Grondwettelijke hervormingen (legitimatie)

Politieke gemeenschappen kenmerken zich al heel lang door een

‘constituerende’ basiswet met fundamentele beginselen en met een bijzondere rechtskracht. Elke samenleving heeft behoefte aan struc-tuur en normatieve oriëntaties. Vanaf het ontstaan van de moderne westerse staten hebben deze constituties of grondwetten de functie gehad het staatsgezag naar maatstaven van recht en redelijkheid te legitimeren en bijzondere rechten voor de burgers te waarborgen.

Met de ontwikkeling van de verzorgingsstaat heeft de legitimerende functie van de Grondwet sterk aan betekenis verloren. De legitima-tie van de staat werd feitelijk gevonden in zijn prestalegitima-ties in dienst-verlening en zorg. Nu de grenzen van de verzorgingsstaat op grond van het ‘waarborgdenken’ steeds strakker worden getrokken, zal de legitimatie van de staat opnieuw in constitutionele grondslagen en waarborgen moeten worden gevonden.

Maar welke grondslagen en waarborgen zijn dat dan? Als grondslag voor de verdeling van de bevoegdheden en verhoudingen tussen de centrale constitutionele en soevereiniteitsdragende instellingen, en als verzekering tegen de wisselvalligheden van het politieke bedrijf heeft de Grondwet in de loop van de twintigste eeuw steeds meer aan betekenis verloren. De invoering van de evenredige vertegen-woordiging als kiesstelsel legde de bodem voor de omvorming van de kiezersdemocratie naar een aanvankelijk verzuilde, maar inmid-dels vastlopende partijendemocratie. Daardoor ontstaat een toene-mende spanning tussen de formeel-normatieve Grondwet enerzijds en materieel constitutioneel recht en de feitelijke politieke actualiteit anderzijds. Hier kan een samenhang worden geconstateerd met de

afnemende betekenis van het staatsrecht voor de werking van het openbaar bestuur.

De Grondwet is met andere woorden onvoldoende meegegroeid met de constitutionele en politieke werkelijkheid. Zij blijft de geest ade-men van het verleden, zodat er een onwaarachtig en onbegrijpelijk beeld van de grondslagen, inrichting en werking van de staat wordt gegeven. Daarmee houdt zij vooral de illusie van een reeds lang vervlogen werkelijkheid in stand. Onze Grondwet is – in de termi-nologie van mijn promotor Jan Vis – een polderconstitutie, waar-mee de politieke elite goed uit de voeten kan, maar waarvan wei-nig normatieve kracht uitgaat. Voor de uitoefening van bestuurlijke macht bijvoorbeeld wordt in de Nederlandse Grondwet nog steeds primair verwezen naar de Koning.

Desondanks wordt ook bij ons de Grondwet geacht de fundamen-tele normen en beginselen te bevatten die als grondslag dienen voor de inrichting van de rechts- en gezagsverhoudingen in de staat. Maar naarmate de Grondwet deze grondslagen voor de sta-telijke organisatie, bevoegdheden en verhoudingen steeds minder uitdrukt, verminderen haar waarde en prestige. Een te ruime mate van ongeschreven staatsrecht of politieke gewoonten maken van de Grondwet een staatsrechtelijk monument en geven de politieke machthebbers de gelegenheid het staatsrecht naar believen uit te leg-gen en toe te passen. Ook het strategische gebruik van de Grond-wet in de politieke besluitvorming doet afbreuk aan de betekenis van de Grondwet. Tegenstanders van staatsrechtelijke hervormin-gen gaan extreem dogmatisch om met grondwettelijke bepalinhervormin-gen of doen schijnconcessies in de wetenschap dat in tweede lezing een eenderdeminderheid in een nieuwe coalitie alles alsnog kan tegen-houden. Voorstanders van politieke moderniseringen ontwikkelen de neiging grondwet telijke belemmeringen te relativeren met al te creatieve interpretaties en nuanceringen van de Grondwet. Waar de Grondwet verwordt tot instrument vóór behoud en tégen verande-ring ontstaat niet alleen constitutionele schade, maar ook ernstig legitimatieverlies van de staat, het politieke stelsel, bestuurlijke or-ganen en publieke ambtsdragers.

Wij hebben daardoor nog steeds een Grondwet die veel leemten en in andere moderne constituties niet voorkomende constructies bevat:

geen expliciete democratisch-rechtsstatelijke soevereiniteitsgrond-slag voor de uitoefening van staatsmacht, veel benoemde ambten en veel samengestelde organen (de regering bestaat uit Koning en mi-nisters gezamenlijk en de wetgever bestaat uit regering en parlement gezamenlijk).

Het is de vraag of onze vrij beginselloze Grondwet in staat is het legitimatieverlies in de zich ontwikkelende waarborgstaat te herstel-len. Daarmee is aangegeven dat het onverantwoord is een integrale en samenhangende modernisering en democratisering van onze

‘leerlaufende’ Grondwet verder te blijven uitstellen. Grondwettelijke hervormingen kunnen de uitoefening van publiek gezag begrijpelij-ker en acceptabeler maken.

De vergeefsheid van het merendeel van de pogingen om tot een insti-tutionele modernisering van de Nederlandse staat te komen, wordt niet zelden toegeschreven aan de Nederlandse politieke cultuur van geleidelijkheid en praktisch denken. Dat zijn vriendelijke woorden voor het bewaken door de politieke elite van de eigen belangen. Er bestaat echter ook een sterke samenhang met de dominantie van in confessionele en conservatief-liberale kringen levende conserva-tieve denkbeelden. Zo zijn in de laatste algehele herziening van de voornamelijk gefacelifte Grondwet van 1983 uiteindelijk vrijwel alle hervormingsvoorstellen effectief weggepolderd.

Voor een herstel van het gezag van de staat en de Grondwet is ze-ker ook in de waarborgstaat van belang de waarborgfunctie van de Grondwet te versterken. Die kan zeker niet worden gezocht in de richting van een vermaatschappelijking van de Grondwet. De jong-ste staatscommissie is door het toenmalige kabinet met een volstrekt verkeerde missie op pad gestuurd. De Grondwet kan geen instru-ment zijn voor sociale cohesie. Dat wil niet zeggen dat de Grondwet geen maatschappelijk perspectief kan bieden. Maar dat moet een perspectief zijn dat kan bijdragen aan meer zichtbaarheid en her-kenbaarheid van de constitutionele waarden en beginselen die aan onze politieke gemeenschap ten grondslag liggen.

Dat betekent in de eerste plaats een meer beginselmatige Grondwet, waarin de principes van democratie (volkssoevereiniteit) en rechts-staat (machtenscheiding en grondrechten) als grondslag van de statelijke organisatie en bevoegdheden expliciet worden verwoord.

In de tweede plaats een minder rigide Grondwet met een slagvaar-diger en democratischer vormgegeven herzieningsprocedure. Bij-voorbeeld via reguliere parlementaire besluitvorming volgens de wetgevingsprocedure, gevolgd door een referendum. In de derde plaats een hervorming van ons institutionele bestel via een ontvlech-ting van samengestelde organen binnen de centrale constitutionele instellingen en medezeggenschap van burgers over de aanstelling van bestuurlijke ambtsdragers en over besluiten.