Het Nederlandse restitutiebeleid
Streng doch rechtvaardig?
Willemijn de Haan
Email: willemijn.dehaan@student.uva.nl
Telefoonnummer: 0622298375
Studentnummer: 10422692
Inleverdatum: 25 juli 2019
Docent: Dhr. prof. dr. A.F. Salomons
Masterscriptie
Privaatrechtelijke Rechtspraktijk
Abstract
De Restitutiecommissie hanteert vanaf 2015 voor alle restitutieverzoeken een maatstaf van redelijkheid en billijkheid, waarmee ook de belangen van de huidige bezitter van het cultuurgoed kunnen worden meegenomen in de beoordeling van een claim tot restitutie van een cultuurgoed. Een dergelijk toetsingskader kan als gevolg hebben dat de kans op teruggave kleiner wordt, omdat het belang van de huidige bezitter wordt meegenomen in de beoordeling. Deze consequentie heeft zich voorgedaan bij het bindend advies van de Restitutiecommissie betreffende een schilderij van Kandinsky, waartegen de erven bij de rechtbank een procedure zijn gestart.
De bovengenoemde casus illustreert de discussie die momenteel wordt gevoerd in de media en de rechtswetenschap over de vraag of een dergelijk toetsingskader wel wenselijk is en of het in overeenstemming is met de internationaal erkende, maar niet-bindende beginselen van de Washington Principles on Nazi-Confiscated Art (verder: Washington Principles), opgesteld in 1998. Deze elf beginselen zijn opgesteld in het kader van het bereiken van internationale consensus over restitutie. Op grond van deze beginselen moet een restitutiebeleid altijd leiden tot ‘just and fair solutions’. In internationale kringen is al geclaimd dat het huidige beleid van de Restitutiecommissie niet in lijn zou zijn met de Washington Principles. In deze scriptie wordt onderzocht in hoeverre is de belangenafweging van de Restitutiecommissie in lijn met de Washington Principles.
Concluderend kan men stellen dat het Nederlandse restitutiebeleid in grote lijnen een goede implementatie is van de Washington Principles. Naast het herkomstonderzoek naar geroofde cultuurgoederen is er een duidelijke, toegankelijke procedure waarvoor men niet naar de rechter hoeft. Juridisch technische regels, zoals verjaring, worden op die wijze omzeild.
Wat betreft de belangenafweging kan naar mijn idee het Nederlandse restitutiebeleid met de belangenafweging worden omschreven als streng en op momenten onrechtvaardig. Het proces gericht op het herstel van onrecht in het verleden lijkt steeds onrechtvaardiger, doordat het afwegingskader van de Restitutiecommissie met de belangenafweging steeds meer ruimte laat voor willekeur, waarbij een huidig bezitter een sterkere positie krijgt.
Inhoudsopgave
Abstract ... 2
1. Inleiding ... 4
1.1 Introductie ... 4
1.2 Methodologie ... 5
1.3 Opbouw van de scriptie ... 5
2. Het Nederlandse restitutiebeleid ... 6
2.1 Beleid van de Restitutiecommissie ... 6
2.2 Het beleid ... 6
2.2.1 De Rijkscollectie ... 7
2.2.2 Bindend adviesprocedure ... 9
2.3 De redelijkheid en billijkheid ... 10
3. Toepassing van het restitutiebeleid in de praktijk ... 12
3.1 Voor 2012 ... 12
3.3 2012-2015 ... 15
3.4 Na 30 juni 2015 ... 21
3.5 De toepassing in de praktijk ... 24
4. De Washington Principles ... 26
4.1 De aanloop naar de Washington Principles ... 26
4.2 De elf beginselen van de Washington Principles ... 27
4.3 Nadere invulling van de Washington Principles ... 28
4.4 De Washington Principles, zoals nader ingevuld ... 33
5. Het Nederlandse restitutiebeleid als implementatie van de Washington Principles ... 35
5.1 Het beleid als geheel ... 35
5.2 Het belang van het slachtoffer altijd voorop? ... 37
6. Conclusie en aanbevelingen ... 42
1. Inleiding
1.1 Introductie
De Restitutiecommissie hanteert vanaf 2015 voor alle restitutieverzoeken een maatstaf van redelijkheid en billijkheid, waarmee ook de belangen van de huidige bezitter van het cultuurgoed kunnen worden meegenomen in de beoordeling van een claim tot restitutie van een cultuurgoed.1 Een dergelijk toetsingskader kan als gevolg hebben dat de kans op
teruggave kleiner wordt, omdat het belang van de huidige bezitter wordt meegenomen in de beoordeling. Deze consequentie heeft zich voorgedaan bij het bindend advies van de Restitutiecommissie betreffende een schilderij van Kandinsky, waartegen de erven bij de rechtbank een procedure zijn gestart.2
De bovengenoemde casus illustreert de discussie die momenteel wordt gevoerd in de media en de rechtswetenschap over de vraag of een dergelijk toetsingskader wel wenselijk is en of het in overeenstemming is met de internationaal erkende, maar niet-bindende beginselen van de Washington Principles on Nazi-Confiscated Art (verder: Washington Principles), opgesteld in 1998. Deze elf beginselen zijn opgesteld in het kader van het bereiken van internationale consensus over restitutie. Op grond van deze beginselen moet een restitutiebeleid altijd leiden tot ‘just and fair solutions’. In internationale kringen is al geclaimd dat het huidige beleid van de Restitutiecommissie niet in lijn zou zijn met de Washington Principles.3
De onderzoeksvraag van mijn scriptie luidt: in hoeverre is de belangenafweging van de Restitutiecommissie in lijn met de Washington Principles? De beantwoording zal plaatsvinden aan de hand van de volgende deelvragen:
• Wat is het beoordelingskader van de Restitutiecommissie?
• Hoe wordt het beoordelingskader van de Restitutiecommissie in de praktijk toegepast?
• Wat zijn de kaders van de Washington Principles waaraan een restitutiebeleid moet voldoen?
1 Art. 2 Besluit adviescommissie restitutieverzoeken cultuurgoederen en Tweede Wereldoorlog; art. 3
Reglement inzake advies procedure.
2 ‘Schande dat deze roofkunst in het museum mag blijven hangen’, NRC 7 december 2018; H. De Lange,
‘Stedelijk Museum voor de rechter om schilderij Kandinsky’, Trouw 27 december 2018.
• In hoeverre is het Nederlandse restitutiebeleid een correcte implementatie van de Washington Principles?
1.2 Methodologie
Het onderzoek dat in het kader van deze scriptie is uitgevoerd is hoofdzakelijk een literatuuronderzoek, waarbij gebruik is gemaakt van diverse bronnen. Ten eerste is het voor het Nederlandse restitutiebeleid de Nederlandse beleidsstukken onderzocht, samen met onderzoeksverslagen en brieven aan de Tweede Kamer.
Voor het vaststellen van het beoordelingskader van de Restitutiecommissie zijn er diverse besluiten geanalyseerd, waarin het beleid is neergelegd. Ook zijn de jaarverslagen van groot belang geweest, omdat hierin het beleid verder is toegelicht. De toepassing van het beleid in de praktijk blijkt uit de diverse adviezen die door de Restitutiecommissie zijn uitgebracht en op de website zijn gepubliceerd. De adviezen zijn als uitgangspunt gehanteerd bij de analysering van het beoordelingskader in de praktijk.
Met betrekking tot de Washington Principles is onderzocht hoe de open normen die in het verdrag zijn neergelegd in de loop der jaren zijn ingevuld. Om een duidelijk beeld te krijgen van de invulling van de open normen is in eerste instantie gebruik gemaakt van internationale verdragen en beleidsstukken, waarin werd toegewerkt naar het uitkristalliseren van een internationale consensus over restitutie. Verder dienden als bronnen de uitwerkingen van diverse internationale congressen gehouden in het kader van restitutie en de publicaties die naderhand zijn uitgegeven. Ook dienden internationale onderzoeksverslagen over restitutie als bron bij het vaststellen van de normen omtrent restitutie.
1.3 Opbouw van de scriptie
In hoofdstuk 2 wordt het beoordelingskader van de Restitutiecommissie besproken, zoals dat is neergelegd in het beleid. In hoofdstuk 3 wordt de toepassing van het beoordelingskader in de praktijk uiteen worden gezet. Vervolgens zal in hoofdstuk 4 de Washington Principles aan bod komen. De implementatie van de Washington Principles in het Nederlandse restitutiebeleid wordt in hoofdstuk 5 geanalyseerd, waarin tevens een antwoord op de hoofdvraag zal worden gegeven. In het laatste hoofdstuk zal er een korte samenvatting worden gegeven van de bevindingen en is er ruimte voor aanbevelingen.
