Toen de wet inzake de kinderrechter en de ondertoezichtstelling was ingegaan en in voorbereiding hierop bij alle arrondissementen
kinderrechters waren benoemd, konden deze aan de slag gaan. Het waren een nieuwe functie en een nieuwe wetgeving, waarbinnen de eerste kinderrechters hun weg moesten vinden.
Bij een beschikking tot ondertoezichtstelling benoemde de kinderrechter een gezinsvoogd. Die hield toezicht op de minderjarige en gaf de ouders aanwijzingen over de opvoeding om deze in een goede richting te leiden. Hij overreedde de minderjarige en de ouders om vrijwillig zijn aanwijzingen op te volgen. De ondertoezichtstelling werd uitgesproken voor een jaar en kon telkens met een jaar worden verlengd. Bij meerderjarigheid, sinds 1905 was dat op de leeftijd van 21 jaar, kwam de ondertoezichtstelling te vervallen. Als ouders niet meewerkten aan de maatregel en de aanwijzingen van de gezinsvoogd niet opvolgden, kon ontheffing of ontzetting uit de ouderlijke macht volgen.46 De kinderrechter kon ook gelasten het kind voor hem te
brengen voor een persoonlijk gesprek.
Bij dringende noodzakelijkheid kon de maatregel sneller ingaan dan bij een gewone rechtsgang. Daarvoor kwam er een versnelde procedure met een korte geldigheid; de voorlopige ondertoezichtstelling. Gewoonlijk ging dit op verzoek, maar in dezen was de kinderrechter wel ambtshalve bevoegd. De voorlopige ondertoezichtstelling bleef geldig totdat het gewone verzoek tot ondertoezichtstelling was uitgesproken, maar tot maximaal drie maanden. De gezinsvoogd kreeg een voorlopige aanstelling en er mocht uit huis worden geplaatst. Werd de ondertoezichtstelling afgewezen, dan verviel ook de voorlopige ondertoezichtstelling.
De strafrechtelijke ondertoezichtstelling was onderdeel van een strafrechtelijk vonnis, uitgesproken tegen een minderjarige. Het vonnis moest eerst de kracht van gewijsde47 krijgen (na sluiting van de termijn
waarin hoger beroep tegen de uitspraak openstond) alvorens de
ondertoezichtstelling mocht beginnen. De officier van justitie of de griffier attendeerde de kinderrechter hierop, zodat deze een gezinsvoogd kon benoemen. In de uitvoering was de strafrechtelijke ondertoezichtstelling gelijk aan de civielrechtelijke ondertoezichtstelling. In plaats van een strafrechtelijke vervolging kon ook een advies worden gegeven voor een civielrechtelijke ondertoezichtstelling. De Voogdijraad kon gevraagd worden om een verzoek daartoe in te dienen, of de officier van justitie vorderde een civielrechtelijke ondertoezichtstelling.
Terwijl het kind onder toezicht stond, kon de kinderrechter een beschikking tot uithuisplaatsing afgeven. Er waren wettelijk twee vormen van
uithuisplaatsing. Plaatsing ter observatie diende ertoe een beter beeld te krijgen van de hulp die het kind nodig had. Plaatsing als vastzetting was voor kinderen die bijzondere tucht nodig hadden.
De kinderrechter vroeg toestemming voor de uithuisplaatsing en
declareerde de kosten bij het ministerie van Justitie, indien de minderjarige of de ouders de kosten niet konden opbrengen. Daarnaast was het
mogelijk dat de minderjarige zich al in een tehuis bevond voordat de ondertoezichtstelling werd uitgesproken. De kinderrechter bepaalde dan of voortzetting van dit verblijf een beschikking tot uithuisplaatsing nodig had of niet. Het was ook mogelijk dat de ouders met een vrijwillige uithuisplaatsing instemden, hiervoor was toestemming van de gezinsvoogd en de kinderrechter nodig. Een vrijwillige uithuisplaatsing tijdens de ondertoezichtstelling was ook mogelijk.
