Het ontstaan van de functie kinderrechter

De eerste voorbeelden van kinderrechtbanken kwamen uit het buitenland. In Nederland zelf kreeg het concept steeds meer aandacht zodat de uitein- delijke invoering van de functie kinderrechter en de ondertoezichtstelling vrij vlot verliep. Hoe de kinderrechtbank moest worden ingericht en wat de gewenste eigenschappen van een kinderrechter moesten zijn, hadden al vorm gekregen in voorafgaande discussies. Ter voorbereiding op de invoe- ring van de nieuwe wetten instrueerde de minister van Justitie de recht- banken tot het aanstellen van kinderrechters.5

Het begon in de Amerikaanse staat Illinois, waar op 1 juli 1899 in Chi- cago de eerste kinderrechtbank zijn deuren opende. Na een kwart eeuw had nagenoeg elke Amerikaanse staat op een of ander wijze kinderrecht- spraak.6 _{Het concept van de kinderrechtbanken verspreidde zich overal}

in Europa. Landen zoals Engeland (1905), Duitsland (1908), Oostenrijk (1909), België en Frankrijk (1912) en Hongarije (1913) gingen Nederland voor. Later volgden nog andere Europese landen zoals Italië (1934). Ne- derland volgde de buitenlandse ontwikkelingen en sloot zich hierbij aan door de vorming van zijn eigen kinderrechtbanken.

De eerste kinderrechtbanken, zoals die in de VS, werden gefundeerd op het principe van ‘parens patriae’.7 _{Dit principe was een rechtvaardiging}

voor de opvatting dat het de taak van de staat was om voor minderjarigen die onvoldoende zorg en opvoeding van hun ouders kregen, op te treden als voogd en beschermer. De staat diende te waken over de hulpbehoe- venden en dat konden ook kinderen zijn. De staat diende te voorzien in hulp en bescherming aan kinderen die dit nodig hadden. Aan het lovens- waardige parens patriae-principe kleefden echter ook nadelen. Ten eerste gaf het de magistraat grote vrijheid om in ‘het belang van het kind’ ver- strekkende beslissingen te nemen.8 _{Ten tweede was het maar de vraag of}

de overheid wel een passende vervanging kon bieden.9 _{In Nederland was}

men al overtuigd van de rol van de staat bij de bescherming van kinderen, getuige de Kinderwetten van 1905. De taak van de staat in de bescherming van kinderen ontwikkelde zich verder door invoering van de kinderrechter

en de ondertoezichtstelling, maar de voor- en nadelen van het parens pa- triae-principe zouden ook op dit concept van toepassing blijken.

Een van de motieven voor de ontwikkeling van de functie van kinder- rechter was de erkenning van het kind-zijn. In de negentiende eeuw groei- de het besef dat kinderen anders waren dan volwassenen en daarom niet dezelfde behandeling zouden moeten ondergaan. De vrees voor toename van de criminaliteit van de jeugd en het geloof in een wetenschappelijk verband tussen meer en betere opvoeding en afname van criminaliteit stuwden de discussie over het nut van overheidsingrijpen in de opvoeding. Aan die discussie namen juristen, politici, wetenschappers en leiders van residentiële instellingen deel.10 _{Die andere behandeling van kinderen was}

ook zichtbaar in de residentiële praktijk. Uit de voorzieningen, opgezet vanuit particulier initiatief, voor wezen, boefjes en verwaarloosde kinderen groeide een archipel van opvoedingsgestichten en behandelingstehuizen.11

Vooral voor het kinderstrafrecht beijverde men zich voor een speciale procedure en een speciale rechter voor kinderen.12 _{Niet straffen maar op-}

voeden, werd het devies.13 _{Daarbovenop kwam de visie over verwaarloosde}

kinderen, zoals verwoord in het rapport Het vraagstuk van de verzorging

van verwaarloosde kinderen14 _{uit 1898 van de Maatschappij tot Nut van}

’t Algemeen.15 _{Ouderlijke macht zou moeten worden ingeperkt en de peda-}

gogische verantwoordelijkheid van de samenleving vergroot.

