Het effectiviteitsbeginsel

Het effectiviteitsbeginsel eist dat het nationale procesrecht de uitoefening van door de communautaire rechtsorde verleende rechten niet nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk mag maken. Dit betekent overigens niet dat er geen enkele belemmering mag zijn in de mogelijkheden om een EG-rechtelijke vordering uit te oefenen. Zo volgt bijvoorbeeld uit de zaak Rewe105 dat het handhaven van rede-lijke beroepstermijnen in het nationaal procesrecht niet strijdig is met het effecti-viteitsbeginsel, aangezien hierdoor de uitoefening van aan het gemeenschaps-recht ontleende gemeenschaps-rechten niet (nagenoeg) onmogelijk wordt gemaakt.

Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt duidelijk dat het effectiviteitsbe-ginsel als een bodemvereiste wordt gezien: in sommige gevallen is een gelijk-waardige behandeling van vorderingen die gebaseerd zijn op EG-recht, niet vol-doende. Het kan dan ook zo zijn dat het effectiviteitsbeginsel hogere eisen stelt aan de toepassing van het nationale recht op EG-rechtelijke vorderingen dan het gelijkwaardigheidsbeginsel. Een goed voorbeeld hiervan is te vinden in de zaak San Giorgio,106 waar het Hof van Justitie concludeerde dat regels van bewijsrecht die het praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk maken om terugbetaling van in strijd met het EG-recht toegepaste heffingen te verkrijgen, strijdig waren met het EG-recht. Het feit dat deze regels van bewijsrecht ook van toepassing waren op puur nationaalrechtelijke geschillen en dat een schending van het gelijkwaardig-heidsbeginsel niet had plaatsgevonden, deed hieraan niets af. Het gevolg van de toetsing aan het effectiviteitsbeginsel was dat de bepalingen van nationaal proces-recht die de toets niet konden doorstaan, buiten toepassing moesten worden gela-ten.

In de praktijk is het niet altijd gemakkelijk te voorspellen of de nationale regelge-ving volgens het Hof zal voldoen aan de eisen die het beginsel van effectiviteit stelt. In een tweetal arresten, Van Schijndel107 en Peterbroeck108, heeft het Hof van Justitie geprobeerd duidelijkheid te scheppen wat betreft de afweging die gemaakt moet worden tussen procedurele autonomie aan de ene kant en het beginsel van effectiviteit aan de andere kant. In deze arresten overwoog het Hof van Justitie dat als de conclusie is dat een nationale regel de toepassing van het gemeenschapsrecht onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, een onderzoek moet plaatsvinden waarbij rekening wordt gehouden met een aantal factoren. Hiertoe behoren de plaats van de betreffende bepaling in de gehele procedure, het verloop en de bijzondere kenmerken ervan en de beginselen die aan het nationale stelsel van rechtspraak ten grondslag liggen. Voorbeelden van dergelijke beginselen zijn

105. Zaak 33/75, Rewe, Jur. 1976, p. 1989. 106. Zaak 199/82, San Giorgio, Jur. 1983, p. 3595.

107. Gevoegde zaken C-430/93 en C-431/93, Van Schijndel en Van Veen, Jur. 1995, p. I-4705. 108. Zaak C-312/93, Peterbroeck, Jur. 1995, p. I-4599.

de bescherming van de rechten van de verdediging, het rechtszekerheidsbeginsel en het goede verloop van de procedure. Deze beginselen vormen eerder een rechtvaardiging naarmate zij in meer lidstaten erkend en toegepast worden.

Afhankelijk van de uitkomst van het onderzoek van de rechter is de toepassing van de betreffende bepaling van nationaal recht al dan niet gerechtvaardigd. Op deze manier vindt er dus een afweging plaats in het licht van de genoemde begin-selen tussen het belang van de nationale bepaling enerzijds en de effectieve door-werking van het EG-recht anderzijds. In de literatuur is dit afwegingsmecha-nisme de procedurele ‘rule of reason’ genoemd, naar de bekende rule of reason die het Hof in het kader van het vrij verkeer van goederen heeft geformuleerd.109

Met de introductie van deze procedurele rule of reason lijkt een nieuwe fase te zijn ingegaan, waarbij de manier waarop het Hof van Justitie het nationale proces-recht toetst enigszins terughoudender lijkt te zijn geworden. Er lijkt een balans te zijn ontstaan: het beginsel van effectiviteit vereist dat de rechtsbescherming van particulieren en de volle toepassing van het gemeenschapsrecht zoveel mogelijk wordt gewaarborgd, maar tegelijkertijd is de rule of reason een garantie tegen te grote inbreuken op de nationale procedurele autonomie. Deze balans is natuur-lijk relatief, zodat onzekerheid blijft bestaan over de vraag hoe het Hof van Justi-tie de gemaakte afweging in een bepaalde situaJusti-tie zal beoordelen.110

Tot op heden zijn de bekendste voorbeelden van toepassing van de procedurele

rule of reason te vinden op het gebied van de ambtshalve toepassing van Europees

recht door de nationale rechter en in de jurisprudentie van het Hof over termij-nen. Uit deze laatste jurisprudentie blijkt – kort en goed – dat hoewel beroepster-mijnen ertoe leiden dat een burger zijn EG-rechtelijke vordering bij termijnover-schrijding niet voor een rechter kan brengen, redelijke termijnen volgens het Hof toch toegepast mogen worden, omdat zij worden gerechtvaardigd door het begin-sel van rechtszekerheid.111

