Argumenten ten aanzien van handhaven

In deze paragraaf komen argumenten naar voren die door gemeenten worden gebruikt in de belangenafweging voorafgaan aan de beleidskeuze handhaven. Gedogen wordt in dit hoofdstuk ook gezien als handhaven omdat de woningen uiteindelijk weer volgens de regels van het bestemmingsplan ‘recreatie’ gebruikt dienen te worden, en dus moeten worden gehandhaafd. Er worden alleen argumenten beschouwd waar een planologische discussie over is ontstaan.

5.3.1 Permanente bewoning is in strijd met het bestemmingsplan

Van onrechtmatige bewoning van recreatieverblijven is, volgens de Wet ruimtelijke ordening, sprake wanneer het woongebruik in strijd is met de bestemmingsplanvoorschriften van de recreatieve bestemming. Het argument dat permanente bewoning strijdig is met het bestemmingsplan wordt door gemeenten veelvuldig gebruikt om de handhavingsactiviteiten kracht bij te zetten. De activiteit ‘wonen’ wordt namelijk niet in overeenstemming geacht met de recreatieve doeleinden van de bestemming en bijbehorende gebruiksvoorschriften. Volgens rechtspraak hebben zij ook gelijk omdat het zo in de wet staat geschreven. Maar daarbij moet volgens H. Voogd gezegd worden dat het bestemmingsplan een instrument van de overheid is om permanente bewoning van recreatiewoningen mee te bestrijden. Als dit argument gebruikt wordt is dit dus feitelijk herhaling van het probleem en geen argument op zichzelf. De vraag is tenslotte of het bestemmingsplan vrijgesteld kan worden. (Voogd, Herziening nodig van beleid recreatiewoningen, 2003)

5.3.2 Permanente bewoning leidt tot een ‘verstening’ / ‘verstedelijking’ van het

landelijke gebied

‘Permanente bewoning van recreatiewoningen heeft tot gevolg dat er meer vraag naar recreatiewoningen ontstaat. Dit betekent een verstedelijking in gebieden die daarvoor niet zijn aangewezen’, aldus een verklaring van enkele gemeenten tegenover legalisatie en ten gunste van handhaven. Zelfs deskundigen kunnen niet ontkennen dat nieuwe bungalowparken voor een deel terecht zijn gekomen in gebieden waar nimmer een reguliere woonwijk zou zijn gepland. Toch is dit probleem kwantitatief niet dusdanig dat de verstening van ons land primair aan recreatiewoningen moet worden toegeschreven. De toename van recreatiewoningen de laatste 10 jaar heeft een ondergeschikte rol in vergelijking met de groei van de totale woningvoorraad. ‘Verstening’ is volgens H. Voogd een ruimtelijke ordeningsvraagstuk: het gaat hierbij om de plaatskeuze van bouwwerken, daarvoor is de gemeentelijke overheid primair verantwoordelijk. Door planologisch onderscheid te blijven maken tussen recreatiewoningen en ‘gewone’ woningen worden nieuwe recreatiewoningen blijvend gesitueerd in ongewenste locaties en niet uitsluitend binnen de rode contour. Dat verstedelijking het gevolg is van permanent wonen in een recreatiewoning, is volgens H. Voogd dus onzin. Zij hebben zelf de bouwvergunning afgegeven voor de recreatiewoning. Daarnaast is het niet zo dat een woning die het gehele jaar door wisselend wordt bewoond geen verstedelijking geeft, terwijl een woning die door hetzelfde huishouden wordt bewoond wel verstedelijking geeft. Niet de wijze van bewoning bepaalt de verstedelijking, maar het feit dat de bouwwerken ooit door de overheid zijn toegelaten. (Voogd, Wild wonen in een recreatiewoning, 2002) (Voogd, Beleid recreatiewoningen is hypocriet en kortzichtig, 2002) (Voogd, Herziening nodig van beleid recreatiewoningen, 2003)

