118. De marktstructuur van de groothandelsmarkt bevat een aantal elementen dat als voldoende kan worden beschouwd, dit zijn:
De marktplaats het TTF; Het aantal marktspelers;
De juridische en feitelijke toegangsprocedures;
Non-discriminatoire toegang tot de ondersteunende diensten; Juridische ontbundeling van de TSO;
Voldoende fysieke capaciteit aan gas en transport; Productdifferentiatie van ondersteunende diensten.
119. De belangrijkste verklaringen voor het ontstaan van deze elementen ziet DTe in: 1. Een meer onafhankelijk handelende TSO;
2. Overheidsoptreden.
Ad 1) Een meer onafhankelijk handelende TSO
120. In de laatste jaren heeft DTe geconstateerd dat GTS steeds meer als onafhankelijke TSO is gaan handelen. Hierdoor is GTS de laatste jaren meer pro-actief omgegaan met de wensen van de shippers dan bij de start van de liberalisering in 2001 het geval was. Deze pro-actieve houding heeft onder
Onder zoek mar kt wer king gr oot h andel smar kt gas maar t 2005
Dienst uitvoering en toezicht Energie Pagina 45 van 68
andere geresulteerd in een toename van het productaanbod van ondersteunende diensten die bovendien beter aansluiten bij de wensen van de shippers en een vereenvoudiging van de feitelijke toegangsprocedures. In bilaterale gesprekken met DTe hebben verschillende marktpartijen deze ontwikkeling in de houding van GTS bevestigd. Wel geven ze aan dat deze ontwikkeling verder moet worden voortgezet om een goed werkende markt te faciliteren.
121. Een belangrijke reden voor deze toegenomen onafhankelijkheid en pro-actieve houding van GTS kan waarschijnlijk worden gevonden in de eerste stappen die zijn gezet in het kader van de
herstructurering van het Gasgebouw en de juridische ontbundeling. Daardoor is GTS op meer afstand van GUTS komen te staan.
Ad 2) Maatregelen overheid
122. Zoals hierboven is aangegeven, heeft de maatregelen die zijn genomen in het kader van de herstructurering van het Gasgebouw een belangrijk effect gehad op het feitelijk handelen van GTS. Daarnaast heeft DTe de afgelopen jaren in verschillende Richtlijnen Gastransport bepalingen
opgenomen die tot doel hadden het handelsverkeer op de gasmarkt te bevorderen. Hierbij valt onder andere te denken aan de bepalingen over de introductie van een entry- exitsysteem (artikel 5 en 8), de uitbreiding van de informatievoorziening (artikel 11), de bepalingen over basisdiensten (artikel 2 en 3), de looptijd van deze diensten (artikel 4 en 4a) en de verhandelbaarheid van deze diensten (artikel 8 en 10).
123. DTe is van mening dat met name de introductie van het entry- exitsysteem een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de positieve elementen van de groothandelsmarkt. Als gevolg hiervan heeft GTS immers op 1 januari 2003 het TTF geïntroduceerd. In het tariefsysteem dat voor het entry-exitsysteem werd gehanteerd – het zogenaamde trajectenstelsel – zou de introductie van het TTF onmogelijk zijn geweest en was het voor marktpartijen een stuk lastiger om gas te verhandelen.
124. DTe verwacht dat de laatste wijzigingen in de Richtlijnen Gastransport 2005 een verder positief effect zullen hebben. Dit geldt in het bijzonder voor de wijzigingen die betrekking hebben op de introductie van het nieuwe balanceringsregime (artikel 6a), de eerste stappen in de richting van socialisering van de kosten van kwaliteitsconversie (artikel 22) en de maatregelen in het kader van transparantie (artikel 11 en 11a).
