Gemeentelijke belastingen spelen in Nederland, in vergelijking met het buitenland, een relatief kleine rol in de financiering van gemeenten (Allers 2011). Het grootste gedeelte van de inkomsten van gemeenten bestaat uit uitkeringen van de Rijksoverheid uit het gemeentefonds en specifieke uitkeringen (Boeijenga et al. 2011; Bos 2011). Hoewel het gemeentefonds steeds verder is ‘ontschot’, is de berekening van de hoogte van uitkeringen wel gebaseerd op de gemeentelijke taken, zoals het onderhoud van de wegen. Het is niet vanzelfsprekend dat vanuit dit algemene budget ruimte kan worden gevonden voor investeringen in nieuwe infrastructuur. Deze kosten worden vooral gedekt vanuit de BDU (voor zover toereikend) en de eigen inkomsten van gemeenten. De eigen inkomsten van de gemeenten kunnen bestaan uit winsten, bijvoorbeeld op grondontwikkeling, en belastingen, waarvan de OZB de belangrijkste is. Anders dan voor de riolering of voor de afvaldiensten bestaat er geen retributie voor infrastructuur waaruit lokale investeringen zouden kunnen worden gefinancierd. Ook op regionaal niveau bestaan er geen speciale belastingen voor infrastructuur, zoals de Franse
versement transport (Mulder en Van der Schaaf 2012). Het verhogen van inkomsten uit OZB
is lastig omdat de gemeenten te maken hebben met de macronorm, waardoor hogere inkomsten uit OZB ten koste gaan van de uitkering uit het gemeentefonds (Janssen- Jansen et al. 2012).
4.4 Conclusie
Infrastructuur wordt op een heel andere manier gefinancierd dan verstedelijking. Infrastructuur wordt in Nederland tot nog toe beschouwd als een van de collectieve goederen die door de overheid moeten worden geleverd. Verstedelijking, daarentegen, wordt sinds het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw voornamelijk gedreven door investeringen vanuit de private sector.
VIER
Dit maakt de planningslogica van investeringen in infrastructuur tot een heel andere dan die op het gebied van verstedelijking (Arts en De Vaan 2010). Infrastructuur wordt top-down gepland, overheidsorganisaties zorgen voor het ontwerp en de aanbesteding en de planning is vooral ‘lijngeoriënteerd’ (Heeres et al. 2012). In het Nederlandse staatsbestel zijn infrastructuurgelden bovendien in grote mate gecentraliseerd en hebben gemeenten en provincies relatief weinig mogelijkheden om daarnaast eigen belastinginkomsten te genereren. Verstedelijkingsinvesteringen hangen veel meer af van de lokale omstandigheden en betreffen veelal een scala aan elementen verspreid over een (kleiner of groter) gebied. Investeringen zijn afhankelijk van de lokale marktvraag en van de grondposities die zijn ingenomen door marktpartijen en corporaties (Buitelaar 2010; Segeren 2007).
De verschillen in bekostiging tussen infrastructurele en ruimtelijke projecten zijn met de decentralisatie van de ruimtelijke ordening alleen maar groter geworden (Heeres et al. 2013). Sinds de Nota Ruimte (VROM et al. 2004) wordt verstedelijking steeds minder als een Rijksbelang gedefinieerd. De kloof tussen het lijngeoriënteerd denken over infrastructuurinvesteringen en het gebiedsgeoriënteerd denken over ruimtelijke investeringen (waarbij breder gedefinieerde kwaliteiten in een regio een rol spelen) valt daarmee nog meer dan voorheen samen met de kloof tussen Rijk en regio. Het MIRT probeert de integratie tot stand te brengen. Dat lukt voor het ‘visiegedeelte’ beter dan voor het ‘investeringsgedeelte’, onder andere doordat (door de decentralisatie) Rijksdoelen op gebiedsniveau vaak niet zijn gearticuleerd.
