135. Zoals in hoofdstuk 5 is aangegeven omvat de dienst gespreksafgifte zowel de feitelijke toegang tot het netwerk van de aanbieder van mobiele gespreksafgifte als het afwikkelen van het gesprek door deze aanbieder. De dominante positie die elke aanbieder heeft op de markt voor gespreksafgifte op zijn eigen mobiele netwerk kan leiden tot aanzienlijke mededingingsproblemen. Deze problemen spitsen zich met name toe op de twee beschreven elementen van de dienst gespreksafgifte: mogelijke uitschakeling van concurrentie door weigering van het leveren van deze dienst én de mogelijkheid om buitensporig hoge tarieven te vrage n die ten nadele gaan van eindgebruikers.
60 NMa, Rapportage over de marktdefinitie van het afwikkelen van gesprekken op mobiele netten, 1 augustus 2002
61 Dit laat onverlet dat artikel 14, tweede lid, van de Kaderrichtlijn ook van toepassing kan zijn in een situatie waar wel sprake is van structurele banden tussen de betrokken ondernemingen.
6.3.1 Uitschakeling van concurrentie door weigering van de dienst gespreksafgifte
136. Een mobiele aanbieder kan de concurrentie op de markten voor vaste en mobiele telefonie beïnvloeden door de toegang tot de dienst gespreksafgifte te weigeren. Indien mobiele aanbieder A weigert om de dienst mobiele gespreksafgifte te leveren aan aanbieder B, is het voor B niet mogelijk om zijn eindgebruikers het bellen aan te bieden naar de eindgebruikers van netwerk A. Een dergelijke weigering levert met name problemen op voor (potentiële) aanbieders van vaste en mobiele telefonie, omdat het voor hen van vitaal belang is dat zij de eindgebruikers op andere netwerken kunnen bereiken. Het zal erg moeilijk zijn potentiële eindgebruikers aan zich te binden indien deze niet kunnen bellen met eindgebruikers op andere, mobiele netwerken.62 In het recente verleden heeft een dergelijke situatie zich voorgedaan. KPN Mobile, een gevestigde aanbieder van mobiele telefonie, dreigde een nieuwe toetreder, Tele2 Mobiel, toegang tot zijn netwerk (en zodoende ook tot de dienst gespreksafgifte) te ontzeggen. Dit zou de concurrentiemogelijkheden van Tele2 ernstig beperkt hebben.63
137. Een mobiele aanbieder kan niet alleen de toegang eenvoudigweg weigeren, maar ook de toegang bemoeilijken door onduidelijkheden in bijvoorbeeld de voorwaarden die hij aan afnemers stelt en de tarieven die hij in rekening brengt. Een mobiele aanbieder kan de concurrentieverhoudingen op onderliggende eindgebruikersmarkten ook verstoren door het hanteren van verschillende, min of meer willekeurige, voorwaarden aan verschillende afnemers.
6.3.2 Buitensporig hoge tarieven ten nadele van eindgebruikers
138. De (bijna) monopolie positie op de markt stelt de aanbieder in staat om voor de betreffende dienst buitensporig hoge tarieven te rekenen. Deze kunnen ten nadele zijn van eindgebruikers. Om een goed beeld te krijgen van het risico dat aanbieders van mobiele gespreksafgifte voor hun diensten buitensporig hoge tarieven rekenen, heeft het college gekeken naar de mogelijkheden en de prikkels die aanbieders daartoe hebben. Ook de hoogte van de tarieven en de ontwikkelingen daarin is bezien.
