3 Achtergrond van de instrumenten
3.1 Geschiedenis: loonkostensubsidie en loondispensatie tot 2015
Al geruime tijd bestaan er in Nederland en in het buitenland instrumenten die ge-richt zijn op de vraagzijde. Door middel van diverse vormen van subsidie op arbeid wordt getracht het voor werkgevers financieel aantrekkelijk te maken om speci-fieke groepen werkzoekenden in dienst te nemen. De manier waarop deze regelin-gen voor werkgevers precies waren vormgegeven liep uiteen. De subsidie kon van tijdelijke aard zijn of een meer permanent karakter hebben. Er zijn diverse voor-beelden van loonkostensubsidies te noemen. In 1990 werd de Wet Loonkostenre-ductie op Minimumloonniveau ingevoerd, die later opging in de Wet Vermindering Afdrachtskorting. Ook de Instroom/Doorstroombanen en de WIW-banen maakten gebruik van een vorm van loonkostensubsidie. Van meer recente datum is de Wet Stimulering Arbeidsparticipatie uit 2009. Al eerderin de Nederlandse geschiedenis bestonden vormen van loonkostensubsidie naast loondispensatie. In 1976 werd de AAW ingevoerd voor zelfstandigen en vroeggehandicapten, waarmee een basis-voorziening werd gecreëerd met uitkeringen op het niveau van het sociaal mini-mum. In 1998 werd de inkomensvoorziening voor vroeggehandicapten omgezet in de Wajong.78 Al in de AAW was het instrument loondispensatie beschikbaar voor vroeggehandicapten, en dat werd voortgezet in de wet Re-integratie Arbeidsgehan-dicapten (Wet REA, 1998) en daarmee ook in de Wajong.79
78 Beleidsdoorlichting SZW begrotingsartikel 4: jonggehandicapten, p. 11-12.
79 Borghouts et al, p. 7-16
Loonkostensubsidie in het verleden
De vormen van loonkostensubsidie die in het verleden zijn ingezet, verschilden in een aantal opzichten van de huidige loonkostensubsidie zoals die wordt ingezet voor mensen die onder de Participatiewet vallen. Ten eerste had het instrument loonkostensubsidie een tijdelijk karakter, in tegenstelling tot het huidige, meer permanente karakter van het instrument loonkostensubsidie. Ten tweede was de loonkostensubsidie niet gekoppeld aan de loonwaarde van de werknemer op de werkplek. De loonkostensubsidie bestond in het verleden uit een vast bedrag voor de werkgever als tegemoetkoming in de kosten.
Het bedrag dat de werkgever ontving verschilde per regeling. Desondanks was ook van deze vormen van loonkostensubsidie het doel om mensen met een arbeidsbeperking meer kans op werk te bieden door middel van een financiële prikkel voor werkgevers.
We zetten diverse varianten van loonkostensubsidie op een rijtje80:
• Afdrachtvermindering Lage Lonen (SPAK): fiscale tegemoetkoming aan werk-gevers voor werknemers die niet meer dan 115% van het WML verdienen bij een 36-urige werkweek. Het SPAK bedroeg in 2001 maximaal € 1.924. De fis-cale loonkostenreductie bedroeg circa 10% van het WML.
• Afdrachtvermindering Langdurig Werklozen (VLW): fiscale tegemoetkoming aan werkgevers voor het in dienst nemen van langdurig werklozen die niet meer verdienen dan 130% WML (150% WML voor 50+). Maximale vergoeding aan de werkgever van € 2.215 per werknemer voor maximaal vier jaar. VLW werd vaak gecombineerd met SPAK en/of andere regelingen, waardoor de fei-telijke loonkostensubsidie hoger lag.
• Wet Inschakeling Werkzoekenden (WIW): langdurig werklozen kwamen in dienst van de gemeente en werden gedetacheerd bij een reguliere werkgever.
Die kreeg een subsidie van € 8.485 voor één jaar. De subsidie kon oplopen tot
€ 14.520,- voor diverse specifieke doelgroepen.
• Regeling in- en doorstroombanen (I/D-banen): langdurig werklozen werden door gemeenten bemiddeld naar een baan voor onbepaalde duur. De werkge-ver ontving een subsidie van € 16.790 voor een instroombaan (maximaal 130%
WML) en € 20.875 voor een doorstroombaan (maximaal 150% WML).
• Wet Stimulering Arbeidsparticipatie: voor langdurig werklozen en gedeeltelijk arbeidsongeschikten kon de werkgever maximaal 50% van het WML als subsi-die vergoed krijgen, voor een maximale periode van 12 maanden.81
Het denken over financiële en/of fiscale regelingen voor werkgevers kreeg een nieuwe impuls door de commissie-De Vries.82 In 2008 werd de commissie ‘funda-mentele herbezinning Wsw’, ook wel commissie-De Vries genaamd, geïnstalleerd.
De commissie moest met voorstellen komen ter verhoging van de
80 Ontleend aan SER, Advies Sociaal-economisch beleid 2002-2006, Bijlage 5 ‘Gesubsidi-eerde arbeid en loonkostensubsidies’ (2002) p. 277-279.
