In deze paragraaf ga ik in op de rol van de Inspectie SZW bij de handhaving van werkdruk. De Inspectie SZW (ook wel arbeidsinspectie genoemd) is een onderdeel van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Zij houdt zich met name bezig met de handhaving en naleving van wetgeving op het terrein van veiligheid en gezondheid op het werk. Eén van de belangrijkste taken van de Inspectie SZW is door inspecties en controles erop toe te zien dat werkgevers zich aan de wetten en regels houden ten aanzien van de arbeidsomstandigheden.
Dit houdt in dat tijdens een inspectie wordt beoordeeld of er op de werkplek een veilig en gezond werkklimaat is voor alle werknemers. Indien dit niet het geval is, wordt er gekeken of de werkgever voldoende en actief beleid op het terrein van de arbeidsomstandigheden heeft gevoerd. Dit met het doel om werknemers tegen veiligheids- en gezondheidsrisico’s op het werk te beschermen. 213 Tijdens 2000, p. 6-9. 214 Van Liempt 2006, p. 231. 215 ICK cao, p. 65.
52
Voordat de inspecties plaatsvinden, bereidt Inspectie SZW haar inspecties goed voor om zo transparant mogelijk te zijn tegenover de werkgevers. Zo stelt zij aan de hand van een inspectieproject – dat jaarlijks wordt opgezet – een sectorbrochure op, waarin de normen zijn opgenomen waarop zal worden gecontroleerd. Hierdoor is van te voren al bekend waarop de nadruk wordt gelegd tijdens de inspecties van een bepaalde sector. Inspectie SZW inspecteert daarbij met name in de sectoren waar misstanden en/of hoge veiligheids- en gezondheidsrisico’s voor de werknemers worden verwacht. Bij de handhaving op het gebied van arbeidsomstandigheden spelen, naast wettelijke normen, ook de arbocatalogi een belangrijke rol. Dit geldt met name voor arbeidsrisico’s zoals werkdruk, waarbij in de wet geen concrete normen of grenswaarden bestaan. Inspectie SZW eist daarnaast van werkgevers dat zij rekening hebben gehouden met de stand van de wetenschap bij de getroffen maatregelen en/of voorzieningen.216
In de praktijk verlopen de meeste inspecties als volgt. De inspecteur vraagt vaak of een lid van de ondernemingsraad bij de inspectie aanwezig wil zijn.217
Vervolgens inspecteert de arbeidsinspecteur de arbeidsomstandigheden in een bedrijf. Hierbij wordt gekeken naar de normen die genoemd zijn in de sectorbrochure, de risico’s die genoemd zijn in de arbocatalogus (indien deze aanwezig is) en de misstanden in de organisatie. In het geval van werkdruk wordt op basis van de Arbowet- en regelgeving gecheckt of een werkgever beleid heeft ontwikkeld, waarbij maatregelen worden getroffen om werkdruk aan te pakken of anders zo veel mogelijk te beperken. De inspecteur kan indien hij het nodig acht met groepen werknemers spreken over de door hen ervaren werkdruk en effectiviteit van de maatregelen die getroffen worden.218
Uit de Basisinspectiemodule PSA/Werkdruk blijkt dat bij het handhaven op werkdruk de inspecteur de volgende inspectievragen stelt, die gebaseerd zijn op de huidige wet- en regelgeving en de stand van de wetenschap219:
1. Is binnen het kader van de RI&E, werkdruk actueel, deugdelijk, verbredend en verdiepend onderzocht?
2. Is het plan van aanpak deugdelijk en zijn de directe belanghebbenden en het medezeggenschapsorgaan betrokken bij het opstellen van het plan van aanpak?
3. Worden de maatregelen conform het plan van aanpak uitgevoerd?
216 Klunen 2008, p. 25-27.
217
De vertegenwoordiger van de OR heeft vergezelrecht op grond van artikel 12 lid 4 van de Arbowet. Dit houdt in dat hij recht heeft op een gesprek met de inspecteur zonder dat daar de werkgever bij aanwezig is. 218 Vakgroep Certificatie en Arbeid & Organisatie 2014, p. 4.
219 Deze inspectievragen zijn verder uitgewerkt in subvragen. Alle inspectievragen zijn als bijlage opgenomen bij deze scriptie.
53
4. Worden aan werknemers voorlichting en instructies gegeven over de risico’s van een te hoge werkdruk en over de maatregelen die binnen de organisatie zijn getroffen of die zij zelf dienen te treffen, ter voorkoming van een te hoge werkdruk?