2. Het Nederlandse restitutiebeleid
2.1 Beleid van de Restitutiecommissie
In dit hoofdstuk staat het beleid van de Restitutiecommissie centraal. De Restitutiecommissie is in 2001 opgericht als adviesorgaan voor het zo objectief mogelijk beoordelen en behandelen van restitutieverzoeken.4 De Restitutiecommissie heeft twee
taken: het adviseren van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (verder: Minister van OCW) bij het beslissen over restitutieverzoeken voor cultuurgoederen die in rijksbezit zijn en het geven van bindend advies voor verzoeken met betrekking tot cultuurgoederen die niet in rijksbezit zijn.5
In paragraaf 2 wordt het beleid met betrekking tot restitutieverzoeken voor cultuurgoederen in rijksbezit worden besproken. Eerst zal kort worden geschetst welke procedure hierbij wordt gehanteerd. Ook zal chronologisch het gevoerde beleid worden geschetst, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen het beleid vanaf 2001 tot 2012, het gevoerde beleid tussen 2012 en 2015 en het beleid vanaf 30 juni 2015.
In paragraaf 3 komt het beleid met betrekking tot restitutieverzoeken voor cultuurgoederen die niet in rijksbezit zijn aan bod. Hierbij wordt een bindend advies procedure gevolgd. Na een bespreking van de procedure zelf komt het redelijkheid en billijkheids-criterium aan bod en wordt uiteengezet welke overwegingen de Restitutiecommissie meeneemt in haar advies.
2.2 Het beleid
De cultuurgoederen in rijksbezit zijn te onderscheiden in twee collecties. Ten eerste is er de Nederlands Kunstbezit collectie (verder: NK-collectie). De NK-collectie is het onderdeel van de rijkscollectie dat bestaat uit cultuurgoederen die na de Tweede Wereldoorlog door de Nederlandse staat zijn gerecupereerd en nadien in het beheer van de staat zijn gebleven. Het zijn cultuurgoederen waarvan de verkrijging heeft plaatsgevonden tijdens en na de Tweede Wereldoorlog.
4 Toelichting bij Besluit adviescommissie restitutieverzoeken cultuurgoederen en Tweede Wereldoorlog. 5Art. 2 lid 1 en 2 Besluit adviescommissie restitutieverzoeken cultuurgoederen en Tweede Wereldoorlog.
Naast cultuurgoederen in de NK-collectie zijn er ook cultuurgoederen van de rijkscollectie, die geen onderdeel zijn van de NK-collectie. Hieronder zullen de procedure en het beleid omtrent restitutieverzoeken worden besproken.
2.2.1 De Rijkscollectie
Bij restitutieverzoeken voor cultuurgoederen in de rijkscollectie hanteert de Restitutiecommissie het rijksbeleid ter zake, aldus artikel 2, vierde lid, Besluit adviescommissie restitutieverzoeken cultuurgoederen en Tweede Wereldoorlog. Dit rijksbeleid is vanaf de oprichting van de Restitutiecommissie in 2001 een aantal keren gewijzigd. Het beleid en de wijzigingen daarin zullen hieronder worden besproken. Het beleid vanaf 2001 tot 2012
Vanaf 2001 hanteerde de Restitutiecommissie een ruim restitutiebeleid onder andere gebaseerd op de aanbevelingen van de Commissie Ekkart. Voor cultuurgoederen in rijksbezit moest er tot teruggave worden overgegaan indien het eigendomsrecht in hoge mate aannemelijk werd gemaakt en dat het bezit verloren was gegaan door omstandigheden die direct verband hielden met het naziregime.6
Het ruime restitutiebeleid blijkt uit het begrip van ‘onvrijwillig bezitsverlies’, waarbij de verkoop van cultuurgoederen door joodse particulieren in Nederland vanaf 10 mei 1940 moest worden beschouwd als gedwongen verkoop, tenzij nadrukkelijk ander blijkt.
De maatregelen genomen tegen joodse particulieren tijdens de Tweede Wereldoorlog waren namelijk de voornaamste redenen om over te gaan tot de verkoop van cultuurgoederen. Bij het ruime begrip ‘onvrijwillig bezitsverlies’ is het daarom niet relevant of het initiatief lag bij de koper of bij de verkoper. Ook was de goede trouw van een koper van minder belang.7
Daarnaast mocht de terugbetaling van verkoopopbrengsten alleen in het geding worden gebracht indien en voor zover de oorspronkelijke eigenaar daadwerkelijk die opbrengsten ter vrije beschikking had gekregen. Ook hier moesten de verzoekers het voordeel van de twijfel krijgen. Als verkoopopbrengsten waren aangewend voor
6 Art. 2 lid 1 Besluit adviescommissie restitutieverzoeken cultuurgoederen en Tweede Wereldoorlog;
Commissie Ekkart, 2001: p. 16.
onderduiken of om het land te ontvluchten was er geen sprake van geld ontvangen ter vrije beschikking.8
Een volgend beleidspunt had betrekking op de versoepeling van de bewijslast aan de kant van de verzoeker. Bij de beoordeling van de bewijslast diende het voordeel van de twijfel te liggen aan de kant van de verzoeker. Eenduidig bewijs voor eigendom en de gang van zaken omtrent het bezitsverlies was en is moeilijk aan te leveren, omdat belangrijke bewijsstukken doorgaans tijdens de oorlog verloren waren gegaan.9
Naast de aanbevelingen van de Commissie Ekkart werd ook de regeringsreactie op deze aanbevelingen gezien als onderdeel van het rijksbeleid ter zake.10 In de regeringsreactie
werd vooropgesteld dat het voor rechthebbenden mogelijk moet blijven om een verzoek tot restitutie in te dienen. Een beroep op verjaring moest buiten toepassing blijven.11
Het beleid vanaf 2012 tot 2015
In de loop van 2012 werd een beleidswijziging doorgevoerd met betrekking tot cultuurgoederen die onderdeel waren van de rijkscollectie, niet zijnde NK-collectie, na evaluatie van het restitutiebeleid vanaf 2001.12
De beweegreden voor de beleidswijziging werden uiteengezet in een brief van de Staatssecretaris van OCW aan de Tweede Kamer. De wijziging vond haar rechtvaardiging in de inhoud van de rijkscollectie, niet NK-collectie. De rijkscollectie omvatte naast de NK-collectie ook cultuurgoederen die op reguliere wijze door de staat waren verworven en de verwerving geen directe connectie had met de omstandigheden van de Tweede Wereldoorlog. De staatssecretaris van OCW was van mening dat het verschil in de wijze waarop de collectie tot stand was gekomen tot uitdrukking moest komen in het restitutiebeleid.13
Er werd gekozen voor een beoordeling naar de maatstaven van redelijkheid en billijkheid, wanneer een verzoek betrekking had op een cultuurgoed uit de rijkscollectie, niet NK-collectie. Dezelfde maatstaf werd al gehanteerd bij de beoordeling van
8 Commissie Ekkart, 2001: p. 4-5, 14-15. 9 Commissie Ekkart, 2001: p. 16.
10Toelichting bij Besluit adviescommissie restitutieverzoeken cultuurgoederen en Tweede Wereldoorlog. 11 Regeringsreactie op aanbevelingen Commissie Ekkart: p. 8.
12 Wijzigingsbesluit Besluit adviescommissie restitutieverzoeken cultuurgoederen en Tweede
Wereldoorlog (evaluatie restitutiebeleid).
restitutieverzoeken voor cultuurgoederen die in het bezit waren van particulieren en niet in het bezit van de staat waren.
Het nieuwe beoordelingskader moest in eerste instantie ertoe leiden dat de wijze waarop een cultuurgoed was verworven door de staat mee kon worden genomen in de overwegingen van de Restitutiecommissie. Naast de manier van verwerving door de staat bood het ook de ruimte voor andere oplossingen dan enkel de teruggave van een cultuurgoed.14
Op grond van lid 6 van artikel 2 Besluit adviescommissie restitutieverzoeken cultuurgoederen en Tweede Wereldoorlog geldt sinds 19 juli 2012 dat bij haar adviestaak de Restitutiecommissie groot gewicht toekent aan de omstandigheden van de verwerving door de bezitter en de mogelijkheid van kennis van de verdachte herkomst ten tijde van de verwerving van het betrokken cultuurgoed.
Het beleid vanaf 30 juni 2015
In 2012 was de staatssecretaris van OCW al van mening dat het ruime restitutiebeleid met betrekking tot de NK-collectie niet eindeloos opgerekt diende te worden.15 Vanaf 30 juni
2015 wordt er één beleidslijn gehanteerd voor alle kunstwerken in rijksbezit. Ook claims op cultuurgoederen in de NK-collectie moesten nu beoordeeld worden aan de hand van redelijkheid en billijkheid en niet langer met inachtneming van het rijksbeleid ter zake.16
2.2.2 Bindend adviesprocedure
Voor restitutieverzoeken voor cultuurgoederen in het bezit van particulieren, niet zijnde de staat, is er gekozen voor een bindend adviesprocedure. Het advies is een bindend advies in de zin van artikel 7:900 van het Burgerlijk Wetboek. De Restitutiecommissie kan ook een schikking tussen de partijen bevorderen.17 De procedure is opgezet als een
vorm van ‘alternative dispute resolution’ (verder: ADR).18 Beide partijen moeten
instemmen met het volgens van deze procedure. Doen zij dit niet, wordt het geschil niet in behandeling genomen door de Restitutiecommissie.19
14 Brief aan Tweede Kamer van 22 juni 2012 van Staatssecretaris OCW: p. 5-6. 15 Brief aan Tweede Kamer van 22 juni 2012 van staatssecretaris OCW: p. 6.