5.3.3 Permanente bewoning beschadigt het landschap

Gemeenten die handhavend willen optreden geven veelal aan dat legaliseren zou leiden tot het beschadigen van het landschap. Het Milieu en Natuur Planbureau constateert echter meer in het algemeen dat het landschap in Nederland minder open is geworden. Ongeveer een kwart van de grondoppervlakte is visueel verstoord door stedelijke bebouwing. Binnen de bestemmingscategorie ‘recreatie’ nemen we een krachtige omslag van groen naar rood waar, ongeacht de kwaliteiten van het landschap. Drijvende kracht achter deze transformatie: de commerciële inslag van ontwikkelaars, bouwbedrijven en sommige gemeenten. Recreatie in kwetsbare natuurgebieden hoort volgens het planbureau niet te bestaan uit woningen, maneges en golfterreinen, maar uit groen en natuur. Dat er wel recreatiewoningen staan ligt aan de vergunning verlenende overheid en niet aan de bewoners. Opkopen en afbreken verdient volgens het planbureau de voorkeur boven persoonsgebonden gedogen of legaliseren. H.Voogd: ‘Alleen dan corrigeer je planologische blunders uit het verleden en help je de natuur echt’. Ook volgens Professor H. Priemus zou in

ecologisch en landschappelijk waardevolle gebieden een alomvattend bouwverbod moeten gelden, waarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen gewone woningen en recreatiewoningen. Als er in een gebied gegronde redenen zijn om de bouw van woningen te verbieden, zijn er even gegronde redenen om de bouw van recreatiewoningen te verbieden. (Voogd, Legaliseer permanente bewoning recreatieverblijven, 2004) (Voogd, Beleid recreatiewoningen in beweging, 2004) (Priemus, Naar meer flexibiliteit op de woningmarkt, 2008)

5.3.4 Recreatiewoningen voldoen niet aan de bouwkundige eisen

De bouwtechnische eisen zijn voor recreatiewoningen anders (lichter) dan die voor reguliere woningen. De hogere eisen voor reguliere woningen zijn vooral gericht op brandveiligheid, valbeveiliging, aansluiting op het gasnet, ventilatievoorzieningen en de wateropname van materialen. Het ministerie van VROM stelt daarom dat het belangrijk is dat er in recreatiewoningen (die vaak niet geschikt zijn voor permanenten bewoning) daadwerkelijk niet permanent wordt gewoond (www.VROM.nl). Bovendien moeten bewoners van woningen die wel in aanmerking zouden komen voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking, persoonsgebonden vrijstelling of legalisatie van de bestemming sowieso voldoen aan het Bouwbesluit 2003. Wanneer een woning niet voldoet aan het Bouwbesluit, komt deze in principe niet voor beleidsverruiming in aanmerking. Veel gemeenten gebruiken dit argument dan ook om de beleidskeuze handhaven kracht bij te zetten.

Een ander argument vóór handhaving met betrekking tot de bouwkundige eisen is dat gebieden waar permanente bewoning wordt toegestaan niet geschikt zijn om een woonwijk te worden. Dit geld met name voor recreatieparken. BVR-adviseur S. Klompemaker is het met H. Voogd eens dat solitaire recreatiewoningen inderdaad vrij eenvoudig met het bouwbesluit te controleren zijn op planologische geschiktheid (paragraaf 5.2.3). Klompemaker is echter van mening dat juist grote gebieden waarin recreatieparken zijn gesitueerd planologisch vaak niet geschikt zijn als woonwijk. ‘Vanuit het niets een woonwijk opzetten is eigenlijk een stuk eenvoudiger. Zo eist de gemeente bijvoorbeeld dat wegen breed genoeg zijn om er een vrachtwagen met oplegger bochtjes te later draaien. In dat geval zou je het halve park moeten afbreken.’ Wil je een recreatiepark kunnen ombouwen naar woonwijk, dan moet de ruimtelijke indeling dus flink op de schop. Klompemaker: ‘Er is nu vaak een centrale parkeerplaats voor alle bewoners, die dient te verdwijnen. Elders moeten juist woningen worden afgebroken om parkeerplaatsen te realiseren. En een kleine woonkern hoort basisvoorzieningen te hebben, zoals een winkel en een wijkcentrum’ (Visser & Segeren, januari 2004).

