Europese landbouwsubsidies

Als gevolg van de fundamentele herziening van het Gemeenschappelijke Land-bouwbeleid (GLB) wordt sinds 2006 niet langer de productie van landbouwpro-ducten gesubsidieerd, maar het inkomen van de landbouwers. Deze steun is afhankelijk van de steun die men voorheen gemiddeld in de referentiejaren 2000 tot en met 2002 ontving.307 Omdat alle aanvragen – in Nederland: 90.000 aan-vragen – binnen een specifieke termijn moeten zijn beslist en aanaan-vragen boven-dien moeten worden gecontroleerd op subsidiabiliteit, schrijft de Europese regel-geving strikte termijnen en een strikte termijnbewaking voor. De aanvraagproce-dure staat daardoor op gespannen voet met vooral artikel 4:5 Awb.

De Europese regels omtrent aanvragen zijn te vinden in Verordening (EG) nr. 796/2004,308 en schrijven kort en goed de volgende procedure voor. Aanvragen om steun moeten uiterlijk worden ingediend op een door de lidstaat vast te stellen datum die niet later is dan 15 mei (art. 12 lid 2). In Nederland kunnen in 2006 aan-vragen van 1 april tot en met 15 mei worden ingediend.309 De aanvragen moet alle gegevens bevatten die nodig zijn om te bepalen of aanspraak op steun kan worden gemaakt (art. 12 lid 1); deze eis van volledigheid wordt in de daarop volgende bepa-lingen nader gespecificeerd. De artikelen 21 en 21bis van de verordening bevatten vervolgens een regeling voor de te late indiening, die erop neerkomt dat, behou-dens overmacht en bijzondere omstandigheden, per dag dat de aanvraag te laat is ingediend een verlaging van 1 (art. 21) of 4% (art. 21bis) per werkdag wordt toege-past op de bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de (volle-dige) aanvraag tijdig was ingediend. Bij een overschrijding van de termijn van meer dan 25 werkdagen wordt de aanvraag afgewezen. In overweging 27 van de verordening wordt deze strikte regeling als volgt gemotiveerd.

‘Inachtneming van de termijnen voor de indiening van steunaanvragen (...) en de bewijsstukken, contracten of aangiften is absoluut noodzakelijk om de nationale over-heidsdiensten in staat te stellen doeltreffende controles op de juistheid van de steun-aanvragen te programmeren en vervolgens uit te voeren. (...) Bovendien moeten kortingen worden toegepast om de landbouwers ertoe aan te zetten de termijnen in acht te nemen.’

Deze regeling ‘spoort’ om diverse redenen niet met het systeem van de Awb. Vol-gens artikel 4:5 lid 1 Awb kan een ‘onvolledige’ aanvraag buiten behandeling wor-den gelaten, mits de aanvrager in de gelegenheid wordt gesteld de aanvraag bin-nen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. De Europese regelgeving kent alleen de volledige aanvraag en die kan tot en met 15 mei wor-den ingediend. Lukt dat niet, dan treedt het kortingsregiem van de artikelen 21 en 21bis in werking. Deze regelgeving sluit op zich niet uit dat aanvragen door de uitvoerende instantie op volledigheid worden gecontroleerd en dat landbouwers

307. Verordening (EG), nr. 1782/2003, van de Raad van 29 september 2003, PbEG 2003, L 270, uitge-werkt in Regeling GLB-inkomenssteun 2006, Stcrt. 2005, nr. 235.

308. PbEG 2004, L141, uitgewerkt in Regeling GLB-inkomenssteun 2006, Stcrt. 2005, nr. 235. 309. Vergelijk art. 55 van de Regeling Inkomenssteun GLB 2006.

in de gelegenheid worden gesteld een onvolledige aanvraag aan te vullen. Daarbij kan echter geen extra aanvullingstermijn worden verleend; op uiterlijk 15 mei moet de aanvraag binnen zijn. Controleert de uitvoerende instantie de volledig-heid van aanvragen niet of ziet zij een onvolledigvolledig-heid over het hoofd – gelet op de grote aantallen moet dat niet worden uitgesloten – dan zullen onvolledigheden pas blijken bij de latere besluitvorming. Omdat de aanvraag alsdan niet volledig is, zal dat leiden tot afwijzing. Artikel 4:5 Awb heeft dan geen betekenis.

