Filosofische kanttekening

In deze paragraaf wordt een filosofische kanttekening geplaatst aan de regelgeving van onze maatschappij. De agency structure theory’ van A. Giddens wordt besproken waarin de dualiteit van gedrag en regelgeving naar voren komt. Volgens deze theorie wordt gedrag mogelijk gemaakt door regels, maar worden regels ook gemaakt door gedrag. We maken regels want anders komen er problemen in de maatschappij, dan loopt het openbaar verkeer van mensen in de soep, maar die regels zijn nooit definitief, of universeel, het is altijd een tijdelijke afspraak die we met elkaar hebben gemaakt.

Een groot deel van het sociale leven wordt beheerst door regels, de regels van de wet, regels voor de Nederlandse staat en regels voor beleidsvorming. Maar de Nederlandse maatschappij wordt ook gekarakteriseerd door invloeden van onderliggende structuren (De agency structure theorie van A. Giddens). Onderliggende structuren bepalen mede het regulatieve milieu in onze maatschappij. Binnen een regulatief milieu zijn handelingen mogelijk, maar het regulatief milieu wordt ook door handelingen gemaakt, aangepast en ontdoken. De maatschappelijke structuur van onze omgeving is daarom zowel het medium als de uitkomst van het individuele handelen. Zij legt enerzijds beperkingen op maar maakt anderzijds het individuele handelen binnen de maatschappij mogelijk waardoor dingen in de wereld om hem heen veranderen. Regels zijn slechts voorschriften voor het handelen en zijn pas geldig als ze als zodanig door de betrokkenen wordt opgevat, aanvaard en opgevolgd. Regels zijn in die zin pas geldig als ze worden afgedwongen en dus gehandhaafd. Sommige regels worden niet nageleefd, denk aan het feit dat je volgens de regels niet mag fietsen in een winkelstraat, als er geen controlerende agent staat, doet iedereen het toch. (Bersselaar, 2003)

Het permanent bewonen van recreatiewoningen is ook onderhevig aan invloeden van onderliggende structuren. Volgens ons juridisch systeem is het permanent bewonen van recreatiewoningen niet toegestaan, maar omdat de regel niet gehandhaafd werd/wordt, deed/doet iedereen het toch. De onderliggende structuren bepaalden dat wonen op de bestemming aangemerkt als ‘recreatie’ mogelijk was, slechts omdat het verbod op permanente bewoning niet werd afgedwongen. Met andere woorden: de regelgeving was niet het probleem dat leidde tot de illegale bewoning van recreatieverblijven, maar de uitvoering door het onvoldoende handhaven van de regels.

Als alle illegaal bewoonde recreatiewoningen gehandhaafd moeten worden leidt dit volgens minister Dekker alleen tot moeizame en ingrijpende trajecten. Daarom heeft ‘zij’ de regelgeving hier en daar aangepast zodat de uitvoering van de regels wel haalbaar zou worden¹². Dit zou een voorbeeld kunnen zijn van de Agency Structure Theory van A. Giddens omdat onze onderliggende maatschappelijke structuren mede bepalen dat de oude regels worden aangepast, nieuwe regels worden gemaakt en in de toekomst (waarschijnlijk) opnieuw zullen worden ontdoken als niet deze niet actief worden afgedwongen (en dus gehandhaafd), waardoor de regels opnieuw moeten worden aangepast, etc. Volgens deze theorie wordt gedrag mogelijk gemaakt door regels, maar worden regels ook gemaakt door gedrag. We maken regels want anders komen er problemen in de maatschappij, maar die regels zijn nooit definitief, of universeel, het is altijd een tijdelijke afspraak die we met elkaar hebben gemaakt. In principe kunnen we altijd van de regels afwijken in individuele gevallen omdat regelgeving nou eenmaal een tijdelijke afspraak is. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb’s) proberen bijvoorbeeld ook via harde uitspraken regelgeving centraal te stellen. Maar ook deze regelgeving is maar een tijdelijke afspraak, in feite en menselijk verzinsel. De maatschappij is altijd aan veranderingen onderhevig, door harde regels te maken wordt na een tijdje misschien eerder de regel gevolgd als de wijze waarop de maatschappij zich ontwikkeld. De permanente bewoning van recreatiewoningen ook. Vroeger toen recreatiewoningen nog kleine houten hutjes waren, was het onderscheid in de regelgeving (bestemmingsplan) tussen recreatiewoningen en gewone woningen misschien nog te begrijpen. Inmiddels is dat veranderd, recreatiewoningen lijken steeds meer op gewone woningen en voldoen vaak ook aan de eisen van een reguliere woning. Toch proberen we nog uit alle macht nog de regels te volgen die zeggen dat er niet permanent in recreatiewoningen gewoond mag worden. Als we jaren verder zijn komen we misschien eindelijk tot het besef dat deze regelgeving niet langer opgaat.