Verbeterpunten
125. De huidige marktstructuur kent echter ook nog een aantal belangrijke verbeterpunten. Dit zijn met name de volgende elementen:
De meest gebruikte marktplaats in Nederland – het GOS – is een onvolwaardige marktplaats; Er is een hoge concentratiegraad in aanbieders;
Onder zoek mar kt wer king gr oot h andel smar kt gas maar t 2005
Dienst uitvoering en toezicht Energie Pagina 46 van 68
De TSO is niet economisch ontbundeld;
Het transparantieniveau wordt nog als onvoldoende ervaren;
De capaciteit van de ondersteunende diensten wordt niet economisch efficiënt verdeeld en het huidige balanceringsregime leidt niet tot economisch efficiënte uitkomsten.
126. De belangrijkste verklaringen voor deze negatieve elementen ziet DTe in de volgende factoren: 1. Historische beleidsmaatregelen hebben geleid tot een zeer sterke positie van GUTS; 2. Een gebrekkige werking van de primaire en secundaire markt in ondersteunende diensten
Ad 1) Historische beleidsmaatregelen hebben geleid tot een zeer sterke positie van GUTS
127. Historische beleidsmaatregelen in het kader van het gasgebouw en het kleine veldenbeleid hebben er toe geleid dat GUTS een zeer sterke positie op de groothandelsmarkt inneemt. Deze sterke positie is met name ontstaan door de exclusieve toegang tot het Groningenveld, de historisch centrale rol van Gasunie in het kleine veldenbeleid en de contractstructuur van de kleine velden70.
Ad 2) Een gebrekkige werking van de primaire en secundaire markt in ondersteunende diensten
128. Door een combinatie van een inefficiënt allocatiemechanisme op de primaire markt en een slecht werkende secundaire markt, wordt de capaciteit van de ondersteunende diensten niet economisch efficiënt verdeeld. Dit heeft ertoe geleid dat in de laatste jaren vaak contractuele schaarste is ontstaan. Een verklaring voor het slecht werken van de secundaire markt is dat marktpartijen met dure consequenties worden geconfronteerd als ze te weinig capaciteit bezitten. Deze consequenties zijn hoge boetes en het niet kunnen garanderen van leveringszekerheid. Hierdoor is de bereidheid om extra capaciteit te verhandelen bijzonder laag omdat de baten van het verhandelen niet opwegen tegen de mogelijke kosten.
129. De marktwerking op de groothandelsmarkt is de laatste jaren gematigd toegenomen. Deze gematigde toename is voornamelijk te danken aan de ontwikkeling van het TTF. Omdat de
transacties achter het GOS het grootste deel van de totale handel op de groothandelsmarkt betreffen, is het effect op de totale marktontwikkeling echter gering. Hieronder wordt nadere aangegeven welke verklaring DTe ziet voor de goede of slechte ontwikkeling van de in dit document bestudeerde marktplaatsen71.
70 In gesprekken met producenten heeft DTe vernomen dat vrijwel alle contracten met betrekking tot kleine velden op het continentaal plat, zogenaamde blokcontracten zijn. Dit betekent dat al het gas in een blok waar een exploitatie vergunning voor is verleend op voorhand aan GUTS is verkocht. Hoewel deze contracten niet worden gehanteerd voor de kleine velden op het Nederlandse territoir, geldt daar dat levering aan GUTS voor de producenten vaak economisch voordeliger is dan aan een andere leverancier.
Onder zoek mar kt wer king gr oot h andel smar kt gas maar t 2005
Dienst uitvoering en toezicht Energie Pagina 47 van 68
GOS
130. Het GOS is nog steeds de belangrijkste marktplaats, maar ontwikkelt zich nauwelijks naar meer marktwerking. Dit kan worden verkaard doordat:
De belangrijkste aanbieder op de groothandelsmarkt – GUTS – er voor kiest om het merendeel van haar gas op een GOS af te leveren en de meeste leveranciers voor een belangrijk deel van hun inkoopportfolio op GUTS zijn aangewezen;
Het doorverhandelen van gas op het GOS is niet mogelijk; Er zijn 800 GOS-en waardoor handel niet wordt geconcentreerd.