In 1901 durfde men een speciale rechter voor kinderzaken nog niet aan. In 1900 waren er bij de behandeling van wijzigingen in het jeugdstrafrecht in de Tweede Kamer stemmen opgegaan om bijzondere eisen te stellen aan de rechter die hiermee belast zou worden. Zo vond het S.D.A.P.-Kamerlid Troelstra dat rechters pedagogische kennis moesten bezitten.16 _{Er kwam}

geen steun voor dit standpunt, maar toch kreeg de invoering van de func- tie kinderrechter een steeds groter draagvlak. Dat bleek onder meer uit literatuur waarin aandacht werd besteed aan de Amerikaanse en de Eu- ropese versies van kinderrechtbanken. In 1912 schreef J.A. van Verschu- er17 _{een proefschrift over kinderrechtbanken. De wens om tot een aparte}

rechtspraak voor kinderen te komen kreeg door dit proefschrift een enor- me impuls. In 1913 was er draagvlak om de functie van kinderrechter in te voeren, maar kwamen er toch geen voorstellen vanwege een vergevorderd nieuw ontwerp van het Wetboek van Strafrecht.

In 1916 organiseerde de Amsterdamse Pro Juventute (hierover meer in paragraaf 1.3) een vergadering te Utrecht en nodigde hiervoor alle andere

verenigingen uit. Het onderwerp was de wenselijkheid van de instelling van kinderrechtbanken. De bedoeling was dat elke vereniging een “con- ceptadres”, dat aan de Tweede Kamer gericht zou worden, besprak en dat daarna de bevindingen verzameld zouden worden. Zover kwam het echter niet. De Bond van Verenigingen van Pro Juventute liet weten dat er zoveel bezwaren waren gerezen tegen de instelling van kinderrechtbanken dat er geen advies zou worden gegeven.18

In 1917 besteedde de jaarvergadering van de Nederlandse Juristenver- eniging aandacht aan de instelling van kinderrechtbanken.19 _Voorstanders

betoogden dat de Kinderwetten een onevenwichtig karakter hadden. Als kinderen en volwassenen zo verschilden dat apart kinderrecht nodig was, dan zou dat ook tot uiting moeten komen in de berechting door de invoe- ring van een speciale kinderrechter.

Ook de Staatscommissie voor de herziening van het Wetboek van Strafrecht sprak zich uit voor opneming van de kinderrechtbank in het wetboek. In antwoord hierop dacht minister van Justitie, B. Ort, in 1918 met een aanpassing van de Wet op de Rechterlijke Organisatie te kunnen volstaan. Dit zou een teleurstelling zijn voor het particulier initiatief, dat een omvattender regeling voorstond. De Haagse Armen- en Voogdijraden en de Nederlandse Bond tot Kinderbescherming stelden een kinderrecht- bankcommissie in onder leiding van de jurist J.A.A. Bosch. De commissie deed een uitgebreid voorstel waarin ook een goed georganiseerd patronaat (vrijwillig toezicht) was opgenomen. Met dit voorontwerp maakte minister van Justitie Th. Heemskerk een wetsontwerp dat op 18 maart 1920 werd ingediend bij de Tweede Kamer. Het wetsontwerp beoogde de instelling van een kinderrechter en een nieuwe kinderbeschermingsmaatregel: de ondertoezichtstelling.20 _{Tegelijk met de ontwikkelingen die leidden tot de}

aanstelling van kinderrechters, was er de ontwikkeling van de enkelvoudi- ge kamer, waarvan de ontwerpers van de wet voor de kinderrechter profi- teerden.