16 Art. 2 lid 4 Besluit adviescommissie restitutieverzoeken cultuurgoederen en Tweede Wereldoorlog. 17 Art. 2 lid 2 Reglement inzake adviesprocedure in het kader van artikel 2, tweede lid, en artikel 4, tweede
lid, Besluit adviescommissie restitutieverzoeken cultuurgoederen en Tweede Wereldoorlog.
18 Toelichting bij het Besluit adviescommissie restitutie cultuurgoederen en Tweede Wereldoorlog. 19 Art. 5 lid 3 jo. lid 4 Reglement inzake adviesprocedure.
Het beleid dat de Restitutiecommissie hanteert bij de behandeling van een restitutieverzoek met betrekking tot een cultuurgoed in het bezit van een particulier sluit aan bij het hierboven besproken beleid voor de rijkscollectie. Het houdt dezelfde aanbevelingen aan van de Commissie Ekkart bij de behandeling van een restitutieverzoek.
2.3 De redelijkheid en billijkheid
Bij de redelijkheid en billijkheid is onvrijwillig bezitsverlies en het eigendomsrecht niet voldoende om direct over te gaan op het geven van advies in het voordeel van de verzoeker(s). De beoordeling van het geschil is naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid, dus zal eerst een belangenafweging plaats moeten vinden voordat de Restitutiecommissie een advies uitbrengt.20
De beoordeling van de Restitutiecommissie naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid geeft de ruimte om rekening te houden met de omstandigheden van het geval. Eventuele discrepanties in het feitenoverzicht kunnen hiermee nader worden ingevuld. Daarnaast geeft het de mogelijkheid om de betrokken belangen tegen elkaar af te wegen en die mee te nemen in haar advies.
Bij het geven van advies met betrekking tot restitutieverzoeken voor cultuurgoederen in de rijkscollectie, zowel de NK- wordt er groot gewicht toegekend aan de omstandigheden van de verwerving door de bezitter en de mogelijkheid van kennis van de verdachte herkomst ten tijde van de verwerving van het betrokken cultuurgoed, aldus artikel 2, zesde lid, Besluit adviescommissie restitutieverzoeken cultuurgoederen en Tweede Wereldoorlog.
Bij haar advisering naar de maatstaven van redelijkheid en billijkheid kan de Restitutiecommissie diverse omstandigheden meenemen in haar besluit. De volgende omstandigheden kan de Restitutiecommissie in ieder geval in haar overwegingen meenemen:
• De omstandigheden waaronder het bezit van het werk verloren is gegaan;
• De mate waarin de partij die om teruggave verzoekt zich heeft ingespannen om het werk te achterhalen;
• Het tijdstip en de omstandigheden van de verwerving van het bezit door de huidige bezitter en de op dat moment verrichte onderzoek voorafgaand aan de verwerving;
• Het belang van het werk voor beide partijen en het belang voor het openbaar kunstbezit;
• Internationale en nationale aanvaarde beginselen, zoals de Washington Principles en beleidsrichtlijn van de regering, voor zover van overeenkomstige toepassing.
21
Daarnaast geeft de redelijkheid en billijkheid de mogelijkheid om tot andere oplossingen dan directe teruggave te adviseren. De Restitutiecommissie kan, naast teruggave, onder meer adviseren tot teruggave tegen betaling van een geldsom aan de huidige bezitter, afwijzing van het verzoek met de verplichting om het werk tentoon te stellen met vermelding van de herkomst van het werk en de oorspronkelijke eigenaar. Ook heeft het de mogelijkheid om het verzoek af te wijzen en aan behoudt van het werk voor de bezitter een tegenprestatie te koppelen richting de verzoeker. Bij tegenprestaties moet worden gedacht aan een vorm van financiële compensatie.22
21 Art. 3 Reglement inzake adviesprocedure. 22 Art. 11 Reglement inzake adviesprocedure.
3. Toepassing van het restitutiebeleid in de praktijk
In dit hoofdstuk zullen de adviezen van de Restitutiecommissie worden besproken. Niet alle adviezen van de Restitutiecommissie zijn in het kader van dit onderzoek relevant. De adviezen waarin partijen niet ontvankelijk werden verklaard, het eigendomsrecht niet voldoende aannemelijk was geworden of het bezitsverlies niet als onvrijwillig werd geacht komen bij deze bespreking niet aan de orde. In die zaken is de Restitutiecommissie immers niet toegekomen aan een belangenafweging.
De bespreking van de adviezen zal chronologisch plaatsvinden. In het kader van de omvang van de scriptie zal er enkel aandacht zijn voor de belangenafweging door de Restitutiecommissie, waarbij helaas de details van de zaken op de achtergrond komen te staan. Om dit hoofdstuk wat meer tot de verbeelding te laten spreken zullen er afbeeldingen van de cultuurgoederen in kwestie worden gebruikt.23
3.1 Voor 2012
De eerste zaak waarin de Restitutiecommissie over ging op een belangenafweging van het advies omtrent de collectie Goudstikker gegeven op 19 december 2005.24 De werken
waren onderdeel van de rijkscollectie. Er was dus volgens het beleid geen ruimte voor een belangenafweging, maar de zaak betrof 227 cultuurgoederen, waarvan enkele cultuurgoederen een groot kunsthistorisch belang hadden. Voor die werken ging de Restitutiecommissie na of er sprake was een publiek belang dat aan teruggave in de weg zou staan.
De Restitutiecommissie oordeelde dat van een publiek belang geen sprake was. Hierbij overwoog het dat het moment vlak vóór het bezitsverlies doorslaggevend hoort te zijn. Als het besef van onvervangbaarheid en onmisbaarheid is ontstaan in de periode nadat het in het beheer van de Nederlandse staat was gekomen is er geen sprake van een publiek belang.
Op 7 april 2008 werd er een bindend advies gegeven door de Restitutiecommissie in een geschil over het schilderij ‘Gebed voor de Maaltijd’ van Jan Toorop.25 Het werk
was door confiscatie door de Gestapo uit het bezit geraakt van de grootvader van de
23 Een van mijn doelen was om als rechtenstudent afbeeldingen te gebruiken in mijn scriptie. Met een
scriptie over kunst en recht kan je daar gelukkig niet omheen.
24 Restitutiecommissie 19 december 2005, zaaknummer RC 1.15. 25 Restitutiecommissie 7 april 2008, zaaknummer RC 3.45.
verzoekers. Vanaf 1981 was het werk in het bezit van de Zeeuwse Museumstichting, een particulier.
Afbeelding 1. Jan Toorop. Gebed voor de Maaltijd, 1907.
De verzoekers voerden aan dat het werk een grote emotionele waarde had en een integraal onderdeel was van de familiegeschiedenis. Dit bleek uit het feit dat het schilderij herkenbaar in beeld was op de trouwfoto van hun ouders. Zij waren verder van mening dat het belang van het museum een ondergeschikte rol moest hebben in de beoordeling. Daarnaast toonden zij zich bereid om een financiële tegenprestatie te leveren bij teruggave van het schilderij.
De Zeeuwse Museumstichting beriep zich op de waarde van het werk voor het museum zelf. Het verlies van het werk zou een groot verlies voor het museum en de collectie zijn. Een schikkingsvoorstel van de verzoekers werd door het museum ook niet aanvaard, omdat zij behoud van het werk voor de collectie belangrijker vonden dan het krijgen van een financiële vergoeding.
Bij de beoordeling door de Restitutiecommissie werd eraan de kant van de verzoekers veel waarde gehecht aan de omstandigheid rondom het bezitsverlies. Dat het door de Gestapo was geconfisqueerd gaf zwaarte aan het belang van de verzoekers bij teruggave. Verder was het schilderij, zoals bleek uit de huwelijksfoto, een integraal onderdeel van de familiegeschiedenis. Daarmee hadden de verzoekers een groot emotioneel belang bij teruggave. Ook werd de omstandigheid dat de verzoekers bereid waren een tegenprestatie te leveren relevant geacht. Tot slot bevatte de herkomst van het schilderij elementen die duidden op een discutabele verhandeling, wat in het nadeel van het museum werkte.
Het belang van het museum bij behoud van het werk werd door de Restitutiecommissie als een groot belang aangemerkt. Het feit dat een deskundige had verklaard dat een kunstwerk van een gelijk niveau niet meer beschikbaar voor aankoop was speelde hierbij een rol. Toch vond de Restitutiecommissie dat dit belang ‘onvoldoende gewicht in de schaal’ legde. Het verzoek werd toegekend en er werd geadviseerd tot teruggave van het cultuurgoed tegenover betaling van de oorspronkelijke aankoopprijs. Wilden de verzoekers binnen tien jaar na het advies overgaan tot verkoop, dan moesten zij dit eerst aan de Zeeuwse Museumstichting aanbieden.
De verzoekers in het hierboven genoemde geschil hadden een tweede procedure lopen, waarover op 3 maart 2008 een bindend advies werd uitgebracht.26 Het schilderij in
kwestie was in het bezit van een particulier, namelijk de gemeente Rotterdam. Het schilderij ‘Thames bij Londen’ was in 1937 door een gedwongen veiling uit het bezit geraakt van de oorspronkelijke bezitter om de vlucht van de familie te financieren.
