap had over 35 van de 40 procent van de aandelen die de Russische staat bezat.243 Ook was Gazprom ondanks grote kritiek actief betrokken in de binnenlandse politiek. Zo bood het substantiële financiële steun voor Tsjernomyrdins partij „Ons Huis is
240 Voor de volledige tekst van de energiestrategie uit 2003 (in Russisch), zie:
http://old.gazprom.ru/articles/article4951.shtml, voor een samenvatting van het document, zie: http://ec.europa.eu/energy/russia/events/doc/2003_strategy_2020_en.pdf.
241
Helm, The Russian dimension 22.
242 Stern, The Future of Russian Gas 172.
243 Valery Kryukov en Arild Moe, Gazprom: Internal Structure, Management Principles and Financial Flows (Londen 1996) 39. Deze publicatie is tevens een autoritair overzicht van de oprichting van Gazprom en het bedrijf in de eerste helft van de jaren negentig.
58
Rusland‟ en steunde Gazprom in 1999 ongeveer 130 kandidaten voor de Doema door ze van advies te voorzien door een gerenommeerd politiek consultancybureau.244
Poetin wilde Gazprom omvormen van een actor die het politieke landschap in zijn nadeel kon beïnvloeden tot een actor die een versterking zou betekenen van zijn presidentiële beleid. Om de benodigde hervorming van Gazprom soepel te laten verlopen benoemde Poetin