Het instellen van een enkelvoudige kamer werd voor het eerst mogelijk in 1909. Het was een antwoord van de toenmalige minister van Justitie A.P.L. Nelissen op de achterstanden bij de gerechten. Zaken die door één rechter behandeld zouden worden, konden sneller worden afgedaan. De wet maak- te het mogelijk dat rechtbanken bij het ministerie toestemming konden vragen om een enkelvoudige kamer in te richten. Het ministerie verleende alleen toestemming indien er sprake was van achterstanden bij die recht-

bank. Collegiale rechtspraak ging voor. Tezamen met de regeling van pen- sioen voor leden van de rechterlijke macht werd de wet op 27 september 1909 ingevoerd.21

Het instellen van de enkelvoudige kamer kwam in 1919 nogmaals in beeld bij het zoeken naar oplossingen voor nieuwe achterstanden bij de gerechten. Om de rechtspleging voor lichte strafzaken te vereenvoudigen, diende minister van Justitie Th. Heemskerk een wetsvoorstel in dat de rechtsgang bij de kantongerechten vereenvoudigde en deed hij een voor- stel tot het vormen van enkelvoudige kamers voor de behandeling van lich- te strafzaken. Deze rechter noemde hij de politierechter. Het belangrijkste werk van de politierechter zou op de rechtszitting plaatsvinden; het straf- proces zou voornamelijk mondeling zijn. Het was belangrijk dat deze rech- ter leiding kon geven aan de strafzitting “waaraan een zekere gemoedelijke kant niet [hoefde] te ontbreken”. De enkelvoudige kamers voor strafrecht kwamen eerst op proef. Als de proef slaagde, zou er geen beletsel zijn voor het instellen van een enkelvoudige kamer voor de behandeling van kinderzaken.22 _{Het duurde nog tot 1932 voordat wetgeving de zogeheten}

unusrechtspraak als normaal instituut invoerde en de instelling ervan over- liet aan het college van de rechtbank.23 _{Ondertussen was de enkelvoudige}

kinderrechtspraak al tot stand gekomen, waardoor deze “lenig en vlug”24

kon zijn en tegelijkertijd “gemoedelijk” en “vaderlijk”.25

De instelling van de functie kinderrechter leverde geen weerstand op, maar de vraag of een vrouw kinderrechter zou kunnen en mogen zijn, deed dat wel. Er waren inmiddels vrouwen in de advocatuur en er was zelfs een vrouwelijke griffier. De minister van Justitie, Th. Heemskerk, meende dat de vraag breder moest worden gesteld: konden vrouwen benoemd worden als rechter? Hij legde de vraag voor aan de grondwetscommissie, die geen bezwaar zag. Veel Kamerleden waren niet overtuigd, anderen drongen er juist op aan om vrouwen te benoemen. Een kinderrechter moest als psy- choloog en pedagoog beslissen welke behandeling voor het kind het beste was. Daarvoor was persoonlijk contact tussen kinderrechter en kind nood- zakelijk en een vrouw zou daarvoor de aangewezen persoon kunnen zijn. Van Heemskerk vroeg ook advies aan de Hoge Raad, die stelde dat er geen wettelijk bezwaar was om vrouwen toe te laten tot het rechterlijk ambt. Procureur-generaal mr. T.J. Noyon stelde echter dat de vrouw tijdens be- paalde tijdperken niet “normaal” was, namelijk die van de zwangerschap en die van de menstruatie. Het was dan te betwijfelen of zij geschikt was voor

het uitoefenen van het rechterlijk ambt. Zeker in zaken met betrekking tot strafbare feiten konden de werkzaamheden niet in overeenstemming wor- den gebracht met het “kieschheidsgevoel” van de vrouw. Het amendement van kamerlid H.C. Dresselhuys, een liberaal, om een vrouw op te laten treden als kinderrechter-plaatsvervanger haalde het echter ook niet.26 _De

kinderrechter kwam er in 1921, zonder hoofdelijke stemming in de Tweede Kamer en de Eerste Kamer, maar het moest wel een man zijn.27

De kinderrechter zou zowel civielrechtelijke als strafrechtelijke bevoegd- heden krijgen. De belangrijkste civiele taak werd de ondertoezichtstel- ling. Het vooronderzoek voor de civiele maatregel werd opgedragen aan de Voogdijraad,28 _{waarover in paragraaf 1.3 meer. Na de uitspraak zou de}

maatregel onder regie blijven van de kinderrechter.