De gemeente Rotterdam wenste dat haar belang buiten het geschil werd gehouden en dat zij als kern van het geschil de onvrijwilligheid van het bezitsverlies zag. De Restitutiecommissie oordeelde hierover dat, ondanks het ontbreken van directe dwang, er alsnog sprake was van onvrijwillig bezitsverlies. De gemeente verklaarde later zich niet te verzetten tegen teruggave van het schilderij en het aanbod van de verzoekers om het aankoopbedrag van het schilderij te betalen.
De Restitutiecommissie stelde dat het belang van de verzoekers groot was bij teruggave van het schilderij, omdat er sprake van een persoonlijke band tussen de kunstenaar en de oorspronkelijke eigenaar. Dat in combinatie met de bereidheid van de
gemeente om tegen een vergoeding tot teruggave van het schilderij over te gaan leidde ertoe dat de Restitutiecommissie in haar advies hierin meeging.
3.3 2012-2015
Vanaf 2012 gold het nieuwe beoordelingskader voor restitutieverzoeken voor cultuurgoederen in de rijkscollectie, die geen onderdeel waren van de NK-collectie. Ook bij deze verzoeken moest nu naar redelijkheid en billijkheid worden geadviseerd.
Op 25 april 2013 bracht de Restitutiecommissie drie bindend adviezen uit in het kader van restitutieverzoeken ingediend door de erfgenamen van Richard Semmel. Semmel was het bezit van zijn kunstcollectie kwijtgeraakt, doordat hij als joodse ondernemer in Berlijn onder druk werd gezet door het naziregime. Hierdoor was hij zijn vermogen verloren en moest hij overgaan tot veiling van zijn kunstcollectie om in het levensonderhoud van hemzelf en zijn gezin te voorzien.
De verzoekers stonden niet in familierechtelijke relatie met Richard Semmel. De verzoekers waren gerechtigd tot de nalatenschap van hun moeder, die zeer goed bevriend was met Richard Semmel en die door Semmel bij testament als enig testamentair erfgenaam was aangewezen.
Het eerste bindend advies betrof een geschil over het schilderij ‘Riviergezicht met Aanlegplaats’ van Maerten Fransz. van der Hulst. 27 Het schilderij was onderdeel van de
collectie van het Groninger Museum, een particulier.
De Restitutiecommissie concludeerde dat de verkoop van het schilderij op een veiling in 1933 werd ingekleurd door financiële factoren, maar niet los kon worden gezien van de vervolging van Semmel door het naziregime in Duitsland.28
De belangenafweging van de Restitutiecommissie was een formaliteit. Het Groninger Museum merkte het schilderij aan als een depotstuk, dat al ruim twintig jaar niet in een tentoonstelling was opgenomen en niet aan andere musea was uitgeleend. Het museum had geen plannen om dit in de toekomst wel te gaan doen. De erfgenamen van Semmel hadden daarentegen een emotioneel en moreel belang aangevoerd bij teruggave van het schilderij. De Restitutiecommissie adviseerde tot teruggave van het werk.
27 Restitutiecommissie 25 april 2013, zaaknummer RC 3.126. 28 RC 3.126, o. 7.4.
Het tweede advies betrof het schilderij ‘Christus en Samaritaanse vrouw bij de bron’ van Bernardo Strozzi, thans in particulier bezit van Museum de Fundatie. 29 Over dit verzoek
konden de erfgenamen echter minder tevreden zijn.
Afbeelding 2. Bernardo Strozzi. Christus en de Samaritaanse vrouw. 1635.
In deze zaak werd er meer uitvoerig ingegaan op de belangenafweging. De verzoekers voerden als belang aan het terughalen van de familiegeschiedenis en beriepen zich hierbij op de onderling verweven, door vervolging en vlucht bepaalde geschiedenissen van hun eigen familie en die van de oorspronkelijke eigenaar Semmel, dat het werk met hen verbond. Ook achtten de verzoekers het rechtvaardig dat zij terugkregen wat hun toebehoort.30
Het Museum de Fundatie had als belang bij behoud van het schilderij aangevoerd dat het schilderij een prominente plaats had binnen de collectie en geschiedenis van het museum. De directeur voerde aan dat het schilderij bij het publiek zeer geliefd was en dat bij teruggave een internationaal topstuk verloren zou gaan.
Ondanks het onvrijwillige karakter van het bezitsverlies en de belangen van de verzoekers oordeelde de Restitutiecommissie dat naar maatstaven van redelijkheid en
29 Restitutiecommissie 25 april 2013, zaaknummer RC 3.128. 30 RC 3.128, o. 7.6.
billijkheid het eigendomsrecht van het museum zwaarder woog dan die van de verzoekers.
De Restitutiecommissie vond dat het museum overtuigend had aangetoond dat behoud van het schilderij van groot belang was voor het museum en het museumpubliek. Dit eigendomsrecht werd niet aan de kant gezet door het belang van de verzoekers, die niet in familierechtelijke relatie met de oorspronkelijke eigenaar Richard Semmel, die hem ook nooit hadden gekend en geen herinneringen hadden aan het schilderij. De Restitutiecommissie overwoog verder dat het werk relatief kort in het bezit was geweest van Semmel en dat zowel Semmel als de verzoekers geen pogingen hadden gedaan om teruggave van het werk te bewerkstelligen.
In contrast met het eerste bindend advies, uitgebracht op dezelfde dag, werd hier niet overgegaan tot restitutie van het schilderij aan de verzoekers. Het verschil in deze geschillen ligt in het belang aangevoerd door het museum. De feiten verschillen namelijk niet. Hieruit blijkt dat het belang van een museum doorslaggevend kan zijn voor het uiteindelijke advies van de Restitutiecommissie.
Het laatste restitutieverzoek betrof een schilderij van Jan van Scorel dat in particulier bezit was van de gemeente Utrecht.31 Net als in de voorgaande zaken voerden
de verzoekers aan dat zijn belang hadden bij het terughalen van hun familiegeschiedenis en dat zij als erfgenamen gerechtvaardigd waren om teruggave van het werk te verzoeken. Het belang van de gemeente Utrecht was in dit geschil groot. Het Centraal Museum had de grootste collectie van werken van Jan van Scorel in haar beheer en het schilderij in kwestie was al vier keer onderdeel geweest van een tentoonstelling over de schilder. Naast deze specifieke tentoonstellingen was het werk ook een belangrijk onderdeel van de permanente tentoonstelling binnen het Centraal Museum. Het belang van het werk voor het museum werd tot slot geïllustreerd doordat er uitgebreid onderzoek naar was gedaan en dat het museum het tot tweemaal toe had laten restaureren.
De Restitutiecommissie concludeerde dat het museumbelang zwaarder woog dan het belang van de verzoekers, ondanks het onvrijwillige bezitsverlies als direct gevolg van het naziregime. Hoewel het verzoek tot restitutie werd afgewezen adviseerde de Restitutiecommissie dat het museum aandacht moest besteden aan de oorspronkelijke eigenaar. Hoe het museum dat deed werd overgelaten aan hun eigen invulling.
Pas op 30 maart 2015 kwam de Restitutiecommissie weer naar buiten met een belangenafweging in een bindend advies over het geschil omtrent het schilderij ‘Portret van Joan Huydecoper’, dat in particulier bezit was van de gemeente Amsterdam.32
In dit geschil legde het eigendomsrecht van de gemeente Amsterdam bij behoud van het schilderij onvoldoende gewicht in de schaal en moest er over worden gegaan tot teruggave van het schilderij. Daarbij nam de Restitutiecommissie ‘in aanmerking dat, nu de gemeente een overheidsorgaan was, de Washington Principles van overeenkomstige toepassing waren’.33 Ik zie van deze opmerking weinig nut in, maar het is fijn dat de
Restitutiecommissie de Washington Principles eens noemt in haar advies.
Afbeelding 3. Portret van Joan Huydecoper, naar Bartholomeus van der Helst, na 1656.
Gelukkig ging de Restitutiecommissie verder in op de belangenafweging en overwoog het dat het ging op een depotstuk van een anonieme schilder. De verzoekster had daarentegen een emotioneel en moreel belang als eerstegraads familie van de oorspronkelijke eigenaar, haar vader. Zij handelde uit een verantwoordelijkheidsgevoel
32 Restitutiecommissie 30 maart 2015, zaaknummer RC 3.144. 33 RC 3.144, o. 7.6.
tegenover haar ouders en dat de teruggave van het werk zou bijdragen aan de instandhouding van de herinnering van haar eigen kinderen aan hun grootouders.34
Een volgend advies betrof de schilderijen ‘Portret van Pieter Bouwens’ en ‘Portret van Anna Maria van Nutt’ door Ferdinand Bol, die sinds 31 augustus 1949 in particulier bezit waren bij de gemeente Roosendaal. 35 De verzoekster was de dochter van de
oorspronkelijk eigenaar Gustaaf Hamburger, die het bezit van de schilderijen gedurende de Tweede Wereldoorlog was verloren.36
In de belangenafweging nam de Restitutiecommissie in aanmerking dat de gemeente Roosendaal de schilderijen in 2004 probeerde te veilen. De Restitutiecommissie ging daarom niet mee in het standpunt van de gemeente dat de werken topstukken van de collectie waren.
