216. In het kader van de proportionaliteit van op te leggen verplichtingen dient het college ook te analyseren of de gevolgen van de verplichtingen het opleggen rechtvaardigen. Daartoe zullen de effecten van de voorgestelde verplichtingen worden geanalyseerd op de markten voor mobiele gespreksafgifte. 217. De analyse beschrijft de effecten van de maatregelen en de aan daaraan verbonden kosten op een kwalitatieve en voorzover mogelijk op kwantitatieve wijze. Daarbij worden de effecten ingedeeld in twee categorieën: (1) reguleringskosten en (2) markteffecten (statisch en dynamisch).
218. Binnen deze categorieën wordt een onderscheid gemaakt in effecten die de regulering heeft op afnemers van gespreksafgifte, ondernemingen met AMM en overige betrokken partijen (de maatschappij, waaronder OPTA). Dit laatste onderscheid is nodig omdat de effecten van de regulering voor verschillende partijen anders kunnen uitwerken.
7.4.1 Reguleringskosten Directe reguleringskosten
219. Met name de ondernemingen met AMM en OPTA ondervinden directe kosten als gevolg van de regulering. Deze kosten vormen per definitie een negatief effect. De positieve opbrengsten die uit de regulering voortvloeien, kunnen evenwel slechts worden gerealiseerd dankzij de kosten die daarvoor gemaakt moeten worden. Vanzelfsprekend is het daarbij van belang dat de opbrengsten hoger zijn dan de kosten. Deze afweging volgt aan het slot van dit hoofdstuk.
220. De directe kosten voor ondernemingen met AMM vloeien voort uit de van hen verlangde inzet bij de ontwikkeling en implementatie van de regulering, met name de ontwikkeling van het kostenmodel. Tot op zekere hoogte is het de eigen keuze van partijen hoeveel tijd en geld zij hierin wensen te steken. Marktpartijen is gevraagd een inschatting te maken van de directe kosten (‘regulatory compliance cost’) die regulering van de markt voor mobiele gespreksafgifte voor hun onderneming zouden meebrengen. De volgende antwoorden zijn gegeven:
Directe reguleringskosten marktpartijen (op jaarbasis; ivm vertrouwelijkheid zijn waar nodig marges gegeven)
KPN Mobile [1 tot 2 miljoen]
Vodafone “10-tallen miljoenen”
Telfort “niet te zeggen”
Orange “hoge kosten”
Tele2 Mobiel “zeer beperkt”
221. Het college merkt over de genoemde bedragen het volgende op. Het onderzoeksbureau OXERA heeft in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken onderzoek gedaan naar de kosten en baten van markttoezichthouders, waaronder OPTA.84 In het door OXERA ontwikkelde raamwerk wordt een benaderingswijze van de directe reguleringskosten van OPTA beschreven. Het college acht de door OXERA beschreven methode een bruikbare methode om de reguleringskosten van OPTA te berekenen.
222. De directe reguleringskosten vallen uiteen in twee soorten kosten: de directe kosten van de OPTA organisatie en de nalevingkosten van de bedrijven in de gereguleerde markten.
223. De directe reguleringskosten betreffen de kosten die OPTA moet maken voor de ontwikkeling, uitvoering en handhaving van AMM-verplichtingen. Deze kosten zijn vastgesteld aan de hand van de begroting van OPTA. De directe reguleringskosten van de AMM verplichtingen op de markt voor
gespreksafgifte op individuele mobiele telefoonnetwerken bedragen ongeveer € 220.000 per jaar (dit zal hierna worden toegelicht).
224. De nalevingkosten worden gedefinieerd als de kosten die ondernemingen niet zouden maken indien zij niet gereguleerd waren. Relevante nalevingkosten zijn derhalve incrementele kosten van naleving van regulering. 85 Uit het OXERA onderzoek blijkt dat de geschatte nalevingkosten van
ondernemingen drie tot vier maal de directe kosten van OPTA bedragen. Deze factor 4 : 1 is ook in andere sectoren waargenomen en wordt beschouwd als een vuistregel.Gelet daarop schat het college de totale nalevingskosten voor de AMM verplichtingen op €880.000 per jaar.
225. De directe kosten voor OPTA betreffen de ontwikkeling en implementatie van het model dat gebruikt voor het bepalen van de kostengeoriënteerde tarieven. Daarnaast zijn andere kosten gemoeid met de implementatie van de maatregelen, zoals het beslechten van eventuele geschillen en voorlichting aan marktpartijen. Onderstaande tabel bevat een reële inschatting van de kosten voor OPTA bij de regulering van de markt voor mobiele gespreksafgifte, voor de periode van 3 jaar waarin het onderhavige besluit loopt. De geschatte directe reguleringskosten voor OPTA bedragen derhalve € 220.000 per jaar.