Wie mocht een verzoek tot ondertoezichtstelling indienen? De kinderrechter kreeg geen bevoegdheid om zelf een ondertoezichtstelling op te leggen, maar kon dat alleen doen naar aanleiding van een verzoek. Partijen die een verzoek mochten indienen waren de Voogdijraad, de officier van justitie, de ouders en bloedverwanten of aangehuwden van het kind tot in de vierde graad.48 Na beoordeling van het verzoek en de eventuele rapportage
kon de kinderrechter tijdens de zitting het proces uitstellen en nader onderzoek gelasten. Het kind was verplicht ter zitting te komen. Naast de ouders werden ook vier familieleden, twee van moederskant en twee van vaderskant, eventuele getuigen en de secretaris van de Voogdijraad uitgenodigd. De zitting was achter gesloten deuren. Als er geen extra informatie nodig was, deed de kinderrechter uitspraak aan het einde van de zitting.
Wat was de grond voor een ondertoezichtstelling? De wet gaf aan dat het opleggen van een ondertoezichtstelling mogelijk was bij minderjarigen die, uit welke oorzaak ook, zodanig opgroeiden, dat zij met “zedelijken of lichamelijken ondergang” werden bedreigd. De kinderrechter bepaalde welke omstandigheden en feiten voldoende waren om in te grijpen en een ondertoezichtstelling op te leggen.
De officier van justitie had eveneens een rol in het proces van de civielrechtelijke ondertoezichtstelling. De kinderrechter vroeg zijn fiat voordat de oproepen aan de betrokkenen werden verzonden. In de
beschikking vermeldde hij de conclusie van het Openbaar Ministerie naar aanleiding van het in het verzoekschrift gestelde en de officier van justitie tekende eveneens de beschikking. Dus naast de kinderrechter tekenden ook de officier van justitie en de griffier.49
Tegen de beschikking van de kinderrechter stond hoger beroep open. Binnen acht dagen na de uitspraak kon hij die de ouderlijke macht droeg, verzet aantekenen tegen de beschikking. Het verzet was een verzoekschrift dat, getekend door een procureur, moest worden ingediend bij de
kinderrechter. Werd het verzoek afgewezen, dan mocht de drager van de ouderlijke macht binnen veertien dagen in hoger beroep gaan. Ook het hoger beroep was een verzoekschrift, getekend door een procureur (behalve als de Voogdijraad of de officier van justitie dit instelden) en werd ingediend bij het gerechtshof waaronder de kinderrechter ressorteerde. Na de uitspraak door het gerechtshof kon cassatie worden aangetekend bij de Hoge Raad. De uitgesproken ondertoezichtstelling en het einde daarvan dienden te worden aangetekend in het voogdijregister dat sinds 1909 door elk kantongerecht werd bijgehouden.50
De kinderrechter was verantwoordelijk voor de onder toezicht gestelde kinderen in zijn arrondissement. Als een gezin tijdens een
ondertoezichtstelling verhuisde naar een ander arrondissement, dan mocht hij zijn ambtgenoot aldaar vragen om de ondertoezichtstelling over te nemen. Na inwilliging van een verzoek daartoe verstuurde de kinderrechter het dossier naar de andere kinderrechter, die een nieuwe gezinsvoogd kon benoemen. Andersom kon de kinderrechter gevraagd worden zaken uit een ander arrondissement over te nemen. Van het dossier bleef niets achter in het arrondissement waar het vandaan kwam.
Na de benoemingen van kinderrechters in elk arrondissement begon hun werk, zoals het samenwerken met de Voogdijraad, die nog moest leren omgaan met de nieuwe wetgeving, en het zoeken van gezinsvoogden.
1.3 Samenwerking met de Voogdijraad,
Pro Juventute en de gezinsvoogden
De kinderrechter interacteerde met diverse partijen die te maken hadden met het opleggen van de maatregel ondertoezichtstelling. Bij aanvang kreeg de officier van justitie een actieve taak in het rechtsproces van de civiele ondertoezichtstelling. Evenals in het strafproces zou hij de kinderrechter ook hierbij ondersteuning kunnen bieden. Pro Juventute was de bron voor
voorlichting over de minderjarige in het strafproces, zoals de Voogdijraad de bron van voorlichting was over het kind in opvoedingsmoeilijkheden in het civiele proces. Het was aan de kinderrechter om vrijwilligers te zoeken die gezinsvoogd zouden willen zijn, om ze vervolgens zelf te begeleiden.