5. Wordt de aanpak van werkdruk geëvalueerd?220
Opvallend aan deze inspectievragen is dat deze enigszins overeenkomen met de zes stappen van de STAR. Zo luiden de eerste drie stappen van de STAR dat bij het aanpakken van werkdruk een preventief beleid dient te worden ontwikkeld. Vervolgens moeten eventuele problemen worden gemeten, gesignaleerd en geanalyseerd. Deze stappen komen overeen met de eerste inspectievraag, waarbij de werkgever tijdens een inspectie in het kader, van de RI&E moet aantonen dat er actueel, deugdelijk, verbredend en verdiepend onderzoek is gedaan naar werkdruk. De vierde stap van de STAR is dat maatregelen om werkdruk te voorkomen dienen te worden uitgekozen. Deze komt weer overeen met de tweede inspectievraag, waarbij van de werkgever wordt verwacht dat hij onder andere een deugdelijke plan van aanpak opstelt. Bij één van de subvragen die de inspecteur bij deze inspectievragen dient te betrekken, is opgenomen dat de werkgever in het plan van aanpak concrete maatregelen dient te beschrijven, die bovendien zouden moeten aansluiten bij de arbocatalogus en/of hetzelfde beschermingsniveau moeten hebben. De vijfde stap van de STAR is dat de maatregelen dienen te worden uitgevoerd, die overeenkomt met de derde inspectievraag waarbij de werkgever moet aantonen dat de maatregelen conform het plan van aanpak worden uitgevoerd. Tot slot komt ook de laatste stap van de STAR, het evalueren van de maatregelen overeen met de laatste inspectievraag.221
Na de inspectie worden de bevindingen door de inspecteur besproken met de werkgever of degene die hem mag vertegenwoordigen. Naar aanleiding van de inspectie wordt er tevens een rapport naar de ondernemingsraad verstuurd.222 Indien de werkgever niet voldoet aan bepaalde verplichtingen worden er nadere afspraken gemaakt. De werkgever kan een
waarschuwing, een eis tot naleving of een boete opgelegd krijgen. Daarnaast heeft de
inspecteur de mogelijkheid om het werk te laten stilleggen of het opmaken van een proces-
verbaal. De handhavingsinstrumenten die Inspectie SZW met name gebruikt bij het
inspecteren van werkdruk zijn een waarschuwing of eis tot naleving. Bij een eis tot naleving
220
Vakgroep Certificatie en Arbeid & Organisatie 2014, p. 3 en 4. 221 Vakgroep Certificatie en Arbeid & Organisatie 2014, p. 3. 222 Vakgroep Certificatie en Arbeid & Organisatie 2014, p. 4.
54
eist de inspecteur dat de werkgever op grond van artikel 27 van de Arbowet zich houdt aan bepaalde voorschriften volgens de wet. In de eis wordt ook vermeld hoe de werkgever deze voorschriften dient uit te voeren. Hierbij wordt ook aangegeven binnen welk termijn de werkgever hieraan dient te voldoen. De werkgever is verplicht aan de eis te voldoen en er voor te zorgen dat de werknemers op de hoogte worden gebracht van een op hen rustende verplichting.223 Indien een werkgever de werkdruk alsnog niet aanpakt, kan Inspectie SZW
een boete opleggen of een proces-verbaal opstellen.224
4.4 Tussenconclusie
Sociale partners hebben sinds de vernieuwde Arbowet een belangrijke verantwoordelijkheid gekregen bij het ontwikkelen van een arbeidsomstandighedenbeleid. Zij hebben namelijk de mogelijkheid om in een arbocatalogus vast te leggen welke maatregelen getroffen moeten worden om te voldoen aan de doelvoorschriften van de Arbowet- en regelgeving. Het opstellen van een arbocatalogus is immers niet verplicht, waardoor het ook geen bindend karakter heeft. Het heeft meer de status van een handreiking. Anderzijds wordt een arbocatalogus door Inspectie SZW bij de handhaving als referentiekader gebruikt bij
inhoudelijke invulling van de betreffende doelvoorschriften uit de Arbowet- en regelgeving. Indien tijdens een inspectie blijkt dat een werkgever zich niet aan de arbocatalogus heeft gehouden, dient hij namelijk alsnog aan te tonen dat zijn zorgplicht voldoende is
(bewijsplicht). Verder heb ik onderzocht of binnen de drie sectoren waar momenteel de werkdruk het hoogst is (onderwijs, financiële instellingen en ICT), een arbocatalogus is vastgesteld. Gebleken is dat niet in al deze sectoren (ICT sector) een arbocatalogus is vastgelegd. Ondanks het feit dat juist in dit soort sectoren werkdruk een groot probleem is, nemen werkgevers geen of onvoldoende maatregelen. De sectoren die wel over een