84 OXERA, Costs and Benefits of Market Regulators, oktober 2004,
http://www.minez.nl/dsc?s=obj&c=getobject&objectid=27459&sessionid=1s3l50uVxzY@p1K38HdWziQ!2wD1FIo9vls Ulyp7M0aKBFhXOqKEXXlWdpD8XH5W&dsname=EZInternet&sitename=EZ-nl&loggetobject=true
85 Het gaat daarbij bijvoorbeeld om kosten van het hebben van een afdeling “reguleringszaken”, administratiekosten en kosten van IT systemen, voorzover die direct voortvloeien uit regulering. De bijdragen van onder toezicht staande ondernemingen aan de financiering van OPTA zijn geen nalevingkosten maar vormen directe kosten van regulerin g. Indien deze kosten als nalevingkosten behandeld zouden worden zou dat leiden tot een dubbeltelling.
Totale directe reguleringskosten OPTA
Ontwikkeling kostenmodel 360.000 Interne kosten OPTA 150.000 Kosten eventuele beroepsprocedures 150.000 Totale kosten reguleringsperiode (3 jaar) 660.000
Indirecte reguleringskosten
226. Indirecte effecten zijn de kosten en opbrengsten van de op te leggen maatregelen die voortvloeien uit de directe effecten. Het belangrijkste indirecte effect van het reguleren van de markt voor
gespreksafgifte is de (regulerings-)zekerheid die dit met zich meebrengt voor zowel ondernemingen met AMM als voor overige ondernemingen. Het is niet mogelijk ex ante een betrouwbare kwantitatieve inschatting te maken van de indirecte effecten. Wel is het mogelijk een kwalitatieve inschatting te maken van het indirecte effect. Het college ziet geen redenen om aan te nemen dat de beschreven
reguleringszekerheid negatieve effecten zal hebben.
7.4.2 Markteffecten
227. Er wordt hier onderscheid gemaakt tussen statische en dynamische markteffecten. Statische markteffecten zijn effecten van regulering op korte termijn, zoals bijvoorbeeld prijseffecten, volume-effecten en surplusvolume-effecten. Dynamische volume-effecten zijn volume-effecten van regulering op lange(re) termijn, zoals bijvoorbeeld de gevolgen voor toetreding, investeringen en het niveau van technologische ontwikkeling.
Statische markteffecten
228. De statische effecten van het opleggen van de maatregelen op de markt voor mobiele gespreksafgifte kunnen onderscheiden worden naar de effecten op vaste bellers en de effecten op mobiele bellers.
229. Bellen van vast naar mobiel wordt goedkoper als gevolg van regulering van de markt voor mobiele gespreksafgifte. Onduidelijk is echter wat het gevolg hiervan zal zijn voor de verkeersvolumes. Zoals eerder aangehaald bleek uit onderzoek van de NMa dat een verlaging van de tarieven voor mobiele gespreksafgifte niet leidt tot een grotere vraag naar deze dienst. Echter, zelfs wanneer uitgegaan wordt van een gelijkblijvende vraag is het effect voor vaste eindgebruikers positief. Op basis van een
extrapolatie van de belvolumes uit voorgaande jaren, en een vergelijking met kostengeoriënteerde tarieven in vergelijkbare landen kan geconcludeerd worden dat het gedeelte van het
producentensurplus86 dat verkregen is dankzij te hoge tarieven voor vaste bellers op jaarbasis tussen € 145 miljoen en € 300 miljoen bedraagt.
86 Het producentensurplus is gedefinieerd als het verschil tussen het totaal van wat de (alle) producenten gezamenlijk aan toerekenbare kosten kwijt zijn voor het leveren van een bepaald product en wat zij daarvoor daadwerkelijk ontvangen.
230. De verplichting tot kostenoriëntatie zal ertoe leiden dat vaste bellers niet langer het gedeelte van het producentensurplus hoeven te financieren dat het gevolg is van de huidige, te hoge tarieven voor mobiele gespreksafgifte. De positieve effecten voor de eindgebruikers zijn in dit geval tussen € 145 miljoen en € 300 miljoen op jaarbasis.
231. De verplichting tot kostenoriëntatie zal hierdoor op korte termijn de winsten die aanbieders op mobiele gespreksafgifte realiseren verlagen. De verdeling van deze winstverlaging vindt plaats naar rato van het aandeel in de afgifte van gesprekken van vast naar mobiel. Dit is het gevolg van het feit dat de voorgestelde tariefregulering betrekking heeft op de gesprekskosten per tijdseenheid. Hierdoor is de hoogte van het distributie-effect per aanbieder afhankelijk van het belvolume.