Het belang van de verzoekster was erin gelegen dat zij een dochter was van de oorspronkelijke eigenaar en zij direct na de oorlog bericht had gedaan bij het SNK van het onvrijwillige bezitsverlies. Verder had zij zich na de dood van haar vader ingespannen om de locatie van de werken te achterhalen. De Restitutiecommissie was van oordeel dat het belang van de verzoekster bij teruggave van de schilderijen zwaarder woog dan het belang van de gemeente Roosendaal bij behoudt van de schilderijen.
Op 18 mei 2015 kon de Restitutiecommissie voor het eerst haar nieuwe beoordelingskader van redelijkheid en billijkheid toepassen voor een cultuurgoed in rijksbezit, niet zijnde NK-collectie. 37 Het betrof hier ook geen schilderij, maar een
ijstjotter38 genaamd ‘Sperwer’, die zich op dat moment bevond in het Zuiderzee Museum.
De Restitutiecommissie moest bij restitutieverzoeken van cultuurgoederen die tot het bezit van de Staat behoren naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid adviseren, waarbij zij groot gewicht toekent aan de omstandigheden van de verwerving door de bezitter en de mogelijkheid van kennis van de verdachte herkomst ten tijde van de verwerving.39
34 RC 3.144, o. 7.6.
35 Restitutiecommissie 13 april 2015, zaaknummer RC 3.140.
36 Hamburger was met zijn familie naar New York gevlucht. Een groot deel van zijn bezittingen moest hij
achterlaten in Nederland. Zijn woning met inventaris werd gevorderd door de Duitse Wehrmacht en een groot deel van zijn bezittingen werden tijdens de Tweede Wereldoorlog gestolen.
37 Restitutiecommissie 18 mei 2015, zaaknummer RC 1.146. 38 Een ijstjotter is een ijszeiler.
Afbeelding 4. De ijstjotter Sperwer. Voor 1908.
De nabestaanden van de oorspronkelijke bezitter Witmond hadden na de oorlog diverse pogingen ondernomen om het bezitsverlies aan te kaarten bij het Zuiderzee Museum. Ook was de ijstjotter als sinds 1908, maar hoogstwaarschijnlijk langer, in het bezit van de familie Witmond. Aan het belang van de verzoekers kwam daarom groot gewicht toe.
De Restitutiecommissie vond het belang van de verzoekers bij teruggave zwaarder wegen dan het belang van de Staat bij behoud van het werk voor de rijkscollectie. Over de omstandigheden van de verwerving en de mogelijkheid van kennis van de verdachte herkomst liet de Restitutiecommissie zich in dit advies niet uit.
Het laatste bindend advies in deze periode werd gepresenteerd op 20 juli 2015, waarbij het adviseerde over een geschil over het schilderij ‘Raadsel van Nijmegen’ van Christaen Coeuershof dat in particulier bezit was van de gemeente Nijmegen.40
De gemeente Nijmegen ging niet uitgebreid in op haar belang bij behoud van het werk. Het ging haar slechts om te onderzoeken of er aan de voorwaarden voor teruggave werd voldaan. Het werk vrijwel altijd in het depot was gebleven en de
Restitutiecommissie oordeelde dan ook dat het belang van de gemeente Nijmegen bij behoud van het werk gering was.
De verzoekers waren daarentegen de erfgenamen van een joodse Nederlander die direct na de Duitse inval zelfmoord had gepleegd, als gevolg waarvan het werk uit familiebezit was geraakt. Ook hadden zij al diverse pogingen gedaan om het bezitsverlies aan de orde te brengen bij de gemeente Nijmegen. Op grond van die overwegingen ging de Restitutiecommissie over op toewijzing van het restitutieverzoek.
3.4 Na 30 juni 2015
Voor verzoeken tot restitutie ingediend op of na 30 juni 2015 gold er één beleidslijn voor alle cultuurgoederen, namelijk advies naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid.
Op 4 september 2017 bracht de Restitutiecommissie advies uit over een geschil over de tekening ‘Gezicht op de abdij van Grottaferrate’ door Caspar van Wittel, dat onderdeel was van de Rijkscollectie en zich bij het Rijksmuseum bevond.41
Op grond van het zesde lid van artikel 2 van het Besluit adviescommissie cultuurgoederen en Tweede Wereldoorlog komt groot gewicht toe aan de omstandigheden van de verwerving door de bezitter en de mogelijkheid van kennis van de verdachte herkomst ten tijde van de verwerving van het betrokken cultuurgoed.
De verzoekers waren de erfgenamen van Berolzheimer, die de tekening onvrijwillig had moeten veilen in 1939 door anti-Joodse maatregelen in nazi-Duitsland. Het was niet aannemelijk dat hij de opbrengst ter vrije beschikking had gekregen. Zijn erfgenamen hadden hiervoor nooit enige vorm van compensatie of schadevergoeding ontvangen. Wel hebben zij meerdere malen geprobeerd om de kunstcollectie van Berolzheimer weer terug in familiebezit te brengen. De Restitutiecommissie was hierdoor van oordeel dat de verzoekers een groot belang hadden bij teruggave van de tekening.
Bij dit advies ging de Restitutiecommissie wel in op de omstandigheden rondom de verwerving. Er was geen onderzoek verricht naar de herkomst toen het op een veiling in 1975 werd aangeschaft. De Restitutiecommissie verdedigde dit door op te merken dat dergelijk herkomstonderzoek niet gebruikelijk was in die tijd, en dat er daarom geen sprake was van onzorgvuldig handelen.
Afbeelding 5. Caspar van Wittel. Gezicht op de abdij van Grottaferrate. Ca. 1674-1736.
De tekening werd echter niet als onmisbaar voor het Nederlandse cultuurbezit beschouwd, dus diende naar het oordeel van de Restitutiecommissie het belang van de verzoekers bij teruggave van de tekening zwaarder te wegen dan het belang van de Staat en het Rijksmuseum bij behoud van de tekening.
Bij de volgende zaak ging het ook om advies met betrekking tot een cultuurgoed uit de rijkscollectie. Op 13 november 2017 bracht de Restitutiecommissie advies uit over een pasteltekening door Philippus Endlich, op dat moment in het beheer van het Rijksmuseum als onderdeel van de rijkscollectie.42
Bij dit geschil was de Restitutiecommissie zeer beknopt bij de belangenafweging. De minister van OCW stelde dat de pasteltekening van matig belang was voor de rijkscollectie. De Restitutiecommissie oordeelde dat dit beperkte belang minder zwaar woog dan het belang van de verzoekers bij teruggave.
Tot slot is er het bindend advies van de Restitutiecommissie met betrekking tot het geschil over het schilderij ‘Bild mit Häusern’ van Wassily Kandinsky tussen de
erfgenamen van Irma Klein en Robert Lewenstein en de gemeente Amsterdam als beheerder van de collectie van het Stedelijk Museum. 43
Wat dit advies zo opmerkelijk maakt is het feit dat de Restitutiecommissie stelde dat er wellicht sprake was van onvrijwillig bezitsverlies, maar dat dit bezitsverlies ook samenhing met de verslechterende financiële situatie van de oorspronkelijke eigenaren. Van deze situatie zou al sprake zijn geweest voordat er anti-Joodse maatregelen waren ingevoerd.
In de belangenafweging nam de Restitutiecommissie dan ook mee dat de omstandigheden rondom het onvrijwillige bezitsverlies een minder sterke grondslag voor restitutie boden dan een geval waarin sprake was van roof of confiscatie. In lijn met de aanbevelingen van de Commissie Ekkart werd onvrijwillig bezitsverlies aangenomen, omdat niet nadrukkelijk bleek van het tegendeel.
Er werd wel gewezen op het feit dat er omstandigheden waren die het onvrijwillige bezitsverlies tegenspraken. Zo waren er geen pogingen ondernomen om het schilderij terug te vragen aan het Stedelijk Museum, terwijl de oorspronkelijke eigenaren en de erfgenamen redelijkerwijs konden weten dat het zich daar bevond. Verder waren er diverse bruiklenen overeengekomen. Als er sprake was van onvrijwillig bezitsverlies had deze relatie zich niet op deze wijze ontwikkeld, aldus de Restitutiecommissie.
Afbeelding 6. Wassily Kandinsky. Bild mit Häusern. 1909.
De gemeente Amsterdam en het Stedelijk Museum stelden dat het werk een grote kunsthistorische waarde had en een essentiële schakel vormde binnen de collectie van het museum. Dit bleek uit de permanente opstelling van het schilderij. De Restitutiecommissie nam mee in haar advies dat dit standpunt onvoldoende was tegengesproken door de verzoekers.
Tot slot nam de Restitutiecommissie in de belangenafweging mee dat de verzoekers als erfgenamen optraden zonder enige uit het verleden te verklaren emotionele of andere intense binding had met het werk. De Restitutiecommissie adviseerde tot afwijzing van het restitutieverzoek, omdat het belang van de gemeente Amsterdam bij behoud van het schilderij zwaarder woog dan het belang van de verzoekers bij teruggave.
