Haalbaarheid van 1 januari 2010

De gemeenten die nog procedures hebben lopen of moeten starten zijn redelijk optimistisch wat betreft het kunnen verschaffen van duidelijkheid per 1 januari 2010. Zo’n 70% van de lopende of nog te starten procedures moeten voor deze tijd zijn afgerond. Hierbij moet vermeld worden dat niet iedere gemeente inzicht heeft in de resterende groep onrechtmatige bewoning omdat veel bewoners zich niet in de GBA hebben ingeschreven. Van de groep gemeenten die aangeeft niet alle procedures af te kunnen ronden voor 1 januari 2010, vallen met name handhavende gemeenten. Als reden geven zij aan dat handhaving gefaseerd wordt uitgevoerd en niet voor deze datum afgerond kan worden. Ook geven zij aan nog steeds bezig te zijn met inventarisaties om inzicht te krijgen in welke gevallen kan worden gedoogd en in welke gevallen kan worden gehandhaafd.

Conclusie Context

In het verleden hebben veel projectontwikkelaars recreatiewoningen verkocht onder het mom: “365 dagen per jaar recreëren”. Gemeenten stonden die situatie veelal toe en lieten de bewoners zich inschrijven in de Gemeentelijke Basis Administratie. Jarenlang werd de permanente bewoning door de vingers gezien.

Kern van het probleem met betrekking tot de permanente bewoning van recreatiewoningen is dat het permanent bewonen van recreatieverblijven in bestemmingsplannen niet is toegestaan, maar dat het desondanks in de praktijk voorkomt. Juridisch gezien gaat het bij permanente bewoning van recreatieverblijven niet om de duur ervan (permanent of tijdelijk), maar om strijdigheid van de activiteit met de geldende planvoorschriften, in dit geval de bestemming ‘recreatie’.

Vanuit het ministerie van VROM is in 2003 voor de bewoning van recreatiewoningen beleid vastgesteld. Dit beleid is goedgekeurd in de 2^e kamer en ingevoerd in de Nota Ruimte, Wro en Bro. Hiermee moet een eind worden gemaakt aan juridische probleem van de permanente bewoning van recreatiewoningen. Dat beleid komt er op neer dat voor bewoners die vóór 31 oktober 2003 in een recreatiewoning woonden een oplossing gevonden moet worden. Doel hierbij is om het onrechtmatig gebruik van recreatiewoningen tegen te gaan, de handhavingslast voor gemeenten te verminderen en duidelijkheid te creëren voor de permanente bewoners van recreatiewoningen. Daarbij heeft de overheid globaal drie opties gehanteerd: handhaven, gedogen en legaliseren. Het beleid wordt gedecentraliseerd uitgevoerd wat inhoud dat gemeenten beleid moeten vormen hoe met de permanente bewoning van recreatiewoningen wordt omgegaan. In het gemeentelijk beleid moet worden aangeven welke van de mogelijkheden zij gaan uitvoeren in hun gemeente.

Legalisatie van onrechtmatige bewoning houdt in dat het bestemmingsplan wordt gewijzigd van ‘recreatie’ naar een woonbestemming. Het wonen in de betreffende woning of op het betreffende grondgebied is daarmee niet langer in strijd met het bestemmingsplan. Deze optie is niet mogelijk voor recreatiewoningen die zich bevinden in de Vogel- en Habitatrichtlijn, Natuurbeschermingswet en Ecologische Hoofdstructuurgebieden. Het is daarnaast niet de bedoeling dat complexen waar nu niet of nauwelijks permanent wordt gewoond (dus grotendeels recreatief gebruikt) in zijn totaliteit worden omgezet. Indien gekozen wordt voor (gedeeltelijke) legalisatie dan zal voor de betreffende recreatieterreinen en/of recreatiewoningen een planologisch onderzoek moeten worden uitgevoerd, waarbij wordt gekeken naar de ligging van de recreatiewoningen ten opzichte van geluids- en milieugevoelige objecten, gevolgen van de onttrekking van de betreffende recreatiewoningen voor de recreatieve sector in de gemeente en in de regio en bovendien moeten de recreatiewoningen voldoen aan de eisen uit het Bouwbesluit voor reguliere woningen. Bij de beleidskeuze legalisatie is het daarom goed mogelijk dat de gemeente ook handhavend op moet treden omdat enkele recreatiewoningen niet in aanmerking komen voor legalisatie.

