5. Het Nederlandse restitutiebeleid als implementatie van de Washington Principles
5.2 Het belang van het slachtoffer altijd voorop?
In de Toelichting van het Besluit adviescommissie cultuurgoederen en Tweede Wereldoorlog uit 2001 stelt de Restitutiecommissie dat het ruime afwegingskader recht doet aan de Washington Principles. Het restitutiebeleid moet gericht zijn op het bereiken van een ‘just and fair solution, recognizing this may vary according to the facts and circumstances surrounding a specific case’.67
De belangenafweging wordt in dat kader als een gerechtvaardigd instrument beschouwd. Alhoewel de procedurele regels op zichzelf duidelijk zijn, de normen van het beleid niet eenduidig zijn geformuleerd. De omstandigheden die de Restitutiecommissie meeneemt in een belangenafweging zijn breed opgesteld en bieden veel beweegruimte bij de toepassing ervan. Redelijkheid en billijkheid, zo betoogde Veraart al in 2006, zijn ‘troebele begrippen voor een werkelijk rechtsherstel’.68
De vraag die dan volgt is of er überhaupt een eenduidige norm geformuleerd kan worden, die recht doet aan de verschillende feiten en omstandigheden rondom geroofde cultuurgoederen.
De internationale discussie over het Nederlandse restitutiebeleid laaide op na het advies van de Restitutiecommissie in het geschil over het schilderij van Kandinsky. Er zou te weinig aandacht zijn voor de slachtoffers en te veel aandacht voor de belangen van een huidig bezitter.69 De voorzitter van de Restitutiecommissie, A. Hammerstein,
reageerde door te stellen dat het belang van het slachtoffer altijd voorop heeft gestaan.70
Dat de belangenafweging in het advies over het schilderij van Kandinsky in het nadeel van de verzoeker uitviel werd door hem gerechtvaardigd dat bij die belangenafweging sprake was van omstandigheden die erop wezen dat verkoop ook zou hebben plaatsgevonden indien er geen druk werd uitgeoefend door het naziregime.
Een dergelijke verkoop blijkt volgens Hammerstein uit de omstandigheid dat na de Tweede Wereldoorlog geen stappen zijn ondernomen om teruggave van een cultuurgoed te bewerkstelligen. Volgens de voorzitter heeft een verzoekende partij in dat geval eerder een puur economisch belang bij teruggave van het cultuurgoed, omdat
67Toelichting bij Besluit adviescommissie restitutieverzoeken cultuurgoederen en Tweede Wereldoorlog. 68 W.J. Veraart, ‘Moraal zonder recht is sentiment. Er zijn schrijnender gevallen dan Goudstikker’,
interview door W. Takken, 2006.
69 D. Boffer, ‘Dutch art panel’s ruling against Jewish family criticised as ‘step back’’, The Guardian 5
december 2018.
teruggave zou worden verzocht met oog op een toekomstige verkoop. Hetzelfde geldt als er geen sprake is van een emotionele band met het cultuurgoed in kwestie.
Met deze beredenering is in beginsel niets mis. Wanneer je het vanuit het doel van de Restitutiecommissie bekijkt gaat het naar mijn idee wringen. Is een belangenafweging, waarbij de belangen van een huidig bezitter doorslaggevend kunnen zijn, genoeg gericht op het ongedaan maken van het onrecht dat de oorspronkelijk eigenaren in het verleden is aangedaan? En mag een eventueel onderliggend financieel belang een zwaarwegende omstandigheid zijn, terwijl een verzoeker in zijn recht staat om een verzoek in te dienen? Wat blijkt uit de adviezen waarin het beoordelingskader van de Restitutiecommissie in de vorm van een belangenafweging is toegepast is dat verschillende belangen zwaarder wegen dan anderen, terwijl uit het beleid zelf een verschil in zwaarte niet af valt te leiden. Met name de omstandigheden rondom de verwerving door een huidig bezitter worden niet uitgebreid meegenomen in de belangenafweging, terwijl de stappen ondernomen na de Tweede Wereldoorlog om het cultuurgoed te achterhalen wel van doorslaggevend belang wordt geacht.
Bij de belangenafweging wordt verder veel aandacht geschonken aan de belangen van een huidig bezitter. Door de belangen van een huidig bezitter zwaar mee te laten wegen in de belangenafweging wordt naar mijn idee de aanbeveling van de Commissie Ekkart ondermijnt. Zoals meerdere keren al is genoemd wordt verkoop door een particulier na 10 mei 1940 in Nederland wordt als onvrijwillig aangemerkt, behoudens bewijs van het tegendeel. Kortom, tenzij nadrukkelijk anders blijkt moet onvrijwillig bezitsverlies worden aangenomen.
Met de belangenafweging kan het ertoe leiden dat er zonder nadrukkelijk bewijs van het tegendeel alsnog kan worden geoordeeld dat er geen voldoende grondslag is voor restitutie. Dit heeft zich bijvoorbeeld voorgedaan in de adviezen omtrent de schilderijen van Kandinsky en Jan van Scorel. Een verzoeker moet vervolgens aantonen dat er wel degelijk een grondslag bestaat voor restitutie. De omgekeerde bewijslast in het voordeel van de verzoeker komt zo op de achtergrond te staan.
De Restitutiecommissie betoogde in een van haar adviezen dat roof of confiscatie een sterkere grondslag biedt voor restitutie, maar op grond van de aanbevelingen van de Commissie Ekkart moet ook de verkoop van werken na 10 mei 1940 als een gedwongen verkoop worden gezien. In de kern komt het erop neer dat er geen ruimte is voor
verschillende gradaties in het bezitsverlies. Met de belangenafweging kan echter worden geoordeeld dat onvrijwillig verlies niet onvrijwillig genoeg is geweest, als omstandigheden daarop wijzen.