139. De monopoliepositie stelt een aanbieder van gespreksafgifte in staat om (veel) hogere winsten (monopoliewinsten) te realiseren dan in een situatie waarin sprake is van concurrentiedruk. Het CPP beginsel (de opbeller betaalt) leidt er toe dat er sprake is van een lage prijselasticiteit; omdat
consumenten niet hoeven te betalen om gesprekken te ontvangen is het aannemelijk da t zij niet gevoelig zijn voor tariefsverhogingen van gespreksafgifte.64 Ook is uit onderzoek in opdracht van de NMa gebleken dat een verlaging van de tarieven voor gespreksafgifte nauwelijks leidt tot een grotere vraag naar deze dienst.65 De vraag naar gespreksafgifte wordt slechts in zeer beperkte mate bepaald door de directe
62 Ook: ERG, p.119.
63 Zie: KPN Mobile verhindert klant te bellen naar nieuwe concurrent Tele2, Het Financieele Dagblad, 18 september 2001.
64 Zie ook Ofcom: Wholesale Mobile Voice Call Termination. Proposals for the identification and analysis of markets, determination of market power and setting of SMP conditions. Explanatory Statement and Notification, 19 december 2003, p.17.
afnemers (mobiele en vaste operators) maar eerder door hun klanten: de eindgebruikers, die vaak niet weten bij welke operator degene die gebeld wordt is aangesloten.
140. Daarnaast vormt de concurrentie op de retailmarkt voor mobiele telefonie voor aanbieders een prikkel om zo hoog mogelijke tarieven voor gespreksafgifte te vragen. Elke aanbieder zal immers proberen de dienstverlening aan de eigen eindgebruikers zo goedkoop mogelijk te maken om daarmee zoveel mogelijk nieuwe klanten aan zich te binden. Door hoge tarieven voor gespreksafgifte kunnen de kosten van mobiele telefonie worden afgewenteld op andere (vaste en mobiele) aanbieders en daarmee op de vaste eindgebruikers en op mobiele eindgebruikers die zijn aangesloten op een ander mobiel netwerk.
141. Prikkels tot verlaging van de tarieven voor gespreksafgifte zijn niet aanwezig. Verlaging van het gespreksafgiftetarief verlaagt immers de kosten voor concurrenten op de retailmarkt voor mobiele telefonie en stelt hun in de gelegenheid hun concurrentiepositie te verbeteren door de tarieven voor mobiel bellen te verlagen. Een eenzijdige verlaging van het eigen MTA tarief leidt tot een verslechtering van de eigen concurrentiepositie.
142. Het college stelt daarom vast dat aanbieders van mobiele gespreksafgifte in de huidige marktomstandigheden niet alleen de mogelijkheid hebben om buitensporig hoge tarieven voor hun diensten te vragen, maar bovendien een sterke prikkel om dat ook daadwerkelijk te doen. De praktijk in Nederland bevestigt dit beeld.
143. In 1999 heeft het college KPN Telecom verplicht om de werkelijke kosten in rekening te brengen voor het bellen van vast naar mobiel. Als gevolg hiervan heeft KPN Telecom zijn tarieven gedifferentieerd naar het mobiele netwerk dat wordt gebeld. De gedachte achter deze verplichting was dat mobiele aanbieders hierdoor een grotere prikkel zouden hebben om hun gespreksafgiftetarieven te verlagen indien een verschil in kosten van gespreksafgifte beter tot uiting zou komen in de retailprijs voor het bellen van vast naar mobiel. Deze maatregel bleek in de praktijk weinig effect te sorteren. Hoewel KPN Mobile in juni 2000 de tarieven voor gespreksafgifte verlaagde, volgden andere aanbieders van mobiele gespreksafgifte dit voorbeeld niet. KPN Mobile heeft vervolgens de eigen tarieven per 1 oktober 2000 weer verhoogd.
144. In de tweede helft van 2002 heeft het college in geschilprocedures over de redelijkheid van afgiftetarieven een aantal besluiten genomen.66 Nadat de rechter in een voorlopige voorziening deze besluiten schorste, verhoogden Tele2 en Orange hun tarieven per 1 januari 2003. In reactie op deze verhoging volgden de overige aanbieders in de maanden daarop eveneens met tariefverhogingen. 145. Onderstaande figuur geeft een overzicht van de tarieven voor gespreksafgifte op mobiele
netwerken in Nederland weer in de periode juni 2000 tot en met december 2003. Uit de figuur blijkt dat mobiele aanbieders hun tarieven voor gespreksafgifte in deze periode geleidelijk verhoogd hebben.