3.5 De toepassing in de praktijk
Uit de bespreking van de adviezen van de Restitutiecommissie blijkt dat de maatstaven die in het beleid zijn neergelegd in de praktijk worden toegepast. Er zijn echter nuances aan te brengen in de waardering van de verschillende omstandigheden, terwijl dit uit het beleid niet als zodanig voortkomt. Dit kan voortkomen uit de verschillende omstandigheden van verschillende gevallen, waardoor een eenduidige beoordeling niet de standaard is. Toch zijn er een aantal algemene lijnen te onderscheiden.
Er wordt door de Restitutiecommissie veel waarde gehecht aan de mate van inspanning door een verzoeker om het cultuurgoed te achterhalen. Als er geen tot weinig moeite is gedaan om teruggave van het cultuurgoed te bewerkstelligen wordt er aan het belang van een huidig bezitter meer gewicht toegekend. Dit blijkt onder andere uit de zaken van de erfgenamen van Richard Semmel. Aan de andere kant is er bij veel moeite aan de kant van de verzoeker snel overgegaan tot toewijzing, zoals de zaak van de erfgenamen van Hamburger.
Bij geen of weinig stappen wordt snel de conclusie getrokken dat er geen of weinig emotionele waarde is aan de kant van de verzoeker. Hiermee kan de Restitutiecommissie de drempel voor het indienen van een verzoek onnodig verhogen.
De Restitutiecommissie heeft minder oog voor het tijdstip en de omstandigheden van de verwerving van een cultuurgoed door een huidig bezitter, en het onderzoek wat is uitgevoerd voorafgaand aan die verwerving. Discutabele omstandigheden rondom de verkrijging en het feit dat er geen herkomstonderzoek heeft plaatsgevonden bij de
aanschaf worden door de Restitutiecommissie niet uitvoerig besproken, of niet uitgebreid meegenomen in de belangenafweging.
Zo stelde de Restitutiecommissie in het recente advies met betrekking tot de pasteltekening van Endlich dat er geen herkomstonderzoek had plaatsgevonden voorafgaand aan de aanschaf van het werk, maar dat dit in die tijd ook ongebruikelijk was. Natuurlijk is het achteraf makkelijk te zeggen dat er herkomstonderzoek plaats had moeten vinden, maar als dit als een onderdeel van de belangenafweging is opgenomen kan de Restitutiecommissie naar mijn idee het niet nalaten om een museum op haar fouten te wijzen.
Verder wordt er veel aandacht geschonken aan het belang van het werk voor beide partijen, of in ieder geval voor een van de partijen. Het belang van het werk voor de huidige bezitter wordt namelijk altijd uitvoering besproken, terwijl bij de verzoekers doorgaans slechts wordt gekeken naar een emotioneel en moreel belang.
4. De Washington Principles
In dit hoofdstuk worden de Washington Principles besproken. Eerst zal worden geschetst wat de Washington Principles inhouden en waarom ze zijn opgesteld. Daarna wordt de nadere invulling van de Washington Principles besproken. Dit moet omdat de Principles open normen bevatten, die niet nader worden ingevuld in het Principles zelf. Aan de hand van internationale instrumenten en congressen wordt de invulling besproken. Tot slot zal er worden besproken of het Nederlandse restitutiebeleid overeenkomt met de lijnen die door de Washington Principles worden geschetst.
4.1 De aanloop naar de Washington Principles
Tijdens de Tweede Wereldoorlog werd op een georganiseerde wijze cultuurgoederen weggehaald bij de oorspronkelijke eigenaren. Zo was er in Nederland de firma Lippmann, Rosenthal & Co. in Amsterdam. Op grond van twee verordeningen was de joodse bevolking verplicht hier haar vermogenswaarden in te leveren, waaronder hun kunstcollecties. Ook werden geconfisqueerde inboedels ondergebracht bij de Liro-bank.44
Ook probeerden joodse families door middel van het inruilen van hun kunst verlof te krijgen om naar het buitenland te vluchten.45 Dit zijn slechts enkele voorbeelden van hoe
het naziregime bezit van de joodse bevolking afhandig heeft gemaakt.
Tijdens en na de Tweede Wereldoorlog werden er diverse instrumenten opgesteld om dergelijke situaties in de toekomst te voorkomen. Zo werd in 1943 werd de ‘Inter-Allied Declaration against acts of dispossession committed in Territories under Enemy Occupation or Control’ afgekondigd, die wordt beschouwd als de grondslag voor naoorlogse wetgeving omtrent restitutie.46
Andere internationale instrumenten in het kader van cultuurgoederen die waren geroofd of onrechtmatig waren ingevoerd zijn het UNESCO-verdrag inzake onrechtmatige invoer, uitvoer of eigendomsoverdracht van cultuurgoederen uit 1970 en het in 1995 opgestelde Verdrag van Unidroit inzake gestolen of onrechtmatig geëxporteerde cultuurgoederen.
44 Muller & Schretlen, 2002: p. 153 45 Muller & Schretlen: p. 159
Deze internationale instrumenten bleken weinig houvast te bieden aan oorspronkelijke eigenaren of hun erfgenamen voor onvrijwillig bezitsverlies tijdens de Tweede Wereldoorlog. De verdragen hebben geen terugwerkende kracht en lieten de verjaringstermijnen in nationale wetgeving van toepassing. Kortom, er was voor restitutieverzoeken door oorspronkelijke eigenaren of hun erfgenamen een gebrek aan hulpmiddelen bij het indienen van het verzoek.47
4.2 De elf beginselen van de Washington Principles
Onder andere het gebrek aan hulpmiddelen bij restitutieverzoeken waren onderwerp van gesprek tijdens het Washington Conference on Holocaust Era Assets, gehouden in Washington D.C. op 3 december 1998. Het congres was gericht op het ontwikkelen van richtlijnen voor de internationale gemeenschap om een consensus te bereiken over naziroofkunst en de behandeling van restitutieverzoeken.48
Tijdens het congres zijn elf beginselen geformuleerd, de al eerder genoemde Washington Principles on Nazi-Confiscated Art. De beginselen zijn niet-bindend, maar dienden als een morele kracht als richtlijn voor het handelen bij geroofde en geconfisqueerde cultuurgoederen door het naziregime.49 Men was zich bewust dat de
beginselen geen kant-en-klare oplossing boden voor het restitutievraagstuk, maar er werd voor het eerst een richtlijn geboden voor landen bij het opstellen van hun restitutiebeleid die past binnen de eigen nationale wetgeving.50
Het belangrijkste, en meest aangehaalde, beginsel is die van de ‘fair and just solution’. Kort gezegd houdt dit beginsel in dat bij cultuurgoederen waarvoor nog geen restitutie heeft plaatsgevonden er stappen moeten worden ondernomen om een ‘fair and just solution’ te bereiken, waarbij rekening moet worden gehouden met de feiten en omstandigheden rondom een specifiek geval.
Om überhaupt tot het proces van restitutie te komen moest op grond van de beginselen onderzoek plaatsvinden om geroofde cultuurgoederen te identificeren. Landen moeten hiervoor hulpmiddelen beschikbaar stellen, zoals het benoemen van onderzoekers en het toegankelijk maken van de relevante documentatie en archieven.
47 Campfens, in: Vadi en Schneider, 2014: p. 69-70. 48 ‘Concluding statements’, A.J. Mikva, 1999. 49 ‘Concluding statements’, A.J. Mikva, 1999.
Van belang is dat de resultaten van dergelijk herkomstonderzoek wordt gepubliceerd om de oorspronkelijke eigenaren of hun erfgenamen te lokaliseren en dat er een centraal punt is om dergelijke informatie te presenteren, zodat oorspronkelijke eigenaars en hun erfgenamen hun claims bekend kunnen maken.
Naast het oprichten van onderzoekscommissies worden landen in de Washington Principles aangemoedigd om commissies of andere organen op te richten in het kader van de problemen rondom het eigendomsrecht, waarbij de voorkeur wordt gegeven aan het ontwikkelen van alternative dispute resolution-mechanismen. Van belang is dat hierbij sprake is van een ‘balanced membership’.51
De Washington Principles geven geen nadere invulling, juist omdat ze slechts als algemene richtlijn waren opgesteld. In de loop der jaren is er wel verdere invulling gegeven aan de beginselen, of in ieder geval concretere richtlijnen opgesteld voor landen als hulpmiddel voor het opstellen van hun restitutiebeleid. Deze nadere invulling wordt in de volgende paragraaf besproken.
4.3 Nadere invulling van de Washington Principles
Resolutie 1205Kort na het congres in Washington werd het belang van restitutie op Europees niveau onderschreven middels Resolutie 1205 van de Raad van Europa, aangenomen in 1999. In Resolutie 1205 werd erkend dat geroofde cultuurgoederen nog altijd wijdverspreid waren in Europa, en dat het proces van restitutie nog niet ver gevorderd was.