arbocatalogus beschikken (onderwijs en financiële instellingen), bevatten niet allen maatregelen met betrekking tot werkdruk. Indien er wel maatregelen tegen werkdruk zijn opgenomen, zijn deze bovendien niet SMART geformuleerd. Dit is opmerkelijk aangezien een aantal jaar geleden het voornemen was om in arboconvenanten (voorganger van de huidige arbocatalogi) in de toekomst SMART doelstellingen en afspraken op te nemen, zodat de werkdruk zou worden teruggebracht.225 Verder heb ik in de arbocatalogus waar wel
concrete maatregelen zijn opgenomen om werkdruk aan te pakken (financiële instellingen) de zes-stappen-aanpak van de STAR niet terug kunnen vinden. Wel komen de zes
223 Popma 2008. p. 199-205. 224 Wiezer e.a. 2012, p. 22. 225
55
aanbevelingen van de STAR mijns inziens overeen met de inspectievragen die Inspectie SZW stelt tijdens inspecties in sectoren waar werkdruk als risico in de arbocatalogus is opgenomen of sectoren die bovengemiddeld scoren ten opzichte van het landelijk gemiddelde op
werkdruk. Geconcludeerd kan worden dat werkdruk in de drie onderzochte sectoren een groot probleem is, maar dat werkgevers vaak niet bereid zijn hier iets tegen te doen. Dit blijkt ook uit een recent onderzoek van Inspectie SZW. Hieruit is gebleken dat slechts 25 procent van de werkgevers werkdruk heeft opgenomen in de RI&E. Hiervan heeft slechts 69 procent adequate maatregelen genomen om dit risico zo veel mogelijk te beperken.226
226
56
5. Conclusie
In dit hoofdstuk beschrijf ik aan de hand van de bevindingen uit mijn literatuuronderzoek de conclusies van dit onderzoek. Daarbij gebruik ik de onderzoeksvragen als leidraad. In deze masterscriptie heb ik gepoogd antwoord te geven op de volgende onderzoeksvraag:
‘Hoe dient de werkgever volgens de huidige Nederlandse Arbowet- en regelgeving zijn werknemers te beschermen tegen werkdruk? En behoren de aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid omtrent werkdruk tot de stand van de wetenschap?’
Werkdruk is al langere tijd zowel in binnen- als buitenland een belangrijk arbeidsrisico. Het vormt niet alleen een ernstige bedreiging voor de gezondheid en het welzijn van werknemers. Het brengt jaarlijks ook veel kosten met zich mee. In Nederland is het aantal werknemers dat werkdruk ervaart de afgelopen jaren sterk toegenomen. De werkdruk is tussen 2005 en 2014 met ruim 27 procent gestegen. Bedroeg het aantal werknemers dat last had van werkdruk in 2005 nog maar 8,1 procent227, in 2014 was dit maar liefst 35,8 procent.228
Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is zich hier inmiddels bewust van en is vorig jaar een campagne gestart om werkgevers bewust te maken van psychosociale
arbeidsbelasting, waar werkdruk onder valt. Veel organisaties zijn zich bewuster geworden van de noodzaak om dit aan te pakken. Desondanks lukt het werkgevers in de praktijk niet om voldoende maatregelen te nemen om werkdruk aan te pakken.
De vraag waar ik als eerst op in ben gegaan is de vraag wat er in de Nederlandse wet- en
regelgeving omtrent werkdruk is geregeld. Om deze vraag te kunnen beantwoorden is van
belang om te beginnen bij het feit dat een werkgever op grond van artikel 7:658 lid 1 BW een zorgplicht heeft tegenover zijn werknemers. Dit betekent dat hij in eerste instantie dient te zorgen voor goede arbeidsomstandigheden. In de Arbowet- en regelgeving is deze zorgplicht verder uitgewerkt. Hieruit blijkt dat een werkgever ook op het gebied van psychosociale arbeidsbelasting, waar werkdruk onder valt, een wettelijke zorgplicht heeft. Werkdruk heeft als arbeidsrisico sinds de vernieuwde Arbowet in 2007 dan ook een wettelijke basis gekregen in artikel 3 lid 2 Arbowet. Zo dient een werkgever op grond van dit artikel beleid te
ontwikkelen, zodat werkdruk wordt voorkomen en anders wordt beperkt. Daarbij dient een werkgever rekening te houden met de stand van de wetenschap. Wat de stand van de
wetenschap is, kan de werkgever onder ander achterhalen door Europese regelgeving en een