Een gedoogbeschikking is een schriftelijk besluit van het college van burgemeester en wethouders, het houdt in dat zij afzien van handhaving van de overtreding. Er zijn twee soorten gedoogbeschikkingen die kunnen worden verstrekt: objectgebonden en persoonsgebonden. Het verschil tussen beide is dat objectgebonden gedoogbeschikkingen betrekking hebben op het recreatieverblijf, waardoor de gedoogbeschikking geldt voor zowel de huidige bewoners als de rechtsopvolgers. In het geval van persoonsgebonden gedoogbeschikkingen kunnen alleen de personen aan wie de gedoogbeschikking is verstrekt de permanente bewoning voortzetten, rechtsopvolgers moeten het recreatieverblijf weer volgens bestemming te gebruiken. Bij een gedoogbeschikking moet worden voldaan aan het Bouwbesluit voor reguliere woningen. Dit om te voorkomen dat de woning gevaarlijke situaties oplevert als deze permanent wordt bewoond, onder andere de (brand)veiligheid moet worden gegarandeerd. De bewoners van recreatiewoningen met een persoonsgebonden gedoogbeschikking zijn inwoners van de gemeente op basis van het GBA, en kunnen dus aanspraak maken op Wmo-voorzieningen maar moeten ook de gemeentelijke belastingen betalen.

Handhaven houdt in dat de recreatieve bestemming blijft en bewoners verzocht worden hun hoofdverblijf elders te zoeken waar het permanent wonen wel is toegestaan. De minister geeft in haar beleid aan dat alle woonsituaties die niet gelegaliseerd, gedoogd of vrijgesteld worden en die aangevangen zijn na 31 oktober 2003 sowieso actief gehandhaafd moeten worden. Gemeenten zijn dan ook verplicht actief tegen permanente bewoners op te treden. Als

de gemeente het vermoeden heeft dat er permanent wordt gewoond in een recreatieverblijf moeten zij dit in eerste instantie bewijzen. De bewijsvoering van permanente bewoning kan een lastige, tijdrovende en kostbare zaak zijn. Als de gemeente heeft bewezen dat permanent in de recreatiewoning wordt gewoond, dan beginnen de handhavingsactiviteiten. Tegen het handhavingbesluit kunnen belanghebbenden, waaronder betrokkene, bezwaar aantekenen bij het bestuursorgaan dat het besluit genomen heeft, meestal is dit het college van burgemeester en wethouders.

Om permanente bewoners van recreatieverblijven in geval van handhaving de gelegenheid te geven een andere woning te vinden, kunnen gemeenten een overgangsregeling vaststellen. Het uitgangspunt bij een overgangsregeling is voor elke gemeente verschillend omdat zij hier zelf een besluit voor moeten nemen. Over het algemeen geld een minimale termijn van twee jaar waarin de bewoner mag blijven wonen in het recreatieverblijf. Deze minimale termijn wordt daarna, afhankelijk van het besluit van de desbetreffende gemeente, voor ieder jaar dat vóór de datum van 1 november 2003 permanent in het verblijf is gewoond, met een vast te stellen aantal maanden verlengd

Het vormen van beleid door de gemeenten moet worden voorafgegaan door een belangenafweging waarin de argumenten en belangen voor de beleidskeuze worden duidelijk gemaakt. De beleidskeuze van gemeenten moet uit de belangenafweging af te leiden zijn. Planologen hebben aangegeven dat veel argumenten die worden gebruikt in de belangenafweging van gemeenten om een bepaalde beleidskeuze kracht bij te zetten als ‘niet geldig’ worden beschouwd. Zo geven zij bijvoorbeeld aan dat er planologisch geen verschil bestaat tussen gewone woningen en recreatiewoningen, het beleid vaak ingaat tegen het eigendomsrecht en zelfbeschikkingsrecht van bewoners. Gemeenten geven vaak aan in geval van handhaving dat de permanente bewoning het landschap beschadigd, planologen vinden echter dat gemeenten de bouwvergunningen en bestemmingsplannen zelf hebben afgegeven en het geen verschil maakt of er 1 gezin gedurende het hele jaar woont, of verschillende. Naar de planologische afweging van bepaalde argumenten uit hoofdstuk 5 worden in het empirische deel van deze scriptie nog een aantal keer verwezen.

In principe was de datum waarop gemeenten beleid moesten hebben geformuleerd gesteld op 1 januari 2005, dit bleek voor veel gemeenten niet haalbaar, daarom is de uiteindelijke datum op 1 januari 2010 gesteld. Als gemeenten dan nog geen beleid hebben gevormd, worden verplicht persoonsgebonden gedoogbeschikkingen afgegeven aan alle permanente bewoners in de desbetreffende gemeente.