232. Tegenover de lagere inkomsten uit de eigen gespreksafgifte staan echter ook lagere uitgaven aan mobiele gespreksafgifte bij andere partijen. MNO’s en MVNO’s zijn immers niet alleen aanbieder maar ook afnemer van mobiele gespreksafgifte. Omdat ook veel gespreksafgifte wordt geleverd aan partijen die vaste telefonie verzorgen zullen de totale inkomsten evenwel toch dalen. Er is sprake van een
herverdelingseffect: vaste bellers gaan minder bijdragen aan de kosten van mobiele telefonie. De kosten komen dan direct terecht bij de mobiele bellers.
233. Het effect op de retailprijzen voor mobiele telefonie kan niet kwantitatief worden weergegeven. Wel constateert het college dat de op basis van de eind 2003 doorgevoerde verlaging van de
gespreksafgifte tarieven tot dusver geen merkbaar effect heeft gehad op de hoogte van de retail-tarieven voor mobiele telefonie. 87 Aanbieders bevestigen dit beeld in hun antwoorden op de vragenlijsten van het college. Redenen die worden aangegeven zijn deels praktisch van aard (het zou lastig zijn op korte termijn tariefwijzigingen door te voeren) en deels ingegeven door de concurrentiesituatie (het verhogen van de retail tarieven zou de concurrentiepositie ondermijnen). Op korte termijn betekent dit een afname van het producentensurplus op de retail markt voor mobiele telefonie, maar niet van het
consumentensurplus.
234. Hieruit kan geconcludeerd worden dat de aanbieders van mobiele gespreksafgifte het verlies aan inkomsten niet volledig zullen compenseren met het verhogen van de retailtarieven.
235. Ten aanzien van de statische markteffecten wordt geconcludeerd dat het opleggen van regulering een positief surpluseffect heeft, doordat het gedeelte van het producentensurplus dat het gevolg is van de hoge tarieven (tussen €145 miljoen en €300 miljoen per jaar) terechtkomt bij de vaste
eindgebruikers. Zoals in paragraaf 7.2 is uiteengezet, is het bevorderen van de belangen van
eindgebruikers de prioritaire doelstelling bij het reguleren van gespreksafgifte. Het negatieve effect op het consumentensurplus van mobiele eindgebruikers zal naar verwachting beperkt blijven omdat er geen significante stijging van de retailtarieven wordt verwacht.
Dynamische markteffecten
87 In december 2003 hebben de aanbieders van mobiele gespreksafgifte aan het college laten weten de tarieven voor mobiele gespreksafgifte trapsgewijs te verlagen, zie 6.3.2.
236. Een meerderheid van de aanbieders van mobiele gespreksafgifte verwacht dat het reguleren van de markt op lange(re) termijn een negatieve prikkel zal hebben op het te verwachten investeringsniveau en, dientengevolge, op de (snelheid van) de uitrol van nieuwe diensten. Zo stelt een van de partijen dat (tarief-)regulering leidt tot: “een vermindering van onze vrijheid om zelf onze (commerciële) strategie te
bepalen alsmede om zelfstandig onze in- en uitgaande geldstromen te beheren”. Een ander partijen
merkt op dat: “prijsregulering in het algemeen een verlammend effect heeft op de bereidheid tot het
doen van investeringen en het maken van strategische keuzes”.
237. Het college overweegt hierover het volgende. Op een concurrerende markt investeren ondernemingen in producten en/of diensten waarop een voldoende rendement wordt verwacht. Ondernemingen kunnen deze investeringen financieren uit eigen middelen of door het aantrekken van kapitaal op de kapitaalmarkt. Rendabele investeringen in nieuwe technologieën of vormen van
dienstverlening zullen daarom in principe altijd doorgang kunnen vinden.
238. Het college heeft geen omstandigheden gevonden die tot de conclusie leiden dat mobiele aanbieders voor investeringen in dienstverlening met een voldoende rendement beperkt worden in het aantrekken van het daarvoor benodigde kapitaal door een vermindering van de omzet uit gespreksafgifte. Voor zover investeringen in nieuwe technologieën of vormen van dienstverlening niet meer verricht kunnen worden als gevolg van het stellen van gespreksafgiftetarieven op kostenniveau, concludeert het college dat de aan deze dienstverlening verbonden rendementen kennelijk onvoldoende zijn om in een markt van duurzame mededinging investeringen te rechtvaardigen. Daarbij wordt opgemerkt dat het college bij het vaststellen van het gereguleerde tarief voor gespreksafgifte rekening houdt met een redelijk rendement dat mobiele aanbieders als partij met aanmerkelijke marktmacht op de markt van gespreksafgifte kunnen behalen.