Aan het voorgaande kan nog worden toegevoegd dat de aanvraag op 15 mei moet zijn ontvangen door de uitvoerende instantie. Anders dan in Nederland, waarin voor al dan niet tijdig indienen van aanvragen wordt uitgegaan van de verzend-theorie,310 acht het Hof van Justitie een aanvraag om landbouwsubsidies pas tijdig ingediend als deze uiterlijk de laatste dag van de aanvraagperiode door de uitvoe-rende instantie is ontvangen.311 Deze opvatting heeft overigens alleen betekenis voor het indienen van aanvragen op het terrein van de landbouwsubsidies, omdat de Europese regelgeving op dit punt een uitputtende regeling bevat. Zij geldt bij-voorbeeld niet voor het maken van bezwaar of het instellen van beroep. Zolang een Europese regeling daaromtrent niets bepaalt, kan Nederland op grond van het beginsel van processuele autonomie ten aanzien hiervan de verzendtheorie van artikel 6:9 Awb toepassen.

Anders dan in het douanerecht, worden de afwijkingen van de Awb niet precies aangegeven in de nationale uitvoeringsregelgeving. Dat is ook niet goed mogelijk aangezien de nationale uitvoeringsregels zijn opgenomen in gedelegeerde rege-lingen die uiteindelijk zijn gebaseerd op de Landbouwwet. In zo’n gedelegeerde regeling kan niet worden afgeweken van bijvoorbeeld artikel 4:5 Awb. In de prak-tijk lossen de nationale uitvoerders de spanningen met de Awb op door de EG-regels rechtstreeks toe te passen en artikel 4:5 Awb buiten toepassing te laten.

5.6.4 Dienstenrichtlijn

Zoals in paragraaf 1.4 aangegeven, bevat de Dienstenrichtlijn diverse verplichtin-gen met betrekking tot vergunningstelsels ‘betreffende de toegang tot of uitoefe-ning van dienstactiviteiten’. Deze hebben deels betrekking op administratieve ver-eenvoudiging en beogen voor een ander deel te voorkomen dat door middel van deze stelsels de vrijheid van vestiging van dienstverleners nodeloos wordt beperkt. De richtlijn moet drie jaar na haar inwerkingtreding zijn omgezet. In paragraaf 5.5 zijn reeds verplichtingen uit de richtlijn, die samenhangen met het transparantiebeginsel, besproken. Op deze plaats worden drie andere bepalingen vermeld die voor vergunningprocedures van belang zijn en wordt voorts aangege-ven hoe zij zich verhouden tot de Awb.312

a Eénloketten (art. 6): onder de wat wonderlijke benaming ‘éénloketten’ wordt in dit artikel bepaald dat alle procedures en formaliteiten die nodig zijn voor

310. Door analoge toepassing van artikel 6:9 Awb. Vergelijk CBB 4 mei 1999, AB 1999, 260, m.nt. JHvdV.

311. Zaak C-171/03, Toeters en Verberk, AB 2005, 66, m.nt. RW.

312. Daarnaast zijn er bepalingen die niet op gespannen voet lijken te staan met de Awb, zoals art. 10 lid 6 (motiveringsplicht, rechtsmiddelverwijzing) en art. 13 lid 6 (onvolledige aanvraag).