De verschillende manieren van bekostiging (en de bijbehorende gescheiden ‘logica’s’ van de beide beleidsterreinen) bevorderen afstemming tussen verstedelijking en infrastructuur niet. Zo gaan lagere overheden voor de bekostiging van infrastructuur op zoek naar gelden van het Rijk die geen prikkel tot afstemming met verstedelijking bieden (Arts en De Vaan 2010). Rob/Rfv (2005: 51) stelt dat dergelijke financiële sturingsinstrumenten vanuit de gedachte dat elk aanbod een bepaalde vraag genereert kritisch onder de loep moeten worden genomen. Andersom vindt verstedelijking vooral plaats op basis van de logica van grondexploitaties, waarin het belang en de kosten van (ov-)infrastructuur niet altijd (voldoende) zijn meegenomen (Govers et al. 2012; Van Hoek et al. 2011; Mulder en Van der Schaaf 2012). In het slechtste geval moeten achteraf grote (Rijks)investeringen in infrastructuur worden gedaan om een ontwikkelde locatie alsnog te ontsluiten, of genereren ruimtelijke ontwikkelingen verkeersstromen die vervolgens worden ‘afgewenteld’ op (soms al overvolle) Rijkswegen (Arts en De Vaan 2010). Andersom kunnen bijvoorbeeld ov-stations worden ontwikkeld op plekken waarvoor door achterblijvende stedelijke ontwikkelingen weinig draagvlak is (zie hiervoor ook hoofdstuk 7 over TOD en DOT (development oriented transit)).
De huidige financiële kaders rondom infrastructuur en verstedelijking brengen met zich mee dat wanneer afstemming wordt beoogd, deze plannen vooral uit regionale en
lokale gelden moeten worden betaald.4 Het is de vraag of dit geld er lokaal is. De BDU
zou hier in principe ruimte voor kunnen bieden. De BDU is een belangrijke verbetering van de beleidsvrijheid van regio’s ten opzichte van de jaren negentig, toen de meeste uitgaven nog via aparte specifieke Rijksuitkeringen werden bekostigd. De BDU is echter in de praktijk weinig investeringsgericht doordat een groot deel van het geld opgaat aan
VIER
VIER
onderhoud en exploitatie van het ov. Bovendien staat het ter beschikking aan regionale partijen, die op hun beurt relatief weinig controle hebben over waar verstedelijking neerslaat omdat deze besluitvorming zich vooral op een lager, gemeentelijk, schaalniveau afspeelt. Ten slotte kan de BDU niet voor verstedelijkingsdoeleinden worden ingezet (het is immers een specifieke uitkering voor verkeer en vervoer). De opheffing van de Wgr-plusregio’s en de overheveling van de BDU-gelden naar het provinciefonds gaat de situatie veranderen. De gelden zijn dan ontschot en kunnen ook voor verstedelijkingsdoeleinden worden ingezet. Bovendien heeft de provincie formele bevoegdheden op het gebied van ruimtelijke ordening, waarmee theoretisch
(investerings)beslissingen over infrastructuur en verstedelijking meer bijeenkomen dan nu het geval is (zie hoofdstuk 7). Anderzijds moet worden afgewacht hoe de verdeling van gelden gaat plaatsvinden nu zij meer wordt beïnvloed door de bestaande verhoudingen tussen gemeenten en provincies. Waar de Wgr-plusregio’s werden aangestuurd door de gemeenten zelf, hebben deze gemeenten minder invloed op de besluiten van de provincie.
Naast de BDU is er nog ander geld nodig. Op lokaal niveau kan dat problemen
opleveren. Uit inkomsten uit de grondexploitaties kan het niet meer komen, aangezien deze sinds het begin van de crisis in 2008 zijn opgedroogd. Dit vormt een serieuze belemmering voor integrale gebiedsontwikkeling (inclusief de afstemming tussen verstedelijking en infrastructuur). Tot slot biedt belastingheffing op lokale schaal vooralsnog weinig soelaas: toenemende inkomsten uit eigen belastingen zijn in het huidige bestel moeilijk te realiseren.
In de hoofdstukken 6 tot en met 8 bespreken we enkele mogelijkheden om belem- meringen van de afstemming tussen verstedelijking en infrastructuur weg te nemen en kansen te verzilveren. Dat doen we in het licht van de drie mogelijke hoofdlijnen voor beleid die in die hoofdstukken nader worden uitgewerkt: inzetten op nabijheid, een verbeterde implementatie van TOD en het versoepelen van verplaatsingsketens.
Noten
1 Niet opgenomen in het overzicht zijn de Nota Ruimte-projecten/het Budget Investeringen Ruimtelijke Kwaliteit (BIRK).
2 Ook deze beoordelingssystematiek (kiezen voor de meest kosteneffectieve variant) staat in het programma Vernieuwing MIRT ter discussie.
3 Toen nog Gebundelde Doeluitkering (GDU) in plaats van BDU.