TTF
131. De liquiditeit en marktwerking op het TTF ontwikkelt zich positief. Een verklaring hiervoor kan worden gezocht in:
Het feit dat het TTF makkelijk te betreden is;
Er voldoende marktpartijen zijn die elkaar makkelijk kunnen vinden, onder andere via brokers72; Geen van de actieve marktpartijen op het TTF een dominantie positie in lijkt te nemen;
De marktplaats transparant en non-discriminatoir werkt.
Eurohub
132. Op Eurohub wordt nagenoeg niet gehandeld. De slechte werking van de EuroHub kan worden verklaard door:
Het feit dat Eurohub relatief duur is in verhouding tot het TTF;
Marktpartijen de voorwaarden en werking van Eurohub ontransparant beschouwen; Marktpartijen de indruk hebben dat Eurohub niet actief door zijn aandeelhouders wordt ondersteund.
133. Bovendien kan op grond van de analyse over arbitrage tussen het TTF en Zeebrugge worden geconcludeerd dat de werking tussen de verschillende Noordwest Europese marktplaatsen nog niet voldoende is.
134. Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, beschouwt DTe op basis van ervaringen uit het buitenland de volgende elementen in de groothandelsmarkt als sleutelfactoren:
Er zijn voldoende aanbieders en er is een lage concentratiegraad; Er is voldoende transparantie;
Er zijn efficiënte allocatieprocedures, er is in het bijzonder een efficiënt balanceringsregime; Er is voldoende fysieke capaciteit voor leveringszekerheid.
Onder zoek mar kt wer king gr oot h andel smar kt gas maar t 2005
Dienst uitvoering en toezicht Energie Pagina 48 van 68
135. Gelet op het bovenstaande, concludeert DTe dat in ieder geval drie van de vier genoemde sleutelfactoren in Nederland niet of voldoende aanwezig zijn, namelijk:
1. Een lage concentratiegraad; 2. Voldoende transparantie;
3. Efficiënte allocatieprocedures, in het bijzonder een efficiënt balanceringsregime.
136. Door met name het ontbreken van deze sleutelfactoren acht DTe de situatie op de groothandelsmarkt zorgwekkend. Een belangrijke vraag die daarbij speelt is of de markt de situatie zelf zal verbeteren. DTe betwijfelt dit en overweegt daarbij dat in het verleden ook belangrijke maatregelen door de overheid zijn geforceerd. Bovendien leert de ervaring dat in markten met een hoge concentratiegraad veranderingen vaak door de sterke marktpartijen zo lang mogelijk worden tegengehouden omdat het belang van deze partijen ligt in het zoveel mogelijk consolideren van de bestaande situatie.
137. Eventuele maatregelen voor verbetering van de eerste sleutelfactor vallen buiten de bevoegdheden van DTe, maar deze zullen wel aan de NMa of de Minister worden voorgelegd. Daarbij wordt opgemerkt dat DTe het verlagen van de concentratiegraad essentieel acht voor een goed werkende groothandelsmarkt.
138. Maatregelen ten aanzien van de tweede en derde sleutelfactor, kunnen wel door DTe worden genomen door bijvoorbeeld het aanpassen van de secundaire regelgeving (de Gascodes). Een aantal maatregelen voor verbetering is echter al in gang gezet. Hierbij wordt in de eerste plaats gewezen op de invoering van een meer kostengeörienteerd balanceringsregime in 2006 (artikel 6a Richtlijnen Gastransport 2005). Hierdoor wordt het voor partijen gemakkelijker en minder risicovol de markt te betreden. Ook in het kader transparantie is recent een aantal maatregelen genomen (artikel 11 en 11a Richtlijnen Gastransport 2005). DTe denkt dat het wenselijk is eerst het effect van deze maatregelen af te wachten, alvorens nieuwe maatregelen te treffen.