146. In december 2003 hebben de aanbieders van mobiele gespreksafgifte aan het college laten weten de tarieven voor mobiele gespreksafgifte per 1 januari 2004 trapsgewijs te verlagen.67 Het college acht deze vrijwillige verlaging een directe reactie op de dreiging van ingrijpen in de hoogte van deze tarieven door OPTA en NMa.68 Er zijn geen redenen om te veronderstellen dat de tarieven voor gespreksafgifte zonder deze dreiging zouden zijn gedaald.
0,170 0,175 0,180 0,185 0,190 0,195 0,200 0,205 0,210
jun-00 sep-00 dec-00 mrt-01 jun-01 sep-01 dec-01 mrt-02 jun-02 sep-02 dec-02 mrt-03 jun-03 sep-03 dec-03
Gemiddeld MTA-tarief (EUR)
KPN Mobile, Vodafone Orange, Telfort, T-Mobile, Tele2
Figuur 2. Ontwikkeling van de MTA-tarieven, juni 2000 – december 200369
147. Het college heeft de hoogte van de tarieven voor mobiele gespreksafgifte in Nederland zoals die gelden na de vrijwillige tariefverlagingen van 1 januari en 1 december 2004 vergeleken met de tarieven voor mobiele gespreksafgifte in andere landen, die deel uitmaken van de ‘best practice’ benchmark van de landen in de Europese Unie.
67 Zie: Mededeling inzake beleid OPTA ten aanzien van mobiele terminating tarieven. OPTA/IBT/2003/204693.
68 De NMa was bezig met een onderzoek naar mogelijk excessieve afgiftetarieven; dit onderzoek is naar aanleiding van de afgesproken tariefsverlaging gestaakt. Zie persbericht “OPTA en NMa: bellen naar mobiel wordt fors goedkoper”, 05-12-2003, op www.nmanet.nl
69 Gemiddelde tarieven (piek/dal, inclusief ‘set up’ en ‘conveyance’) op basis van een gemiddeld gesprek van 3 minuten.
0,0215 0,0796 0,1300 0,0750 0,1470 0,00 0,02 0,04 0,06 0,08 0,10 0,12 0,14 0,16
KPN Mobile, Vodafone Orange, Telfort,
T-Mobile, Tele2
Cyprus
Litouwen Verenigd Koninkrijk
Tarief (EUR)
Figuur 3. Tarieven (gemiddeld) voor mobiele gespreksafgifte van operators in Nederland (per 1-12-‘04) vs. tarieven in de ’best practice’-landen UK, Litouwen en Cyprus
148. Bovenstaande figuur geeft de verschillen tussen de tarieven in Nederland en de tarieven in de ‘best practice’ landen weer. De Europese Commissie heeft in een Mededeling van 19 maart 199870 de ‘best practice’ methodiek aanbevolen voor de bepaling van tarieven bij het ontbreken van een
kostentoerekeningssysteem. Daarbij is het ‘best practice’ niveau gedefinieerd als een bandbreedte die wordt bepaald door de tariefniveaus in de drie lidstaten met de laagste tarieven. De Commissie acht deze bandbreedte voldoende om kostenverschillen tussen lidstaten te dekken.71
149. Het college acht een dergelijke aanname ook voor mobiele gespreksafgifte toepasbaar, omdat deze dienst veelal op uniforme wijze door mobiele aanbieders wordt aangeboden. Het hanteren van een bandbreedte van drie lidstaten binnen de gehanteerde methodiek houdt daarom voldoende rekening met de verschillende omstandigheden waaronder mobiele aanbieders in Europa opereren.