De totale recreatiewoningen voorraad in Nederland bedraagt ongeveer 100.000 woningen, hiervan werden er op 1 januari 2007 ongeveer 16.000 permanent bewoond (17%). Inmiddels weten bijna alle bewoners waar ze aan toe zijn. Veel procedures met betrekking tot de permanente bewoning zijn ook al afgerond. Hieruit blijkt dat van alle gemeenten waarin zich permanent bewoonde recreatiewoningen bevinden 37% kiest voor handhaven, 9% kiest voor gedoogbeschikkingen, 7% legaliseert en 53% kiest voor een combinatie van deze opties waarvan 46% in eerste instantie handhavend optreden en alleen in bijzondere gevallen een andere optie uitvoert.

De gemeenten die nog procedures hebben lopen of moeten starten zijn redelijk optimistisch wat betreft het kunnen verschaffen van duidelijkheid per 1 januari 2010. Zo’n 70% van de lopende of nog te starten procedures moeten voor deze tijd zijn afgerond. Hierbij moet vermeld worden dat niet iedere gemeente inzicht heeft in de resterende groep onrechtmatige bewoning omdat veel bewoners zich niet in de GBA hebben ingeschreven. Van de groep gemeenten die aangeeft niet alle procedures af te kunnen ronden voor 1 januari 2010, vallen met name handhavende gemeenten. Als reden geven zij aan dat handhaving gefaseerd wordt uitgevoerd en niet voor deze datum afgerond kan worden. Ook geven zij aan nog steeds bezig te zijn met inventarisaties om inzicht te krijgen in welke gevallen kan worden gedoogd en in welke gevallen kan worden gehandhaafd.

Deel C

Empirisch onderzoek

Gelegaliseerd Recreatiewoningenpark

Woonwijk de Luttermolenveld

Gemeente Losser

Inleiding Empirisch onderzoek

In dit deel van de scriptie worden de verkregen onderzoeksresultaten weergegeven. Met het empirisch onderzoek wordt getracht een representatief antwoord te geven op de onderzoeksvragen en dan met name op de hoofdvraag: “Welke factoren verklaren dat gemeenten verschillend besluiten, met betrekking tot het permanent bewonen van recreatiewoningen?” Factoren die in deze scriptie worden onderzocht hebben betrekking op 3 invalshoeken, achtereenvolgend: de plaatselijke omstandigheden (ligging en omvang van de lokale problematiek); de argumenten in de belangenafweging van de gemeenten (voorafgaand aan de beleidskeuze); en de politieke kleur van de gemeente. Uit deze invalshoeken wordt bepaald waar de beleidskeuzen van gemeenten op worden gebaseerd.

De gegevens die zijn verzameld door dossieronderzoek, diepte-interviews en survey onderzoek worden op een overzichtelijke manier gepresenteerd.

De weergave van het empirisch onderzoek in dit deel van de scriptie wordt begonnen met een weergave van de verkregen gegevens van het diepteonderzoek onder de gemeenten Haaksbergen, Hardenberg en Ommen. De gegevens komen in een aantal fasen aan bod en worden per gemeente apart behandeld, ten beginnen met een introductie van de onderzoeksgemeenten, vervolgens een beleidskader van de gekozen beleidsoptie, de ligging en omvang van de problematiek, de belangrijkste argumenten uit de belangenafweging en de politieke kleur van de gemeenten. Vervolgens komt in paragraaf 9.6 de analyse van het diepteonderzoek aanbod. In deze paragraaf worden de verkregen resultaten uit het diepteonderzoek geanalyseerd waar vervolgens de afhankelijke factoren uit worden geselecteerd.

De geselecteerde factoren uit het diepteonderzoek kunnen de onderzoeksvragen nog niet op een representatieve manier beantwoorden. Om dit te bereiken worden de gekregen factoren die de keuze van gemeenten voor een specifiek beleid zouden kunnen verklaren voorgelegd aan (bijna) alle gemeenten in de provincie Overijssel. Dit is gebeurd aan de hand van een korte survey waarin de gemeenten antwoord hebben moeten geven op een aantal eenvoudige vragen als: “aantal permanent bewoonde recreatiewoningen”, “welke beleidskeuze heeft de gemeente gemaakt”, “wat is de politieke kleur van de gemeente”, “welk percentage recreatiewoningen is gelegen in kwetsbaar gebied”, enzovoorts. Resultaten van het survey onderzoek worden weergegeven in de paragrafen 10.2, 10.3, en 10.4. De verkregen data uit het survey onderzoek is geanalyseerd door middel van een statistische correlatie analyse. Hiermee is geprobeerd om onderlinge verbanden op te sporen tussen de afhankelijke factoren en de beleidskeuze die gemeenten hebben gemaakt. Vervolgens zijn de antwoorden uit de correlatieanalyse geanalyseerd en op significantie getoetst. In paragraaf 0 worden resultaten van de analyses weergegeven. Vervolgens wordt in de conclusie van het empirisch onderzoek antwoord gegeven op hoofd- en deelvragen.