139. DTe zal deze consultatie gebruiken om te beoordelen of naast de reeds ingezette maatregelen nog aanvullende maatregelen nodig zijn. Hierbij kan onder andere worden gedacht aan:
a. Maatregelen die er op zijn gericht om meer handel op het TTF te laten plaatsvinden en minder op de GOS-en. Er komt dan immers meer gas beschikbaar op de enige marktplaats in Nederland die een positieve ontwikkeling kent.
b. Maatregelen die er op gericht zijn om de allocatie van de ondersteunende diensten te verbeteren. Dit kan bijvoorbeeld door de introductie van een ander allocatiemechanisme op de primaire markt (zowel aanpassing van het first-come-first-served mechanisme als het UIOLI).
Onder zoek mar kt wer king gr oot h andel smar kt gas maar t 2005
Dienst uitvoering en toezicht Energie Pagina 49 van 68
Vraag 3. In hoeverre bent u van mening dat er ten aanzien van de eerste sleutelfactor beleidsmaatregelen moeten worden getroffen en welke zouden dat naar uw oordeel moeten zijn?
Vraag 4. In hoeverre bent u van mening dat er ten aanzien van de tweede sleutelfactor beleidsmaatregelen moeten worden getroffen en welke zouden dat naar uw oordeel moeten zijn?
Onder zoek mar kt wer king gr oot h andel smar kt gas maar t 2005
Dienst uitvoering en toezicht Energie Pagina 50 van 68
1. Om inzicht te krijgen in de vraag welke elementen in een marktstructuur een belangrijke rol kunnen spelen in de marktwerking op de groothandelsmarkt heeft DTe het onderzoeksbureau The Brattle Group (hierna: Brattle) gevraagd om de ontwikkeling van de volgende buitenlandse marktplaatsen te onderzoeken:
Henry Hub in de Verenigde Staten (VS);
Het National Balancing Point (NBP) en de International Petroleum Exchange (IPE) in het Verenigd Koninkrijk (VK);
Zeebrugge Hub in België.
2. Brattle heeft hiervoor de volgende stappen uitgevoerd:
a) Tijdanalyse: hierbij is onderzocht of een directe link in de tijd bestaat tussen een wijziging in de marktstructuur en de mate van marktwerking op de betreffende marktplaats;
b) Vergelijkende analyse: hierbij is onderzocht of een onder 1) geconstateerde link ook aanwezig is in andere marktplaatsen;
c) Interviews met handelaren: aan verschillende handelaren is gevraagd welke elementen of wijzigingen in de marktstructuur zij als belangrijk hebben ervaren voor de ontwikkeling van marktwerking.
3. Hieronder worden kort de resultaten van het onderzoek van Brattle weergegeven.
4. Hieronder is in drie grafieken de tijdanalyse van de onderzochte marktplaatsen weergegeven. Deze wordt per grafiek nader toegelicht.
Onder zoek mar kt wer king gr oot h andel smar kt gas maar t 2005
Dienst uitvoering en toezicht Energie Pagina 51 van 68
Figuur 8 Verhandelde volumes en contracten op Henry Hub
Bron: Nymex
5. Op Henry Hub is al gedurende langere tijd een groot aantal handelaren actief73. Geen van deze handelaren of een kleine groep van handelaren heeft een groot aandeel op de markt. Het totaal verhandelde volume op Henry Hub was in 2003 100 keer groter dan het volume dat daar fysiek wordt getransporteerd (churn factor). Vanwege het ruime maandelijkse balanceringsregime op Henry Hub is er geen spotmarkt.
6. De marktwerking op Henry Hub is vanaf het begin van de jaren 1990 toegenomen (zie grafiek). In dezelfde periode heeft de FERC in Besluit 636 een aantal elementen in de marktstructuur gewijzigd. Dit betrof onder andere de introductie van marktplaatsen, een elektronisch bulletin board, het toestaan van meer flexibiliteit op de exitpunten, het vrijgeven van “firm” transportcapaciteit aan derden (release programma’s), de introductie van korte termijn afschakelbare contracten en toegang tot gasopslag. Omdat Order 636 een aantal verschillende wijzigingen betrof, kan op basis van de tijdsanalyse alleen niet worden geconcludeerd welke wijzigingen de meeste impact heeft gehad op de liquiditeit.