227 NEA 2005, p. 65.
228
57
arbocatalogus te raadplegen. Op grond van artikel 14 van de Arbowet dient een werkgever
zich hierbij te laten bijstaan door een deskundige van de arbodienst. Dit is zijn immers dé professionals die op de hoogte zijn van de stand van de wetenschap. Tevens ben ik in mijn onderzoek ingegaan op hoe de stand van de wetenschap wordt geoperationaliseerd in de jurisprudentie. Uit de schaarse jurisprudentie is gebleken dat de rechtspraak weldegelijk waarde hecht aan de stand van de wetenschap. Dit blijkt uit het feit dat een rechter bij het onderzoeken of een werkgever aan zijn zorgplicht heeft voldaan, tevens nagaat of de
werkgever de stand van de wetenschap heeft gevolgd. Indien een werkgever geen deugdelijk beleid voert op het gebied van werkdruk, is hij aansprakelijk voor de schade van de
werknemer.
In Nederland hebben werknemers die psychische schade hebben opgelopen door werkdruk, een zware bewijslast. Dit heeft te maken met het feit dat het bij dit soort schade lastig is aan te tonen dat de oorzaak in het werk ligt. Nederland is op het terrein van
werkgeversaansprakelijkheid voor schade van werknemers door hoge werkdruk nog niet zo ver als in Japan. In Japan kent men namelijk het fenomeen karoshi, dat letterlijk dood door overwerk betekent en inmiddels ook door Japanse rechtbanken is erkend.229
Aangezien de huidige Arbowet- en regelgeving met betrekking tot psychosociale
arbeidsbelasting alleen procesvoorschriften bevat, is niet duidelijk uitgewerkt welke concrete maatregelen een werkgever dient te nemen om werkdruk aan te pakken. Dit heeft te maken met het feit dat werkdruk maatwerk vereist. Niet elke werknemer is hetzelfde en elk bedrijf of elke organisatie is anders. Desondanks kan er een aantal concrete maatregelen uit de
jurisprudentie worden afgeleid, die de zorgplicht van een werkgever bij werkdruk verduidelijken. Zo dient een werkgever proactief te controleren of er geen sprake is van stelselmatige hoge werkdruk. Daarnaast dient hij na te gaan of een werknemer voldoende rust neemt door bijvoorbeeld op vakantie te gaan. Verder moet een werkgever voorkomen dat een werknemer te veel uren maakt. Uit de jurisprudentie blijkt een werkgever in te moeten grijpen als hij weet dat een werknemer gemiddeld meer dan 40 uur per week aan het werk is. Dit in tegenstelling tot de in de arbeidstijdenregelingen neergelegde normen. Volgens artikel 5:7 lid 3 van de Arbeidstijdenwet dient een werkgever het werk namelijk zo te organiseren dat een werknemer niet meer dan 55 uur per week werkt in een periode van vier
aaneengesloten weken.
229 Stamhuis 2011, p. 28-29.
58
In hoofdstuk drie heb ik onder andere onderzocht hoe de zorgplicht van de werkgever op het
gebied van psychosociale arbeidsbelasting nader kan worden ingevuld door middel van Europese regels. Ook ben ik ingegaan op de vraag wat de juridische status is van een
Europese kaderovereenkomst. Een werkgever heeft, zoals hiervoor vermeld, op grond van de
huidige Arbowet- en regelgeving een beleidsverplichting op het gebied van werkdruk. Bij het ontwikkelen van dat beleid dient een werkgever rekening te houden met de stand van de wetenschap. Zo dient een werkgever op de hoogte te zijn van de nationale en Europese publiekrechtelijke normen en moet hij zich tevens rekenschap geven van allerlei andere beleidsdocumenten, zoals de Europese kaderovereenkomst inzake werkgerelateerde stress. Deze Europese kaderovereenkomst is ruim tien jaar geleden op initiatief van de Europese sociale partners tot stand gekomen, als reactie op het feit dat werkgerelateerde stress ook in Europa een zorgwekkend probleem is geworden. Deze Europese kaderovereenkomst blijkt in sommige gevallen juridisch afdwingbaar te kunnen zijn, afhankelijk van de wijze waarop de Europese kaderovereenkomst op nationaal niveau is geïmplementeerd. Door deze
keuzevrijheid zijn sommige werknemers in Europa beter beschermd dan andere, waardoor er rechtsongelijkheid kan ontstaat.