239. Op grond van deze overwegingen verwacht het college hooguit beperkte negatieve dynamische effecten.
240. Wat het effect van de regulering op de toetreding tot een markt betreft merkt het college op dat toetreding tot de relevante markt voor mobiele gespreksafgifte per definitie niet mogelijk is en de regulering daarop dan ook geen effect zal hebben.
7.4.3 Conclusie
241. Het college concludeert dat de opbrengsten van het reguleren van de markt voor mobiele gespreksafgifte de kosten ervan overtreffen. Uit de kwantitatieve analyse blijkt dat de herverdeling de vaste eindgebruikers ten goede komt, hetgeen de directe reguleringskosten ruimschoots compenseert. En hoewel overige effecten - indirecte reguleringseffecten, statische en dynamische effecten op de markt – niet goed te kwantificeren zijn, kan op grond van een kwalitatieve analysegesteld worden dat deze naar verwachting positief zullen zijn.
8 CONSULTATIE
[In definitief besluit]9 BESLUIT
242. Het college heeft op grond van artikel 6a.1 van de Telecommunicatiewet in overeenstemming met de beginselen van het algemene Europese mededingingsrecht onderzocht welke markten overeenkomen met de in de Aanbeveling van de Commissie vermelde markt voor gespreksafgifte op afzonderlijke mobiele netwerken.
243. Het college heeft geconcludeerd dat voor het onderhavige besluit de markt voor gespreksafgifte op het mobiele netwerk van [NAAM MNO/MVNO] in Nederland de relevante markt is.
244. Vervolgens heeft het college op grond van artikel 6a.1 en artikel 6a.2 van de Tw onderzocht of deze markt daadwerkelijk concurrerend is en of op deze markt een onderneming actief is die beschikt over een aanmerkelijke marktmacht.
245. Het college heeft geconcludeerd dat de markt voor gespreksafgifte op het netwerk van [NAAM MNO/MVNO] niet daadwerkelijk concurrerend is en dat [NAAM MNO/MVNO] op deze markt beschikt over
een aanmerkelijke marktmacht.
246. Het college heeft bij zijn onderzoek de Richtsnoeren van de Commissie voor de marktanalyses en de beoordeling van aanmerkelijke marktmacht gevolgd. Het college heeft op grond van artikel 18.3 van de Tw zijn analyse voorgelegd aan de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit. Deze onderschrijft de conclusies van het college.88
247. Gelet op het ontbreken van daadwerkelijke concurrentie op de markt voor gespreksafgifte op het netwerk van [NAAM MNO/MVNO] en de aanmerkelijke marktmacht van [NAAM MNO/MVNO] op deze
markt, legt het college de volgende verplichtingen aan [NAAM MNO/MVNO]op:
o op grond van de artikelen 6a.6, eerste en tweede lid, onder g, van de Tw, toegang tot het mobiele netwerk voor mobiele gespreksafgifte aan te bieden;
o op grond van de artikelen 6a.7, eerste en tweede lid, van de Tw, kostengeoriënteerde tarieven te hanteren voor mobiele gespreksafgifte; en
o op grond van de artikelen 6a.6, eerste en tweede lid, onder i, van de Tw, te voldoen aan redelijke verzoeken tot interconnectie ten behoeve van mobiele gespreksafgifte.
Ter ondersteuning van deze maatregelen verplicht het college de mobiele aanbieder voorts ten aanzien van de toegang tot het mobiele netwerk voor mobiele gespreksafgifte en de interconnectie ten behoeve van mobiele gespreksafgifte:
o op grond van artikel 6a.8 van de Tw, tegen non -discriminatoire voorwaarden te leveren; en
o op grond van artikel 6a.9, eerste lid, van de Tw, op transparante wijze te leveren. Meer in het bijzonder bepaalt het college dat het aanbod tot interconnectie ten behoeve van gespreksafgifte in elk geval de volgende informatie dient te bevatten:
• een overzicht van diensten die de mobiele aanbieder voor de interconnectie ten behoeve van mobiele gespreksafgifte kan aanbieden, met de daarbij behorende voorwaarden (o.a. technische voorwaarden), condities en tarieven;
• de technische kenmerken en andere eigenschappen van het mobiele netwerk, voorzover de afnemer deze informatie voor interconnectie nodig heeft;
• een overzicht van alle locaties van de toegangspunten van het mobiele netwerk waarop interconnectie kan worden afgenomen; en
• de voorwaarden van betaling en facturering.
[PM Beroepsclausule]
.-.-.