73 In de laatste 10 jaar zijn gemiddeld 170 geregistreerde handelaren actief geweest.
0 100 200 300 400 500 600 700
Jan-91 Jan-93 Jan-95 Jan-97 Jan-99 Jan-01 Jan-03
N Y M E X V o lu me s T r ad e d ( B C M /m on th ) 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 N Y M EX n o. of c o n tr ac ts tr ad e d (m/ mo n th ) Enron declares bankruptcy FE R C adopts O rder 637 FE R C adopts O rder 636 G as Industry Standards B oard approves standard form gas contract
Onder zoek mar kt wer king gr oot h andel smar kt gas maar t 2005
Dienst uitvoering en toezicht Energie Pagina 52 van 68
Figuur 9 Verhandelde Volumes op NBP en IPE
Bron: Caminus, EnMo en IPE
7. Ook in het VK is een groot aantal handelaren actief74. Het grootste marktaandeel van een handelaar op de OCM is 25 procent75. Het totaal verhandelde volume in het VK was in 2003 17 keer groter dan het fysiek getransporteerde volume.
8. Bovenstaande figuur laat zien dat de liquiditeit in het VK is toegenomen vanaf het eind van de jaren 1990. In die periode zijn korte termijn transportcontracten geïntroduceerd, zijn de
transportvoorwaarden aangepast waardoor daadwerkelijke “firm”capaciteit beschikbaar was en “gas release” programma’s uitgevoerd. Eveneens blijkt uit de figuur dat de Britste gas spotmarkt (On the day Commodity Markt of OCM) de liquiditeit niet enorm heeft beïnvloed. De liquiditeit op de markt in het VK wordt voornamelijk gedreven door handel in zogenaamde Futures op de IPE.
74 Ongeveer 80 handelaren zijn actief op het NBP.
75 Bron: Europese Unie, 3e benchmarkrapport, mei 2004.
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Mar-96 Mar-97 Mar-98 Mar-99 Mar-00 Mar-01 Mar-02 Mar-03 Mar-04
V o lu me (BC M /mon th ) Futures Market Daily Spot (Flexibility Mechanism/OCM)
First long-term entry
capacity auction
Price rise related to maintenance & lower gas production in UK
and weather & storage requirements in Europe EnMO launches OCM Transco introduces short-term services
Onder zoek mar kt wer king gr oot h andel smar kt gas maar t 2005
Dienst uitvoering en toezicht Energie Pagina 53 van 68
Figuur 10 Verhandelde Volumes en aantal handelaren op Zeebrugge
Bron: Presentatie Fluxys, mei 2003
9. In 2003 had de Zeebrugge Hub 56 geregistreerde handelaren waarvan er gemiddeld 40 elke dag actief handelde. Het verhandelde volume is ongeveer 4-7 keer meer dan het fysiek getransporteerde
volume. In april 2003 was het aandeel van de grootste vier handelaren op Zeebrugge 28 procent. 10. Uit de Zeebrugge Hub grafiek blijkt dat de liquiditeit daar sinds begin 2000 geleidelijk is
toegenomen. In dat jaar heeft een aantal grote gasbedrijven de Zeebrugge Focus Group opgericht die tot doel had om de ervaringen en behoeften van handelaren te evalueren en de mogelijkheden van nieuwe diensten op de Hub verder te onderzoeken.