5.3.5 Permanente bewoning is oneerlijk want dan wordt illegaal gedrag beloond

Een principieel argument die gemeenten gebruiken ten behoeven van handhaven en tegen het legaliseren van recreatiewoningen is dat door het toestaan van permanente bewoning illegaal gedrag oneerlijk wordt beloond. Zij zeggen dat de eigenaren wisten dat permanente bewoning niet is toegestaan, toch hebben zij voor relatief weinig geld een vrijstaande woning in een kwalitatief hoogwaardig woonmilieu gekocht. Na legalisering strijken zij de winst op. Ook projectontwikkelaars hebben percelen met een recreatieve bestemming opgekocht die al jaren leegstaan in de hoop er nog eens goed geld mee te verdienen (Abbring, 2008). Dit argument lost alleen niets op, immers, meent H. Voogd, kan iedere verandering in regelgeving door de ene groep als beloning worden opgevat, terwijl de andere groep zich hierdoor benadeeld voelt (Voogd, Herziening nodig van beleid recreatiewoningen, 2003). Het gebruik van het begrip oneerlijk, vervolgt de heer Voogd, impliceert bovendien een moreel oordeel, dat altijd subjectief is. Gevoelens van jaloezie kunnen een gevoel van oneerlijkheid oproepen dan wel versterken.

5.3.6 Permanente bewoning beschadigt ‘het toeristische product’

Toeristische gemeenten willen veelal de voorraad recreatiewoningen behouden en voorkomen dat het toeristisch product wordt beschadigd. Dit argument komt veel voor bij handhavende gemeenten. Dat het ´toeristisch product´ beschadigd zou worden als recreatie woningen niet beschikbaar zijn, omdat permanente bewoners deze woningen bezet houden, is volgens cijfers van het CBS aantoonbaar onjuist meld professor H. Voogd. Zelf heeft professor H. Voogd dit fenomeen verder onderzocht in zijn onderzoek (De toeristisch-economische impact van niet-commerciele recreatiewoningen, 2005), hij komt tot de conclusie dat er nergens een structureel tekort aan recreatieverblijven is, bovendien is er geen markt voor de duurdere recreatiewoningen zonder parkvoorzieningen.

Een onderdeel van dit argument is dat als permanente bewoning wordt toegestaan, er onvoldoende recreatiewoningen over blijven voor recreatie en toerisme. Maar de bewoners wonen er vaak al jaren, soms wel meer

dan 20 jaar, dus echt gemist worden de permanent bewoonde recreatiewoningen niet. Dat permanente bewoning ervoor zorgt dat andere recreanten geen gebruik kunnen maken van het gebied is bovendien ook onzin meld de heer Priemus (Recreatiewoningen: het zijn net huizen, 2008). De recreatiewoningen zijn nou eenmaal eigendom van de bewoners, of zij er nou wel of niet permanent gebruik van maken, het gaat hier niet om recreatiewoningen die voor commerciële verhuur in aanmerking komen.

Conclusie

Argumenten die hierboven zijn opgesomd en beoordeeld komen veelal voor in de verplichte belangenafweging die gemeenten maken voordat zij een beleidskeuze maken. Planologisch zijn lang niet al deze argumenten juist en de vraag is of zij als geldig mogen worden beschouwd. In het diepteonderzoek wordt hier en daar verwezen naar de argumenten die hierboven zijn weerlegd, of niet. Hoewel deze scriptie verder niet ingaat op de geldigheid van argumenten zou dit wel een interessant vervolgonderzoek zijn.