12

Door het bestemmingsplan van permanent bewoonde recreatiewoningen om te zetten naar gewone woningen of door het verstrekken van persoonlijke gedoogbeschikkingen aan de bewoners.

Conclusie Theoretisch Kader

Recreatiewoningen zijn alle woningen die zijn gelegen op grond met de bestemming ‘recreatie’. Het juridische probleem van de permanente bewoning van recreatiewoningen ontstaat door de strijdigheid van de activiteit met het geldende bestemmingsplan ‘recreatie’. Bewoners van recreatiewoning dienen elders over een hoofdverblijf te beschikken waar een woonbestemming geldt. Kenmerkend voor het bewonen van het recreatiewoning is het hebben van het feitelijke hoofdverblijf op die plaats.

Recreatiewoningen zijn gebouwen die voldoen aan alle criteria uit het bouwbesluit die ook gelden voor ‘gewone’ woningen en waarvoor een bouwvergunning is vereist. Er is een verschil op te maken uit het feit dat recreatiewoningen niet geschikt hoeven te zijn voor bewoning gedurende het gehele jaar, beheertechnische aspecten zijn tengevolge minder strikt.

Gemeenten moeten beleid opstellen, hoe met de permanente bewoning van recreatiewoningen wordt omgegaan: handhavend, gedogend of legaliserend. Voor het beleid dat gemeenten moeten maken ten aanzien van permanent bewoonde recreatiewoningen geld dat alleen niet-commerciële recreatieparken en solitaire recreatiewoningen onder het beleid vallen.

Het recreatiewoningenbeleid is een onderdeel van de ruimtelijke ordening. De ruimtelijke ordening wordt in Nederland met ingang van 1 juli 2008 formeel bepaald door de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro). Een belangrijk uitgangspunt in de Wro is: ‘decentraal van kan, centraal wat moet’. Bestemmingsplannen, welke als enige juridisch bindend zijn, worden daarom zoveel mogelijk op gemeentelijk niveau opgesteld. Bij het opstellen van een bestemmingsplan moet wel rekening worden gehouden met de structuurvisie voor dat gebied. In de structuurvisies leggen de overheden hun ruimtelijk beleid en toekomstige plannen neer, dat vervolgens vertaald wordt naar lagere overheden. Regels hiervoor zijn in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) opgesteld. De ontwikkelingen uit de structuurvisie worden vervolgens doorvertaald en uitgewerkt in bestemmingsplannen, strategische programma’s en beleidsplannen. Bij het opstellen van een bestemmingsplan moet dus rekening worden gehouden met de gemeentelijke en provinciale structuurvisie.

Het bestemmingsplan is het centrale instrument tegen permanente bewoning van recreatiewoningen. Juridisch gezien bepaalt het vigerende bestemmingsplan of de bouwvergunning de bestemming van de woning of het terrein waarop de woning is gelegen. Voor het permanent bewonen van een recreatiewoning geldt dat dit in het bestemmingsplan niet is toegestaan. Dit komt door de strijdigheid van de activiteit met de geldende planvoorschriften, in dit geval de bestemming ‘recreatie’. Omdat veel eigenaren van recreatiewoningen permanent in de woning wonen (en dit meestal al jaren doen), zijn veel juridische problemen ontstaan. Het oplossen van de problemen omtrent het permanent bewonen van recreatiewoningen heeft een nationale discussie teweeg gebracht. Er zijn door de jaren heen veel argumenten aangedragen zowel vóór als tegen permanente bewoning. In hoofdstuk 5wordt dit nationale debat nog eens naar voren gebracht. Ook heeft deze discussie gezorgd voor veranderingen in het beleid omtrent recreatiewoningen. Niet alleen is er een nieuwe Wro gekomen, maar de problemen betreft recreatiewoningen hebben de totstandkoming van deze nieuwe Wro mede bepaald. In hoofdstuk 6 komt dan ook naar voren hoe recente geschiedenis heeft geleid tot nationale beleidsveranderingen en hoe dit zijn uitwerking vind in de nieuwe Wet en het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985.