De Raad van Europa bracht in de resolutie een aantal factoren naar voren om restitutie binnen Europa te bevorderen. Zo moesten er minder obstakels rondom de identificatie van geroofde cultuurgoederen komen. Wetten, richtlijnen en beleid dat toegang tot relevante informatie bij archieven of bij de overheid onmogelijk maakten moeten buiten toepassing blijven en documentatie met betrekking tot de koop en verkoop moesten toegankelijker worden.
51 ‘Washington Conference Principles on Nazi-Confiscated Art’, U.S. Department of State,
Tot slot benadrukte de Raad van Europa het belang van het ontwikkelen van ‘alternative dispute resolution’ voor restitutie, mede in verband met de moeilijkheden die een gerechtelijke behandeling met zich mee zouden brengen. Zo konden verjaringstermijnen worden verlengd of buiten toepassing blijven en waren beperkingen op de overdracht worden omzeild.52
De Vilnius Forum Verklaring
Na de resolutie van de Raad van Europa volgde er in 2000 een congres over restitutie georganiseerd door de Raad van Europa in Litouwen. Het werd beschouwd als een vervolg op het Washington Conference on Holocaust-Era Assets. Tijdens dit congres werd de ‘Declaration of the Vilnius International Forum on Holocaust-Era Looted Cultural Assets’ uitgesproken.53
Ten eerste werden alle regeringen die deelnamen aan het congres aangemoedigd ‘to undertake all reasonable measures to implement the Washington Conference Principles on Nazi-Confiscated Art as well as Resolution 1205’ om de teruggave van cultuurgoederen aan de oorspronkelijke eigenaren mogelijk te maken.
Niet alleen overheden moesten dit bewerkstelligen. Ook musea en andere betrokken instelling moesten zich gaan richten op het doen van herkomstonderzoek om informatie over geroofde cultuurgoederen te verzamelen. Ook de informatie omtrent claims vanaf de Tweede Wereldoorlog tot het heden moest worden verzameld, zodat oorspronkelijke eigenaren en hun erfgenamen zich meer bewust zouden worden van hun positie.
De resultaten van dergelijk herkomstonderzoek moet volgens de resolutie worden gepubliceerd op voor het publiek toegankelijke websites. Met deze informatie moest de identificatie van geroofde cultuurgoederen in Europees verband eenvoudiger worden. Naast de stappen in het kader van de identificatie van geroofde cultuurgoederen werd in de resolutie aanbevolen dat overheden een centraal punt moesten oprichten waar men informatie kon vinden over geroofde cultuurgoederen en waar men ondersteuning kon krijgen bij het opstellen van een restitutieverzoek.
52 Resolutie 1205 (1999), Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa.
De Terezin Verklaring
Ondanks de vooruitgang gemaakt in het onderzoek naar, het identificeren van en de restitutie van cultuurgoederen sinds 1998 werd er in 2009 in Terezin, Tsjechië een nieuwe verklaring uitgebracht. 54 De reden waarom restitutie van cultuurgoederen onderdeel was
van de verklaring was de constatering dat, ondanks de vooruitgang vanaf 1998, slechts een klein deel van de cultuurgoederen weer in het bezit was van de oorspronkelijke eigenaren of hun erfgenamen.
De Terezin Verklaring van 2009 was een niet-bindende verklaring en werd ondertekend door 46 landen, waarvan de meerderheid ook deel had genomen aan de congressen in 1998 en 2000. De Verklaring bevat daarom een duidelijke bevestiging van de doelstelling dat de deelnemende landen zich op elke mogelijke wijze moesten inspannen om de gevolgen van onrechtmatig en onvrijwillig bezitsverlies te herstellen.
Aanbevolen werd dat er instrumenten werden opgericht voor het ondersteunen van verzoekers bij het indienen van een restitutieclaim. Ook moest er, in lijn met de Washington Principles, wettelijke of alternatieve processen worden opgericht die het beoordelen van restitutieverzoeken op snelle wijze en met het oog op het bereiken van ‘just and fair solutions’ mogelijk moesten maken. Deze verzoeken moesten opgelost worden aan de hand van de feiten en belangen van de verzoeken en alle relevante documenten die door partijen worden aangeleverd.
In de Terezin Verklaring werd nogmaals het belang van ‘alternative dispute resolution’ onderschreven, vanwege de problemen rondom de toepassing van de wettelijke regelingen die in de weg kunnen staan aan de restitutie van cultuurgoederen. Dit is vereist om tot ‘just and fair solution[s]’ te komen.55
Het onderzoek van de World Jewish Restitution Organization
In combinatie met de Terezin Verklaring werd het onderzoek ‘Holocaust-Era Looted Art: A World-Wide Preliminary Overview’ gepubliceerd, waarin de vooruitgang omtrent
54 ‘Prague Holocaust Era Assets Conference: Terezin Declaration’, U.S. Department of State,
<https://2009-2017.state.gov/p/eur/rls/or/126162.htm>.
restitutie werd beoordeeld door de World Jewish Restitution Organization (verder: de WJRO).56
De presentatie van het onderzoek opende met de constatering dat er bij restitutie van cultuurgoederen sprake was van vooruitgang, maar dat het tempo van vooruitgang niet hoog genoeg lag. Veel geroofde cultuurgoederen bleven vooralsnog in de handen van private en publieke partijen. Een van de oorzaken hiervan was dat er geen controle was op overheden wat betreft de implementatie van de Washington Principles.57
In het onderzoek werden een aantal aanbevelingen gedaan om het proces van restitutie te bevorderen.58 Het begrip ‘geroofde cultuurgoederen’ was in veel landen te
beperkt. Naast bezitsverlies door roof, diefstal en dwang moest het ook gedwongen verkoop gaan omvatten. Onder gedwongen verkoop zag de WJRO de verkopen die het resultaat waren van directe of indirecte maatregelen die door het naziregime waren ingevoerd. Ook in die gevallen is sprake van onvrijwillig bezitsverlies.
Daarnaast merkte het WJRO op dat in veel landen geen procedures waren opgezet voor de behandeling van restitutieverzoeken. Waar er geen procedures waren opgezet voor de behandeling voor restitutieverzoeken moesten deze worden opgericht, zodat ‘fair and just solutions’ konden worden bereikt.
Voor deze procedures had het WJRO een aantal richtlijnen geformuleerd. De beslissingen in de procedures moesten gebaseerd zijn op morele grondslagen, zoals het ongedaan maken van het onrecht. Technische verweren, zoals verjaring, mochten geen rol spelen bij de beoordeling. Verder mocht er geen financiële drempel zijn die verzoekers zou beperken bij het indienen van een verzoek tot restitutie.
Ook omtrent de bewijslast in de procedure zag de WJRO een aantal knelpunten. De bewijslast aan de kant van de verzoeker moest worden versoepeld stelde het WJRO, omdat gebrek aan doorslaggevende documentatie geen unieke omstandigheid was. De beoordeling van het bewijs moest plaatsvinden vanuit de aanname dat er sprake was van onvrijwillig bezitsverlies aan de kant van de verzoeker, waarbij een huidig bezitter de bewijslast draagt voor het tegendeel. Tevens moet een huidig bezitter de rechtmatigheid van zijn bezit aantonen.
56 ‘Holocaust-Era Looted Art. A World-Wide Preliminary Overview’, World Jewish Restitution
Organization. <https://wjro.org.il/cms/assets/uploads/2015/12/ClaimsOnArt.pdf>.
57 ‘Holocaust-Era Looted Art. A World-Wide Preliminary Overview, WJRO: p. 1. 58 Idem: p. 3-4.
Als alternatief voor juridische procedures, waarin bovenstaande richtlijnen moeilijk gerealiseerd kunnen worden, moesten landen instrumenten oprichten voor de behandeling van geschillen rondom restitutie, zoals commissies, adviesorganen of andere ADR-mechanismen. De procedures hiervoor moesten transparant zijn en de resultaten moeten worden gepubliceerd. Verder zou de behandeling van de geschillen moeten verlopen volgens duidelijke regels.59
Het congres over ‘fair and just solutions’
In 2012 werd een internationaal symposium georganiseerd in Den Haag om de vooruitgang rondom restitutie te bespreken, waarna in 2015 in het kader van dit symposium artikelen werden gepubliceerd. De publicatie had als doel ‘to give an overview of the current status quo in the field, both in countries where special committees have been installed and beyond.’60
Uit de artikelen komt naar voren dat het beginsel ‘fair and just solution’ een breed beginsel is waar geen duidelijke invulling aan is gegeven. Ondanks een gebrek aan concretisering in de Washington Principles zelf, betoogden auteurs dat er wel procedurele voorwaarden zijn af te leiden uit de Washington Principles, zoals een snel en onbevooroordeelde behandeling door een toegankelijk orgaan dat bestaat uit experts en het meenemen van specifieke feiten en omstandigheden van het geval bij de behandeling van een restitutieverzoek.61
Ook biedt de aanbeveling tot het instellen van een ADR-mechanisme de ruimte om een ‘fair and just solution’ te bereiken, doordat het andere oplossingen kan bieden dan directe restitutie. Zo is er de mogelijkheid tot restitutie met herkoop, financiële compensatie, verkoop aan een derde partij, bruikleen of mede-eigendom. De Washington Principles geven daarmee de mogelijkheid om een andere oplossing te bereiken. Directe restitutie hoeft niet het uitgangspunt te zijn.62
59 ‘Holocaust-Era Looted Art. A World-Wide Preliminary Overview’, WJRO: p. 3-4.