11. Uit bovenstaande grafieken blijkt dat zowel de wijzigingen in de marktstructuur begin jaren negentig (Besluit 636) op Henry Hub als de wijzigingen in de markstructuur eind jaren negentig in het VK een grote impact hebben gehad op de liquiditeit van beide marktplaatsen. Onderzocht is of er
overeenkomsten zijn in de doorgevoerde wijzigingen, waardoor deze wijzigingen als sleutelfactoren kunnen worden aangemerkt. Daarnaast is in interviews met handelaren op Zeebrugge gevraagd of zij de geconstateerde sleutelfactoren inderdaad als zodanig ervaren en of deze thans op Zeebrugge aanwezig zijn. 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0
Jan-00 Jul-00 Jan-01 Jul-01 Jan-02 Jul-02 Jan-03
V ol u me ( B C M /mon th ) 0 10 20 30 40 50 60 N o . of c u st ome r s
Onder zoek mar kt wer king gr oot h andel smar kt gas maar t 2005
Dienst uitvoering en toezicht Energie Pagina 54 van 68
Aantal aanbieders
12. Voor alle onderzochte markplaatsen geldt dat er verschillende aanbieders aanwezig zijn en dat geen van deze aanbieders een groot aandeel heeft op de mark. Om dit in de VS te bereiken heeft de FERC in de jaren tachtig producenten en de locale distributiebedrijven gedwongen om hun exclusieve contracten te heronderhandelen. In het VK zijn tussen 1992 en 1995 zogenaamde “gas release” programma’s geïntroduceerd die tot doel hadden het marktaandeel van de grootste leverancier op de groothandelsmarkt daar – British Gas – af te laten nemen. Door deze “gas release” programma’s werd voorkomen dat al het in het VK geproduceerde gas door British Gas werd ingekocht. Omdat de productiemarkt in het VK een lage concentratiegraad kende, resulteerde dit onmiddellijk in meer marktwerking. De Zeebrugge Hub kende vanaf haar ontstaan al meerdere aanbieders en een lage concentratiegraad.
Transparantie
13. Daarnaast kan uit de vergelijking tussen Henry Hub en het VK worden geconstateerd dat
transparantie een belangrijke rol speelt in de liquiditeit van een markt. In 1999 werd de transparantie in het VK met betrekking tot de allocatie van capaciteit en de onderbouwing van tarieven aanzienlijk uitgewerkt. Door de introductie van een bulletin board met Besluit 636 werd ook de transparantie op Henry Hub vergroot. Handelaren op Zeebrugge hebben aangegeven dat het gebrek aan transparantie de bereidheid tot handelen vermindert. Zo willen deze handelaren onder andere meer informatie over de frequentie, omvang en duur van bottlenecks en onderhoud, de opslagmogelijkheden en de nominaties op de geïnterconnecteerde pijpleidingen. Omdat grote spelers vaak wel inzicht hebben in deze informatie, zijn kleine handelaren van mening dat zij een informatieachterstand hebben.
Voldoende capaciteit
14. Daarnaast blijkt uit de vergelijkingen dat de beschikbaarheid van “firm” transportcapaciteit en back-up mogelijkheden een belangrijke rol speelt. Zo regelde Besluit 636 het vrij geven van firm
transportcapaciteit aan nieuwe partijen en de toegang tot opslagfaciliteiten op Henry Hub. Met de aanpassing van de transportvoorwaarden van Transco werd in het VK in 1999 een nieuw
afschakelmechanisme geïntroduceerd waardoor “firm” transportcapaciteit meer “firm” werd. Ook in interviews met handelaren op Zeebrugge werd aangegeven dat de beschikbaarheid van “firm” transportcapaciteit en back-up mogelijkheden een sleutelfactor is. Door deze handelaren wordt het ontbreken van back-up mogelijkheden voor het geval dat de Interconnector uitvalt als een negatieve invloed op de liquiditeit gezien. Volgens deze handelaren zou de liquiditeit op Zeebrugge aanzienlijk kunnen toenemen als Distrigaz back-up gas zou aanbieden of als extra LNG capaciteit wordt bijgebouwd.