150. Het ‘best practice’ niveau voor mobiele gespreksafgifte betreft een bandbreedte die wordt bepaald door, ‘aan de onderkant’, het tarief in Cyprus (€0,0215) en, ‘aan de bovenkant’, het tarief in het Verenigd Koninkrijk (€ 0,0796).72 Ook de tarieven in Finland, Noorwegen en Zweden, die net buiten de ‘best practice’ vallen, hebben tarieven die ruim onder het gemiddelde tarief in Nederland vallen.
70 Mededeling van de Commissie inzake interconnectieprijzen in een geliberaliseerde telecommunicatiemarkt van 19 maart 1998 (98/C 84/03).
71 In de Mededeling stelt de Commissie: “De prijsverschillen tussen EU-lidstaten lijken soms het gevolg te zijn van factoren zoals gemiddelde aansluitingsdichtheid, arbeidskosten, of toegestaan kapitaalrendement. Er is momenteel onvoldoende empirisch bewijs beschikbaar om het effect van elk van deze factoren volledig te kunnen beoordelen, maar uit het reeds beschikbare bewijsmateriaal blijkt dat dergelijke verschillen waarschijnlijk niet groot genoeg zijn om de hier aanbevolen “beste huidige praktijk”-prijzen onbruikbaar te maken”.
151. De vergelijking maakt duidelijk dat tot eind 2004 de gemiddelde tarieven in Nederland meer dan 60% boven het niveau lagen van de bovenkant van de ‘best practice’.73 Naar het oordeel van het college duidt dat erop de mobiele operators in Nederland de tarieven op een buitensporig hoog peil kunnen handhaven.
152. Om uit te sluiten dat het hogere tariefniveau in Nederland mogelijk toch veroorzaakt wordt door een verschil in kosten, zal het college hierna onderzoeken in welke mate de kosten in Nederland
verschillen van die in het Verenigd Koninkrijk, het land waarvan de tarieven de bovenkant van de huidige ‘best practice’ vormen.
153. Aangezien over mobiele netwerken meerdere diensten worden aangeboden, waaronder de gespreksafgiftedienst, zullen bij het bepalen van de relevante kosten de kosten van laatstgenoemde dienst moeten worden gescheiden van de kosten van andere diensten. In het Verenigd Koninkrijk is dat gebeurd aan de hand van een BU LRIC kostentoerekeningsmethodiek.74 Daarmee zijn de relevante kosten in het Verenigd Koninkrijk bepaald op € 0,0796, waarbij een redelijk rendement op gedane investeringen is inbegrepen.
154. Bij het vergelijken van de kosten tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk heeft het college vooral gekeken naar bevolkingsdichtheid/bevolkingsspreiding en schaalgrootte als belangrijkste veroorzakers van kostenverschillen (‘cost drivers’).
155. Ten aanzien van beide factoren overweegt het college het volgende. Ten opzichte van het Verenigd Koninkrijk ke nt Nederland een hogere bevolkingsdichtheid: 480 per km2 in Nederland tegen 250 per km2
in het Verenigd Koninkrijk. Gegeven het aantal aanbieders in beide landen, vijf in Nederland en vier in het Verenigd Koninkrijk, ligt de gemiddelde dichtheid van abonnees per aanbieder in Nederland ruim anderhalf maal hoger dan in Verenigd Koninkrijk. Deze dichtheid in abonnees, en het positieve effect daarvan op de gemiddelde bezettingsgraad van apparatuur in het netwerk, is een zeer belangrijke veroorzaker van kostenverschillen in een mobiel netwerk. Bovendien is de bevolking in Nederland
gelijkmatiger verspreid over het land. Dit laatste uit zich onder meer in relatief minder rurale gebieden en relatief meer middelgrote bevolkingskernen. Voor een efficiënt gebruik van de capaciteit van het mobiele netwerk geeft een gelijkmatig verspreide bevolking een voordeel omdat dan ook de capaciteit van het netwerk gelijkmatiger benut kan worden.