De zaak Peterbroeck heeft – kort samengevat – betrekking op een bepaling uit het Belgische procesrecht, die de rechter verbiedt om beroepsgronden die niet in de bezwaarfase of binnen een termijn van 60 dagen na de beslissing op het bezwaarschrift zijn meegedeeld, te beoordelen. Het Hof van Justitie kwam na de afwegingstoets van de procedurele rule of reason tot de conclusie dat dit verbod niet voldeed aan de communautaire eisen, vanwege een viertal problemen. In de eerste plaats was het Hof van Beroep de eerste en enige feitelijke instantie die prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie kan stellen. Ten tweede was de ter-mijn voor Peterbroeck om in de zaak voor het Hof van Beroep nog nieuwe bezwa-ren op te werpen relatief kort. In de derde plaats kon geen andere nationale rech-ter tijdens een verdere procedure ambtshalve de verenigbaarheid van het

109. Jans e.a., 2002, p. 87. 110. Craig & De Burca 2003, p. 252.

Belgische recht met het gemeenschapsrecht beoordelen, en ten slotte konden nationale rechters in België niet ambtshalve middelen die ontleend zijn aan het EG-recht, opwerpen zonder dat voor deze beperking een goede rechtvaardiging te vinden is.112 Het Hof van Justitie oordeelde dat onder deze omstandigheden het Hof van Beroep in staat moest zijn om ambtshalve de verenigbaarheid van een nationale bepaling met het gemeenschapsrecht te beoordelen. Hoewel de beper-kingen los van elkaar wellicht te rechtvaardigen waren, was de combinatie hier-van aldus in strijd met het gemeenschapsrecht.

De zaak Van Schijndel ging om de vraag of de nationale civiele rechter verplicht was ambtshalve het Europese recht toe te passen in geschillen die bij hem aan-hangig zijn, wanneer partijen hierop geen beroep doen. In deze zaak ging het onder meer om de artikelen 81 en 82 EG. Het Hof van Justitie beantwoordde deze vraag voor de onderhavige casus ontkennend, waarbij de motivering vooral gevonden werd in het feit dat de civiele rechter een lijdelijke positie heeft en door ambtshalve toepassing van artikel 81 en 82 EG-verdrag buiten de rechtsstrijd van partijen zou treden en zijn lijdelijkheid zou moeten verzaken. Volgens het Hof werd het beginsel van lijdelijkheid in voldoende mate gerechtvaardigd door de rechten van verdediging en het beginsel van een goed verloop van procedure.

Het Hof van Justitie past aldus in beide arresten de procedurele rule of reason toe en maakt een afweging tussen het belang van ambtshalve toepassing van gemeenschapsrecht en de redenen waarom dit naar nationaal procesrecht niet toegestaan is.

Met de introductie van de procedure rule of reason-toets beschikt het Hof sinds 1995 over een op zichzelf redelijk heldere maatstaf om te bepalen of een onder-deel van nationaal procesrecht dat de doorwerking van het EG-recht beperkt, toch mag worden toegepast in een EG-rechtelijke casus. Als het procesrecht wordt gerechtvaardigd door beginselen als rechtszekerheid, de rechten van verdediging en het goed verloop van procedure, is dat in de regel het geval. Niettemin is de rechtspraak van het Hof over het effectiviteitsbeginsel nogal casuïstisch en daar-door onvoorspelbaar. Dit komt omdat het Hof niet altijd volstaat met een toetsing van een procesrechtelijke regeling in abstracto, maar vaak ook nog de toepassing ervan in het concrete geval in zijn beoordeling betrekt. Hij combineert als het ware de rol van cassatierechter met die van eerstelijnsrechter (‘Einzelfallgerech-tigkeit’). Iets dergelijks ziet men bijvoorbeeld in de zaak Santex,113 waarin het Hof eerst bepaalt dat de toepassing van een bepaalde redelijke beroepstermijn in zijn algemeenheid door de beugel kan, omdat deze wordt gerechtvaardigd door het beginsel van rechtszekerheid. Toch is de toepassing van de termijn ‘in de context van de omstandigheden van het geval’ in strijd met effectiviteitsbeginsel, omdat het bestuursorgaan onduidelijkheid had laten bestaan over de precieze inhoud van het bestreden besluit.

112. Zaak C-312/93, Peterbroeck, Jur. 1995, p. I-4599, r.o. 17-20. 113. Zaak C-127/00, Santex, Jur. 2003, p. I-1877.

Hoewel deze aanpak niet onbegrijpelijk is, heeft zij als nadeel dat de toepassing van het effectiviteitsbeginsel door het Hof nogal onvoorspelbaar is. Wanneer wij in dit rapport stellen dat een bepaald onderdeel van het procesrecht van de Awb de procedurele rule of reason-toets waarschijnlijk zal doorstaan, past daarbij daarom als algemene disclaimer dat de conclusie nog niet betekent dat het Hof elke toepassing van dat onderdeel in concreto zal sauveren.114