In lijn met de aanname dat sprake is van onvrijwillig bezitsverlies ligt het uitgangspunt dat een verzoeker het voordeel van de twijfel hoort te krijgen met betrekking tot de feiten en omstandigheden rondom het bezitsverlies van een cultuurgoed. Ook dit uitganspunt vloeit voort uit de aanbevelingen van de Commissie Ekkart.
Dat een verzoeker niet langer het voordeel van de twijfel krijgt is in mijn ogen een te extreme uitspraak, maar vanuit de beoordeling van de Restitutiecommissie lijkt het nu dat een verzoeker een zekere bewijslast heeft bij het aantonen van het belang bij de teruggave van een cultuurgoed om zo teruggave van een cultuurgoed te rechtvaardigen.
Dit is met name het geval wanneer, zoals blijkt uit de adviezen van de Restitutiecommissie, een huidig bezitter het belang van het werk binnen haar collectie onderschrijft. Op grond van het Besluit adviescommissie cultuurgoederen en Tweede Wereldoorlog mag het belang van het werk voor beide partijen en het belang voor het openbaar kunstbezit worden meegenomen in de beoordeling. Een verzoeker moet bij een belangenafweging aantonen dat er sprake is van een emotionele band met een werk en dat er na de Tweede Wereldoorlog stappen zijn ondernomen om het cultuurgoed terug te krijgen.
Zo werd in het geschil over ‘Madonna met de wilde rozen’ van Jan van Scorel geoordeeld dat, hoewel er sprake was van onvrijwillig bezitsverlies die direct verband hield met omstandigheden van het naziregime, dit niet voldoende was om over te gaan tot teruggave aan de erven van de oorspronkelijke eigenaar.71 Ook in het geschil over het
schilderij ‘Bild mit Häusern’ van Kandinsky hadden de erven van de oorspronkelijke eigenaren een emotionele band met het werk onvoldoende aangetoond.72 Het belang van
het museum moest volgens de Restitutiecommissie in deze gevallen zwaarder dan het belang van de verzoekers bij teruggave van het werk.
71 RC 3.131. 72 RC 3.141.
Dat een verzoeker niet langer het voordeel van de twijfel krijgt komt naar mijn idee ook tot uitdrukking in de beoordeling van een emotionele band. De Restitutiecommissie lijkt in haar belangenafweging te vergeten dat directe afstammelingen niet vaak voorkomend zijn.
Ook het beoordelen van een emotionele band op het feit of verzoekers het cultuurgoed kennen of hebben gezien toen het nog in bezit was is naar mijn idee vreemd. Wanneer er een generatie tussen een verzoeker en oorspronkelijke eigenaar zit, is het lastiger om het cultuurgoed te hebben gekend. Een emotionele band moet te zijn in te kleuren door het ongedaan maken van onrecht, dat aansluit bij het uiteindelijke doel van restitutie.
Auteurs betogen dat het bij de beoordeling van een restitutieverzoek niet relevant moet zijn of een cultuurgoed van openbaar bezit, binnen een museum, naar privébezit gaat.73 En, alhoewel ik niet durf te claimen dat de Restitutiecommissie het oneens is met
deze uitspraak, lijkt dit wel een rol te spelen bij de beoordeling van restitutieverzoeken. Dit blijkt met name uit de adviezen naar aanleiding van de verzoeken van de erfgenamen van Richard Semmel.74 In het advies over de restitutie van het schilderij
‘Riviergezicht met aanlegplaats’, dat toen in het bezit was van het Groninger Museum, oordeelde de Restitutiecommissie dat het schilderij terug moest naar de erfgenamen. Het was immers een depotstuk dat in de toekomst ook niet tentoongesteld zou worden. In het advies dat het schilderij ‘Christus en de Samaritaanse vrouw’ betrof oordeelde de Restitutiecommissie dat er geen restitutie plaats moest vinden, omdat het schilderij van groter belang was voor het museum. De feiten in deze geschillen waren echter niet anders.
Wanneer je de procedure vanuit deze twee adviezen bekijkt lijkt het niet gericht te zijn op het onrecht dat de oorspronkelijke bezitter is aangedaan, maar meer op de belangen van een huidig bezitter. Als je bij de ene zaak oordeelt dat er voldoende grond is om over te gaan tot teruggave, maar bij een andere zaak met dezelfde feiten en omstandigheden oordeelt dat het gebrek aan een familierechtelijke relatie ertoe leidt dat er geen grond is voor restitutie creëer je onzekerheid. Dat het bij het ene advies ging om een depotstuk en bij de ander om een tentoongesteld schilderij zou geen centrale rol mogen spelen.
73 Chechi en Renold, in: Campfens, 2015: p. 195. 74 RC 3.126 en RC 3.128.
Het klopt dat een ruim afwegingskader recht doet aan de Washington Principles en meer mogelijkheden creëert om tot een ‘just and fair solution’ te komen. Dat neemt niet weg dat er te veel nuances worden aangebracht in de belangenafweging, waardoor er onzekerheid ontstaat.
Zelfs al is sprake van onvrijwillig bezitsverlies als gevolg van omstandigheden die direct verband houden met het naziregime wordt er binnen die aanname nog gradaties aangebracht. Als iemand een restitutieverzoek indient en aan de algemene criteria voldoet, moet in mijn ogen die verzoeker niet buiten spel worden gezet door argumenten tegen restitutie, zoals de belangen van een huidig bezitter. Iets wat met de belangenafweging wordt gefaciliteerd.