156. Daartegenover staat dat verwacht mag worden dat de grootte van de Nederlandse afzetmarkt in vergelijking met die in het Verenigd Koninkrijk, vanwege de kleinere schaalvoordelen, een verhogend effect op de kosten in Nederland zal hebben. Hoe groot dit effect is, hangt mede af van het aandeel van
73 Aanbieders zijn weliswaar een stapsgewijze verlaging per 1 januari 2004 van de afgiftetarieven overeengekomen, maar deze afgesproken tarieven vormen naar de mening van het college geen goede indicator van het tariefniveau zonder de druk van ingrijpen door NMa en/of OPTA.
niet aan het netwerk gerelateerde gemeenschappelijke kosten in de totale kosten van een mobiele aanbieder.
157. Het college verwacht dat de invloed van de verschillen in bevolkingsdichtheid/bevolkingsspreiding en schaalgrootte op de kosten van een netwerk er per saldo toe zullen leiden dat de kosten van
gespreksafgifte per minuut in Nederland niet hoger zijn dan in Verenigd Koninkrijk. Dit baseert het college op de constatering dat de verschillen tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk wat betreft bevolkingsdichtheid/bevolkingsspreiding groot en significant zijn. De invloed van schaalgrootte wordt minder groot ingeschat vanwege het beperkte aandeel van niet aan het netwerk gerelateerde
gemeenschappelijke kosten in de totale kosten van een mobiele aanbieder.
158. Ook wat betreft de kosten van de voor het aanleggen van een mobiel netwerk benodigde
apparatuur ziet het college geen reden te veronderstellen dat de kosten hiervan in Nederland hoger zijn geweest dan in het Verenigd Koninkrijk. De mobiele netwerken in beide landen zijn in dezelfde periode aangelegd, waardoor de stand van de techniek niet tot grote verschillen zal hebben geleid. Daarenboven geldt dat er een internationale markt was (en nog steeds is) voor de inkoop van netwerk(apparatuur) en de aanleg van mobiele netwerken, waarbij mobiele aanbieders kunnen kiezen uit leveranciers en
aannemers uit meerdere landen. Prijzen zijn gestandaardiseerd en leiden daarmee niet tot hogere kosten in Nederland.
159. Gelet op het voorgaande acht het college het niet aannemelijk is dat de kosten voor mobiele gespreksafgifte in Nederland hoger liggen dan in het Verenigd Koninkrijk. Uitgaande van vergelijkbare of lagere kostenniveaus als in het Verenigd Koninkrijk kan geconcludeerd worden dat de tarieven voor mobiele gespreksafgifte in Nederland tenminste 60% boven de relevante kosten (inclusief een redelijk rendement op gedane investeringen) liggen.
160. Het college concludeert derhalve dat er duidelijke aanwijzingen zijn dat [naam MNO/MVNO] het
gespreksafgiftetarief op een buitensporig hoog peil kan handhaven.
161. De aanbieders van mobiele telefonie hebben nog een verdere tariefverlaging afgesproken. De laatste tariefstap in hun convenant gaat in per 1 december 2005. De tarieven zullen dan komen op € 0,11 voor 900/1800 MHz operators en € 0,124 eurocent voor 1800 MHz operators. Ook in dat geval liggen de tarieven nog meer dan 38% boven de relevante kosten. Hierbij dient in aanmerking te worden genomen dat het partijen vooralsnog vrij staat om de tarieven na deze laatste stap weer te verhogen.
162. Het college concludeert dat door de marktstructuur en de concurrentieomstandigheden op de markt voor mobiele gespreksafgifte de aanbieders van mobiele gespreksafgifte in staat zijn om de tarieven voor gespreksafgifte op een buitensporig hoog peil te handhaven en daartoe ook sterke prikkels hebben.