Voogdijraad
Bij de invoering van de Kinderwetten was door de overheid in elk arrondissement een Voogdijraad ingesteld, die verantwoording moest afleggen aan de minister van Justitie. De raad bestond uit particuliere personen, die waren voorgedragen door de commissaris der provincie of door de president van de rechtbank en aangesteld bij Koninklijk Besluit. Elke Voogdijraad bestond uit minimaal vijf en maximaal elf leden, een voorzitter en een secretaris. Alleen de secretaris ontving een bescheiden inkomen. De overige leden ontvingen een vergoeding van hun onkosten. De leden van het ‘college’ moesten binnen het arrondissement wonen en gezamenlijk een afspiegeling zijn van de verschillende religieuze en politieke stromingen. Hun taak was onder meer het signaleren van kinderen met problemen, onderzoek doen en het eventueel verzoeken van maatregelen: voorlopige toevertrouwing51, ontheffing en ontzetting (en later
ondertoezichtstelling).52 Elke Voogdijraad mocht zelf zijn beleid vaststellen.
De Voogdijraad mocht buitengewone leden benoemen die ondersteunden bij het vergaren van informatie. Vooral voor de buitengebieden was dat noodzakelijk, omdat reizen moeizaam was en communicatie zich veelal tot briefwisselingen beperkte. De benoeming van agenten en correspondenten zou de bekendheid met plaatselijke omstandigheden vergroten.53
Ontzetting en ontheffing gaven mogelijkheden om in te grijpen in de opvoeding. In de praktijk was er echter een grotere variatie aan problemen in gezinnen dan waarvoor de wet mogelijkheden tot interventie gaf. In 1910 schreef De Beneditty54 in zijn proefschrift over ouderlijke macht en
kinderbescherming: “In menig geval toch zoude een natuurlijk steeds zeer nauwgezette, doch ietwat mildere armbedeling ouders en kinderen bij elkander kunnen doen blijven, waar thans schande en ontzetting te wachten staat.”
De instellingen voor armenzorg en de Voogdijraad kwamen elkaar tegen in de gezinnen die zij bezochten. De Vereniging voor Armenzorg en Weldadigheid wijdde in 1916 een vergadering aan het onderwerp “Samenwerking tussen Armenzorg en Voogdijraden”. De heer A.C.A. van Vuuren, een lid van deze vereniging, wilde graag een “samenspreking,
onderling overleg en wederzijds hulpbetoon” vóór, tijdens en na ontzetting en ontheffing, om deze maatregelen ofwel onnodig te maken, ofwel
vruchtbaar te doen zijn, ofwel de beste zorg te verzekeren, “en om daarnaast de ouders en de kinderen zoo spoedig mogelijk te reclasseeren”.55 Een
specifiek geval van samenwerking had zelfs invloed op de ontwikkeling van de wetgeving. Het samenwerkingsoverleg tussen de Armenraad en Voogdijraad in Den Haag produceerde in 1918 een rapport waarin werd gemeld dat in vele gevallen ontzetting of ontheffing kon worden voorkomen door het op tijd verlenen van goede “zedelijke en stoffelijke hulp”. Het rapport wees ook op die twijfelgevallen waar de Voogdijraad nog niet ingreep, maar waar een vorm van toezicht wel wenselijk zou zijn. Volgens Doek was dit een van de aanleidingen tot het wetsontwerp inzake de kinderrechter en de ondertoezichtstelling.56
Samenwerking met allerlei partijen was kenmerkend voor het werk van de Voogdijraden. Zij werkten samen met autoriteiten zoals politie, officieren van justitie en rechters. Ook werkten zij samen met particulieren zoals tehuizen en kerkelijke liefdadigheidsorganisaties. Daarnaast organiseerden zij spreekuren, nodigden ouders uit voor een gesprek en deden huisbezoeken. Leden van de Voogdijraad deden zelf onderzoek of hadden agenten en correspondenten die konden meehelpen. Dit uitgebreide netwerk dat sinds de oprichting van de Voogdijraden was ontstaan, bood kanalen waarlangs signalen kwamen over kinderen met problemen en ook mogelijkheden om iets te doen aan die problemen.