de toegang tot de dienstenactiviteit (onder meer verklaringen, kennisgevingen en vergunningaanvragen) en vergunningaanvragen die nodig zijn voor de uit-oefening van een dienstenactiviteit kunnen worden afgewikkeld bij centrale contactpunten (éénloketten). De invoering hiervan doet overigens geen afbreuk aan de verdeling van de taken en bevoegdheden tussen de verschil-lende instanties binnen een nationaal systeem. Een dergelijk éénloketvoorzie-ning is in de Awb thans niet geregeld, terwijl niet is uitgesloten dat ook in Nederland voor de toegang en uitoefening van dienstenactiviteiten vergunnin-gen van diverse bestuursorganen nodig zijn. Wil Nederland aan deze verplich-ting voldoen, dan moet regeling van dit onderwerp in de Awb ten minste worden overwogen. Wellicht kan daarbij het voorontwerp Wet samenhan-gende besluiten als vertrekpunt dienen.

b Elektronische procedures (art. 8): ingevolge deze bepaling moeten de lidstaten erop toezien dat alle procedures en formaliteiten in verband met de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit ‘eenvoudig, op afstand en elek-tronisch bij het betrokken éénloket en de bevoegde instanties kunnen worden afgewikkeld’. Deze verplichting gaat beduidend verder dan artikel 2:15 lid 1 Awb, op grond waarvan elektronisch verkeer met een bestuursorgaan alleen mogelijk is ‘voor zover het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg is geopend’. Voor ‘diensten’ schiet deze bepaling derhalve te kort.

c Beslistermijn (art. 13 lid 3): dit artikel bepaalt dat vergunningaanvragen zo snel mogelijk en in elk geval binnen een redelijke, vooraf bekendgemaakte termijn worden behandeld. De termijn gaat in op het tijdstip waarop alle documenten zijn ingediend. De beslistermijn kan, als dit gerechtvaardigd wordt door de complexiteit van de zaak, éénmaal voor een beperkte periode worden verlengd. Deze verlenging en de duur ervan moeten behoorlijk wor-den gemotiveerd en worwor-den medegedeeld aan de aanvrager, voordat de eerste beslistermijn is verlopen. Zien wij het goed, dan wijkt deze bepaling – hoewel zij op onderdelen anders is geformuleerd – materieel niet erg veel af van de Awb-regeling van beslistermijnen in afdeling 4.1.3 Awb. Alleen de verlenging van de beslistermijn lijkt in de richtlijn wat strakker geregeld dan in artikel 4:14 lid 1, Awb, omdat zij onder de richtlijn gerechtvaardigd moet worden door de complexiteit van de zaak en bovendien behoorlijk moet worden gemo-tiveerd.

5.6.5 Conclusie

Europese regelingen bevatten steeds vaker bindende bepalingen omtrent de bestuurlijke besluitvorming. Deze wijken nogal eens af van de Awb. In het douanerecht gaat het om onderwerpen als de machtiging, de te gebruiken talen, de aanvraag(procedure) en de beslistermijn, bij de landbouwsubsidies met name om de aanvraagprocedure. Omdat deze afwijkingen op beide terreinen worden voorgeschreven in een verordening, blijft de Awb op deze punten buiten toepas-sing. In het douanerecht zijn in verband met de Awb specifieke voorzieningen opgenomen in het wetsvoorstel Algehele herziening douanewetgeving. Van de Awb afwijkende bindende voorschriften omtrent de bestuurlijke besluitvorming

ziet men ook in de Dienstenrichtlijn. Omzetting hiervan kan nopen tot aanpas-sing van de Awb. Op dit punt wordt in paragraaf 10.2.3 in meer algemene zin teruggekomen.

Wat daarnaast opvalt, is dat de Europese regelingen onderling nogal verschillend zijn. Kent bijvoorbeeld het Europese douanerecht en ook de Dienstenrichtlijn een regeling voor de aanvulling van aanvragen die nog in hoge mate lijkt op die van artikel 4:5 Awb, bij landbouwsubsidies geldt een veel striktere regeling die nau-welijks ruimte laat voor het aanvullen van aanvragen. Deze verschillen hebben uiteraard alles te maken met de behoeften van het specifieke terrein, maar maken duidelijk dat op Europees niveau geen uniforme concepten worden gehanteerd. In paragraaf 10.4 komen we op dit punt terug.