81 Staatsblad 2008 nr.590, Wet van 29 december 2008 houdende regels met betrekking tot participatieplaatsen en loonkostensubsidies (Wet stimulering arbeidsparticipatie), p. 1-2.
82 De Vries et al., Werken naar Vermogen. Advies van de commissie fundamentele herbe-zinning Wsw (2008).
arbeidsparticipatie van mensen met een arbeidsbeperking die niet zelfstandig het wettelijk minimumloon kunnen verdienen, maar die wel in staat zijn om zinvolle en regelmatige arbeid te verrichten. Doel van het kabinet Balkenende IV was om de participatiegraad binnen de beroepsbevolking te verhogen naar 80% bij gelijkblij-vende budgettaire middelen. De commissie had dan ook niet uitsluitend betrekking op de Wsw, maar op alle regelingen voor mensen met een arbeidsbeperking. De commissie-De Vries adviseerde vier pilots ‘Werken naar Vermogen’ uit te voeren.
Eén van die pilots betrof een experiment met het instrument loondispensatie, met het oog op mogelijke landelijke invoering. In de periode 2010-2013 hebben 32 ge-meenten geëxperimenteerd met de tijdelijke wet pilot loondispensatie. Doelgroep van de pilot was iedereen die niet zelfstandig het wettelijk minimumloon kon ver-dienen.83
Voordat de pilots waren afgerond kwam kabinet Balkenende IV ten val (20 februari 2010). Het nieuwe kabinet Rutte I bood in 2011 de hoofdlijnennotitie aan van de Wet Werken naar Vermogen. Deze notitie kwam op hoofdlijnen overeen met de aanbevelingen van de commissie De Vries. Op 1 april 2012 kwam ook kabinet Rutte I ten val. Daarop kon het wetsvoorstel Werken naar Vermogen niet meer op een Kamermeerderheid rekenen en werd controversieel verklaard.84 Het kabinet Rutte II volgde, die 29 oktober 2012 zijn regeerakkoord publiceerde. In dat regeerakkoord wordt gesproken van één participatiewet, die de Wwb, Wsw en een deel van de Wajong samenvoegt. Ook valt te lezen dat ‘voor de hele doelgroep een systeem van loondispensatie wordt geïntroduceerd zoals dat nu in de Wajong bestaat’.85 Hoewel de Participatiewet er in 2015 wel kwam, werd loondispensatie vervangen door loonkostensubsidie. Oorzaak daarvan was het Sociaal Akkoord, waarin in april 2013 het kabinet en de sociale partners afspraken hebben gemaakt over de volle breedte van het arbeidsmarktbeleid. Eén van de afspraken uit het Sociaal Akkoord was om het instrument loondispensatie te vervangen door een nieuwe vorm van loonkostensubsidie. Reden hiervoor was dat loondispensatie op onvoldoende draagvlak kon rekenen bij sociale partners. Ook bij gemeenten bestonden twijfels over dit instrument. Het gebrek aan draagvlak is terug te voeren op de financiële consequenties voor werknemers. Met loondispensatie zouden werkgevers hun werknemers met een arbeidsbeperking namelijk onder het WML betalen, waarmee de in Nederland afgesproken ondergrens voor het betalen van werknemers niet langer gehanteerd zou worden. Dit in tegenstelling tot wanneer loonkostensubsidie gebruikt wordt.86 Deze nieuwe vorm van loonkostensubsidie was niet per definitie tijdelijk, maar kon zo nodig voor een langere periode worden ingezet. Het potenti-eel langdurige karakter van de nieuwe vorm van loonkostensubsidie wijkt af van de
83 Borghouts et al, p. 12; Wolf, De Visser en Engelen, p. 7-9.
84 Wolf, De Visser en Engelen, p. 7-9.
85 Regeerakkoord Bruggen slaan (2012) p. 64.
86 Memorie van Toelichting wetsvoorstel invoering Participatiewet, p. 34-35.
manier waarop loonkostensubsidie in het verleden is ingezet. Eveneens nieuw was dat de hoogte van de subsidie bepaald werd op basis van een loonwaardemeting.
Zo compenseerde het instrument uitsluitend voor verminderde productiviteit. In eerdere vormen van loonkostensubsidie ging het vaak om een vast bedrag dat de werkgever ontving, bij het aannemen van een werkzoekende uit een specifieke doelgroep.
Sinds de invoering van de Participatiewet in 2015 hebben gemeenten zodoende de beschikking over het instrument loonkostensubsidie. De Participatiewet vervangt de Wet werk en bijstand (Wwb), de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) en een groot deel van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong).
De Wajong is sinds 2015 uitsluitend beschikbaar voor jongeren die duurzaam geen arbeidsvermogen hebben. Gemeenten kunnen loonkostensubsidie inzetten voor werknemers die onder de Participatiewet vallen en die niet in staat zijn om zelf-standig het WML te verdienen bij een reguliere werkgever.87 Het UWV bemiddelt in feite een vergelijkbare doelgroep van werknemers die niet in staat zijn om zelf-standig 100% van het WML te verdienen bij een reguliere werkgever, de Wajongers, met als verschil dat zij vóór 2015 zijn ingestroomd.