In Nederland is de kaderovereenkomst inzake werkgerelateerde stress geïmplementeerd door middel van aanbevelingen die door de Stichting van de Arbeid (STAR) zijn gedaan. Deze aanbevelingen bevatten een zes-stappen-aanpak, waarin puntsgewijs wordt uitgelegd hoe werkgevers maatregelen kunnen ontwikkelen om werkdruk op de werkvloer aan te pakken. Deze aanbevelingen zijn echter niet bindend en niet afdwingbaar. Dit houdt in dat de cao- partijen die de aanbevelingen van de STAR niet ten uitvoer leggen, geen sancties krijgen opgelegd. Desondanks kan mijns inziens geconcludeerd worden dat de aanbevelingen van de STAR tot de stand van de wetenschap kunnen worden gerekend. Dit gezien het feit de aanbevelingen van de STAR een zes-stappen-aanpak bevat die werkgevers stapsgewijs wegwijs maakt in het ontwikkelen van beleid om werkdruk aan te pakken en concrete
maatregelen bevat die werkgevers in de praktijk kunnen inzetten. Bovendien zijn deze
aanbevelingen van de STAR niet voor niets geformuleerd. Volgens de Stichting van de Arbeid zijn dit soort aanbevelingen gericht tot de werkgevers en werknemers en hebben ze als doel dat ze worden opgenomen in een bepaalde regeling en/of op bedrijfsniveau worden uitgewerkt. In de praktijk zouden deze dus kunnen worden uitgewerkt in arbocatalogi. Hiermee kan worden geconcludeerd dat de zorgplicht van de werkgever op het gebied van werkdruk indirect nader kan worden ingevuld door Europese regels.
59 In het vierde, tevens laatste, hoofdstuk heb ik onderzocht hoe de zorgplicht van de werkgever op het gebied van psychosociale arbeidsbelasting nader kan worden ingevuld door afspraken in een arbocatalogus. Om deze onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden heb ik onderzocht
of de aanbevelingen van de STAR – met in het bijzonder de concrete maatregelen - zijn opgenomen in een aantal arbocatalogi en welke afspraken met betrekking tot werkdruk er zijn
gemaakt in deze arbocatalogi. Deze vragen heb ik geprobeerd te beantwoorden aan de hand
van drie arbocatalogi uit drie sectoren (onderwijs, financiële instellingen en ICT) waar de werkdruk momenteel het hoogst is. Vervolgens heb ik gekozen voor de meest recent
goedgekeurde arbocatalogus door Inspectie SZW of de arbocatalogus van de subsector waar de werkdruk het hoogst is. Uit mijn onderzoek is gebleken dat van de drie onderzochte sectoren alléén de subsector Verzekeraars - die onder de sector financiële instellingen valt - een arbocatalogus bezit met concrete maatregelen omtrent werkdruk. Van de overige twee sectoren die ik onder de loep heb genomen, heeft het primair onderwijs – die onder de sector onderwijs valt - een arbocatalogus vastgesteld zonder werkdruk als arbeidsrisico daarin op te nemen. Hieruit blijkt dat in de praktijk niet alle (primaire) arbeidsrisico’s worden opgenomen in een arbocatalogus. Gebleken is dat er tevens sectoren zijn, zoals de ICT sector, die niet onder een arbocatalogus vallen. Dit heeft te maken met het feit dat het opstellen van een arbocatalogus niet verplicht is. Een arbocatalogus is niet bindend en heeft meer de status van een handreiking. Dit is een opvallend gegeven, aangezien een arbocatalogus daarentegen door Inspectie SZW bij de handhaving als referentiekader wordt gebruikt bij inhoudelijke invulling van de betreffende doelvoorschriften uit de Arbowet- en regelgeving. Indien tijdens een inspectie blijkt dat een werkgever zich niet aan de arbocatalogus heeft gehouden, dient hij namelijk alsnog aan te tonen dat zijn zorgplicht voldoende is (bewijsplicht). Een
arbocatalogus kan mijns inziens worden beschouwd als een belangrijk instrument binnen het arbeidsomstandighedenbeleid. Dit geldt met name voor werkdruk, aangezien er omtrent dit arbeidsrisico geen concrete doelvoorschriften in de Arbowet- en regelgeving zijn opgenomen
Tevens heb ik onderzocht hoe de Inspectie SZW werkdruk als arbeidsrisico aanpakt. De Inspectie SZW gebruikt bij de handhaving de arbocatalogi als uitgangspunt. Het is dus vreemd dat desondanks niet alle sectoren een arbocatalogus hebben. Het opstellen van een