Deel B

Context

Recreatiewoningenpark

Lindenbergh

te Ommen

Inleiding Context

Behalve een theoretische uitleg van deze scriptie kent het recreatiewoningen beleid ook een context. Om een achtergrond te geven aan het empirisch onderzoek wordt in dit deel van deze scriptie het onderwerp permanente bewoning recreatiewoningen in context geplaatst. Ook verdient het huidige beleid enige achtergrond, de toepassing van het beleid en de staat van uitvoering tot nu toe (2009), komen daarom ook aan bod.

Ten eerste wordt een overzicht gegeven van de discussie omtrent de permanente bewoning, met recht een nationaal debat te noemen (hoofdstuk 5). Het doel van dit hoofdstuk is om een achtergrond te geven aan de belangenafweging van de onderzoeksgemeenten die in het empirisch deel van deze scriptie naar voren komen. In de verplichte belangenafweging voorafgaand aan beleidskeuze maken gemeenten soms gebruik van argumenten die door planologische deskundigen niet als geldig worden gezien. Het hoofdstuk heeft zijn vorm gekregen door het bestuderen van bibliografieën van de twee meest bediscussieerde deskundigen op dit gebied: wijlen prof. H. Voogd: als Hoogleraar Planologie en Stadsgeografie heeft hij verschillende onderzoeken gedaan en publicaties geschreven over de permanente bewoning van recreatiewoningen; en prof. H. Priemus: als Hoogleraar Volkshuisvesting heeft hij onderzoek en advies gegeven op het gebied van recreatiewoningen. Beide profesoren hebben de belangrijkste argumenten die worden aangedragen door overheidsinstanties voor de huidige wijze van beleidsvoering op kritische wijze planologisch onderbouwd of weerlegt. Hierbij hebben zij gebruik gemaakt van hun planologische achtergrond en kennis. Door de goed onderbouwde kritiek die zij hebben gevormd is een nationale discussie ontstaan tussen overheidsinstanties, bewoners van recreatiewoningen, deskundigen en organisaties zoals de Belangen Vereniging Vrij Wonen (BVVW). Omdat veel van de argumenten die de professoren kritisch hebben weerlegd alsnog door overheidsinstanties worden gebruikt om hun beleidskeuze van argumenten/belangenafweging te voorzien, is het zeker de moeite waard deze argumenten als context voor het scriptie onderzoek nog eens te vermelden.

De discussie met betrekking tot de permanente bewoning van recreatiewoningen is mede verantwoordelijk voor de huidige vorm van het recreatiewoningenbeleid. Maar voordat het huidige beleid volledig kan worden begrepen moet eerst een overzicht worden gegeven van de veranderingen die in het (recente) verleden zijn doorgevoerd. Want zoals het klassieke Marxisme claimt: om de huidige staat van welke maatschappij dan ook te begrijpen moet je gedetailleerde kennis hebben van de ontwikkelingen van die maatschappij in het verleden; “The present can only be understood in terms of the past” (Flowerdew & Martin, 2005). In hoofdstuk 6 komt dan ook naar voren hoe recente geschiedenis heeft geleid tot nationale beleidsveranderingen en hoe dit zijn uitwerking vind in de nieuwe Wet en het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985.

Vervolgens wordt een uiteenzetting gegeven van de toepassing van het huidige recreatiewoningenbeleid, toegespitst op de opties waar gemeenten hun beleidskeuze op moeten baseren en de voorwaarden en consequenties die daarmee gepaard gaan (hoofdstuk 7). In het beleid worden drie mogelijkheden aangeboden, namelijk legaliseren, gedogen en handhaven (met een eventuele tijdelijke overgangsregeling). In 2005 is er een vierde mogelijkheid bij gekomen namelijk de persoonsgebonden vrijstelling.

Als laatste wordt een overzicht gegeven van de huidige staat van uitvoering van het recreatiewoningen beleid, op landelijk niveau (hoofdstuk 8). Hierin worden zaken behandeld als het aantal permanent bewoonde recreatiewoningen, locaties waar de meeste permanent bewoonde recreatiewoningen te vinden zijn en gegevens uit het laatste rapport van de VROM-Inspectie waarin een schatting wordt gemaakt van het aantal recreatiewoningen dat wordt omgezet in gewone woningen, waarvan de bewoners een gedoogbeschikking hebben ontvangen en het aantal dat zal worden gehandhaafd.