60 ‘Fair and just solutions?’, Restitutiecommissie.nl. <https://www.restitutiecommissie.nl/
bestanden/fair_and_just_solutions.html>.
61 Cechi en Renold, in: Campfens, 2015: p. 195. 62 Cechi en Renold, in: Campfens, 2015: p 196-199.
Daarnaast is een restitutiebeleid slechts van goede aard wanneer er vertrouwen is in het besluitvormingsproces. Een helder besluitvormingsproces in de handen van een gebalanceerd orgaan bestaande uit experts volgens duidelijke procedurele regels kan hiervoor zorgen. De uiteindelijke beslissing moet altijd gemotiveerd zijn, net zoals bij een gerechtelijke procedure.63
4.4 De Washington Principles, zoals nader ingevuld
De Washington Principles zijn door de jaren heen dus nader geconcretiseerd. Wat begon als vage, open normen is stukje bij beetje gevormd tot duidelijkere richtlijnen. Hieronder worden de concrete vereisten voor een restitutiebeleid uitgelicht, zoals afgeleid uit de voorgaande paragraaf.
In alle gevallen wordt van belang geacht dat oorspronkelijke eigenaren of hun erfgenamen bekend worden met de eigenaar van hun geroofde cultuurgoed en de plaats waar het cultuurgoed zich bevindt. Om dit te bereiken moet er herkomstonderzoek worden uitgevoerd, waarbij wetten, richtlijnen en beleidsmaatregelen die de verkrijging van informatie voor de identificatie van geroofde cultuurgoederen moeilijk of onmogelijk maken buiten toepassing moeten blijven.
Ook is van belang dat overheden, musea en andere betrokkenen de informatie delen en dat resultaten van herkomstonderzoek gepubliceerd wordt en voor een onbepaalde tijd geraadpleegd kunnen worden. Het oprichten van een centraal punt waar men informatie kan krijgen en waar verzoekers ondersteund kunnen worden bij het opstellen van een restitutieverzoek is hier onderdeel van. Naar mijn idee een logische zet, gezien de leeftijd van verzoekers.
Naast het ‘grondwerk’ van een restitutiebeleid is het begrip ‘fair and just solution’ nader uitgewerkt. In ieder geval is een dergelijke ‘solution’ het resultaat van een beoordeling op grond van de feiten en omstandigheden van een specifiek geval, gebaseerd op morele in plaats van technische juridische grondslagen. Bij uitstek zal er een ADR-mechanisme moeten worden ontwikkeld, aangezien een gerechtelijke behandeling deze mogelijkheid niet snel biedt.
Toch is het niet geheel los te koppelen van een juridisch kader. Er moet op een snelle en deugdelijke wijze behandeling plaatsvinden, waarbij een ‘fair and just solution’
moet worden bereikt middels duidelijke procedurele regels, waarbij de beoordeling van een claim door experts wordt uitgevoerd. Een snelle en deugdelijke beoordeling houdt tevens in dat er geen financiële drempels mogen zijn die de verzoekers zou belemmeren bij het indienen van een restitutieverzoek.
Net als een gerechtelijke procedure moet er een legitimiteit zijn waarop een ADR-mechanisme zich kan beroepen. De procedures moeten transparant zijn. Dit houdt in dat beide partijen inzicht moeten krijgen in het aangeleverde bewijs, dat de beoordeling wordt gemotiveerd en gepubliceerd en dat beide partijen van tevoren bekend zijn met de procedurele regels van de behandeling van een claim.
Een belangrijke aanbeveling is verder de uitbreiding van het begrip ‘geroofde cultuurgoederen’, zoals blijkt uit het onderzoek van het WJRO. Of een verkoop vrijwillig of onvrijwillig heeft plaatsgevonden is irrelevant, mits dit gelinkt kan worden aan directe of indirecte maatregelen van het naziregime tegen de oorspronkelijke bezitters.
Tot slot is de bewijslast verder uitgewerkt. De behandeling van een restitutieverzoek moet plaatsvinden vanuit de aanname dat er sprake is van onvrijwillig bezitsverlies aan de kant van de verzoeker, iets waar de bovengenoemde aanbeveling bij aansluit. Een huidig bezitter moet in beginsel, indien hij het onvrijwillige bezitsverlies betwist, het tegendeel bewijzen. Verder moet hij de rechtmatigheid van zijn bezit aantonen, waarbij men kan denken aan handelen ter goede trouw op het moment van de aanschaf van het cultuurgoed en toen uitgevoerd herkomstonderzoek.
5. Het Nederlandse restitutiebeleid als implementatie van de
Washington Principles
In dit hoofdstuk zal het Nederlandse restitutiebeleid als implementatie van de Washington Principles worden besproken. Hierbij zullen de bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken naast elkaar worden gelegd, om zo te kunnen bepalen of de Restitutiecommissie de lijnen van de Washington Principles heeft gevolgd bij haar beleidsvorming. Uiteindelijk zal aan de hand daarvan worden geanalyseerd of de belangenafweging van de Restitutiecommissie in lijn is met de Washington Principles.
5.1 Het beleid als geheel
In het onderzoek van de WJRO werd gesteld dat Nederland als land ‘major progress’ heeft gemaakt bij het implementeren van de Washington Principles, met name wat betreft het doen van herkomstonderzoek en het lokaliseren van geroofde cultuurgoederen.64
Hoe zit het dan met de Restitutiecommissie, dat in het onderzoek van het WJRO niet wordt genoemd? Volgens Nederland paste het oprichten van de Restitutiecommissie in 2001 als vorm van ADR, namelijk een adviescommissie, ‘zowel bij de strekking van de aanbevelingen van de Commissie Ekkart als bij […] de internationale ontwikkelingen’.65
De internationale ontwikkeling bestond uit de gedachte dat er geen sprake moest zijn van een puur juridische benadering, die onvoldoende houvast bood voor oorspronkelijke eigenaren of hun erfgenamen, maar van een moreel-beleidsmatige benadering. Hierbij kunnen strenge juridische regels, zoals verjaring, buiten toepassing blijven.
Het juridische kader van de Nederlandse Restitutiecommissie blijkt uit de procedure die het volgt bij de behandeling van een verzoek. Voor geschillen omtrent cultuurgoederen in de handen van de staat kan een verzoek worden ingediend bij de minister van OCW, die vervolgens bij haar besluit wordt geadviseerd door de Restitutiecommissie. Voor geschillen omtrent cultuurgoederen in de handen van
64 ‘Holocaust-Era Looted Art. A World-Wide Preliminary Overview’, WJRO: p. 21-22; ‘Holocaust-Era
Looted Art. A Current World-Wide Overview’, WJRO
<http://art.claimscon.org/wp-content/uploads/2014/11/Worldwide-Overview.pdf>: p. 5.
65 Toelichting bij Besluit adviescommissie restitutieverzoeken cultuurgoederen en Tweede Wereldoorlog,
particulieren is er de bindend adviesprocedure. De procedures die in beide gevallen worden gevolgd zijn duidelijk omschreven in het beleid, zodat de partijen voldoende inzicht kunnen krijgen in de manier waarop een verzoek wordt behandeld.
Het Nederlandse restitutiebeleid is daarnaast toegankelijk voor verzoekers. Er zijn geen financiële drempels en het onderzoek in het kader van de procedure wordt door een onafhankelijk onderzoeksinstelling uitgevoerd.
Het Nederlandse restitutiebeleid heeft verder wat betreft het begrip ‘geroofde cultuurgoederen’ een brede invulling daarvan gehanteerd. Vanaf de oprichting in 2001 heeft het de aanbeveling van de Commissie Ekkart als uitgangspunt genomen, op grond waarvan de verkoop van cultuurgoederen door joodse particulieren vanaf 10 mei 1940 als gedwongen verkoop moet worden beschouwd.
Hieronder valt dus ook het bezitsverlies in de vorm van vrijwillige of onvrijwillige verkoop als gevolg van directe of indirecte anti-Joodse maatregelen door het naziregime. Het Nederlandse restitutiebeleid liep daarmee voor op de aanbeveling van de WJRO waarin werd gepleit om een bredere invulling van het begrip te hanteren.66
De Washington Principles betoogden dat er een oplossing moet worden gevonden gebaseerd op de feiten en omstandigheden van een specifiek geval. De Restitutiecommissie laat grondig onderzoek uitvoeren naar de feiten en omstandigheden, die partijen na het onderzoek kunnen aanvullen. Wat betreft het feitenonderzoek is het Nederlandse restitutiebeleid een goede implementatie van de Washington Principles, omdat het een deugdelijke grondslag vormt voor het advies, terwijl de partijen hierbij worden betrokken.
De vraag die bij de bespreking van de implementatie van de Washington Principles dan opkomt is in hoeverre de belangenafweging leidt tot ‘just and fair solution[s]’. Op deze vraag is de internationale discussie over het Nederlandse restitutiebeleid gericht. Of de belangenafweging leidt tot ‘just and fair solution[s]’ zal in de volgende paragraaf worden besproken.