Er waren meerdere ideeën geopperd over de taakstelling van de kinder- rechter. Sommige werden afgewezen, andere werden opgenomen. Voor wat betreft de civielrechtelijke bevoegdheden werd het voorstel om de kinderrechter te laten beslissen over ontheffing of ontzetting niet geho- noreerd. De kinderrechter mocht wel deel uitmaken van de meervoudige kamer, die hierover besliste. Ook het voorstel om het civielrechtelijk en het strafrechtelijk kinderrecht samen te voegen, stuitte op bezwaren van de minister. Deze wees hierbij op het verschil in tuchtplaatsing in het kader van de ondertoezichtstelling en de terbeschikkingstelling uit het strafrecht. Kinderrechtspraak moest in handen komen van een jurist en niet van lekenrechters. Naast juridische kennis was pedagogische kennis een vereiste. De belangrijkste ideeën over de kinderrechter waren dat hij al- leensprekend diende te zijn en dat zijn taakstelling zowel civiele zaken als strafzaken zou omvatten. De alleensprekende rechter zou beter recht kun- nen doen aan het primair opvoedende karakter van het kinderrecht, waar de kinderrechter door zijn persoonlijkheid kon optreden als een vader en aldus invloed kon uitoefenen op het kind. Hij diende als persoon te voldoen aan hoge eisen wat betreft kennis en persoonlijkheid. De alleensprekende rechter zou lenig, vlug werkend en gemakkelijk toegankelijk zijn.

Bij de invoering van de wetten op de maatregel ondertoezichtstelling en de functie kinderrechter kreeg elke rechtbank de aanwijzing dat volstaan moest worden met de benoeming van een van de zittende leden als kinder- rechter. In enkele arrondissementen werd een kinderrechter-plaatsvervan- ger benoemd. Bezuinigingen waren hieraan debet. Zou een extra rechter

aan het college worden toegevoegd, dan kostte dat een volle jaarwedde ex- tra. De toevoeging van een kinderrechter-plaatsvervanger kostte nog eens een halve jaarwedde. Dat alles moest zoveel mogelijk vermeden worden.29

De uitvoering van de wetten betreffende de maatregel ondertoezicht- stelling en de kinderrechter was niet eenvoudig. De minister van Justitie, Th. Heemskerk, had in circulaires aan de gerechtshoven, verenigingen en instellingen van weldadigheid aangedrongen op terughoudendheid bij het doen van uitgaven.30 _{De invoering van de wet ging wel door, ondanks de}

slechte financiële situatie van de staat. Daarnaast was het moeilijk om in alle vacatures te voorzien. Sommigen meenden dat er buiten de rechterlij- ke macht ook capabele mensen waren die deze functie zouden kunnen ver- vullen. Zo was G.H. Honing, directeur van het Rijksopvoedingsgesticht in Leeuwarden, ervan overtuigd dat de pedagogische en psychologische kant van kinderberechting belangrijker was dan de juridische kant. De minis- ter hield echter vast aan de voorwaarde dat de kinderrechter een ervaren jurist moest zijn. Er waren trouwens ook tegenstanders van de koppeling tussen het uitspreken en uitvoeren van de maatregel. Deze vonden dat een rechter rechter moest blijven en zich niet met de uitvoering mocht bemoei- en.

Naast juridische kennis en ervaring diende een kinderrechter ook peda- gogische kennis en praktisch inzicht te bezitten. Zelfs kennis van psycholo- gie, neurologie en sociale wetenschappen werden genoemd. Zijn persoon- lijkheid moest getuigen van liefde voor en toewijding aan het kind.31