Bij binnenstedelijk bouwen zijn de kosten voor infrastructuur meestal lager, omdat gebruik kan worden gemaakt van bestaande infrastructuur. Dat betekent echter niet dat er geen kosten zijn gemoeid met binnenstedelijk bouwen, ook niet als het kleinschalig/ incrementeel gebeurt. Er kunnen extra maatregelen nodig zijn voor inpassing (zoals geluidsschermen) en misschien moeten wegen en fietspaden worden aangepast. Juist door het binnenstedelijke karakter van dit soort ontwikkelingen kan het zijn dat de structuur van de wijk meer gecompliceerde oplossingen nodig maakt (Mulder en Van der Schaaf 2012: 34). Bij binnenstedelijke ontwikkeling is er, net als bij de ontwikkeling van uitleglocaties, sprake van infrastructuurkosten op twee niveaus: de kosten op de locatie zelf en de kosten daarbuiten (van ingrepen die elders in het stedelijk netwerk nodig zijn om de locatie te kunnen ontwikkelen). Deze investeringen zijn vaak essentieel voor het succes van het gebied. Los van de vraag hoe deze kosten worden meegenomen in de berekening van het exploitatiesaldo van de locatie (het punt waarop we hierboven ingingen) is het de vraag hoe deze worden bekostigd. De manier van financieren van gemeenten maakt het lastig deze kosten lokaal te dragen, temeer nu deze kosten in de huidige slechte ontwikkelingsmarkt moeilijk op marktpartijen zijn te verhalen. In de praktijk van integrale gebiedsontwikkeling zoals die in het begin van de jaren negentig is ontstaan, worden de kosten bestreden door middel van verevening op de locatie zelf. Ook bovenplanse kosten worden daarbij (gedeeltelijk) verhaald op de ontwikkelende partijen. De mogelijkheden daartoe zijn sinds 2008 duidelijk verminderd, nu ontwikkelaars weinig mogelijkheden zien voor een sluitende business case en/of geen financiering voor projecten kunnen krijgen. Binnen de meer ‘organische’ manier van ontwikkelen die als een alternatief wordt gezien, is kostenverhaal op ontwikkelende partijen echter lastiger (Sorel et al. 2014). Dit heeft te maken met de inherente onzekerheid van organische ontwikkeling (geen standaard lineaire projectplanning, geen eindbeeld), maar ook met de betrokkenheid van andere soorten initiatiefnemers. De gemeente heeft te maken met partijen die een ander business model hanteren dan projectontwikkelaars. Daarin is er niet zozeer sprake van een surplus bij oplevering van het vastgoed (dat eventueel deels kan worden gebruikt voor bekostiging van
infrastructuur) als wel van een constante cash flow op langere termijn vanuit het gebied. Overigens is waardestijging ook in dit laatste geval in de huidige planpraktijk allerminst vanzelfsprekend (zie Janssen-Jansen et al. 2012). Het is hierdoor minder waarschijnlijk
ZES
dat de benodigde infrastructuur uit opbrengsten binnen het gebied zelf kan worden bekostigd.
De financiering van gemeenten is niet optimaal ingericht om deze kosten op een andere manier te dekken, zeker gezien het feit dat ook de inkomsten uit grondontwikkeling van de gemeenten zelf teruglopen. Het gemeentefonds is niet ingericht op het bekostigen van investeringen in infrastructuur en de Brede Doeluitkering (BDU) gaat grotendeels op aan de kosten voor exploitatie van het ov. Bovendien moeten gemeenten nog maar ‘afwachten’ in hoeverre ze van dit budget gebruik kunnen maken voor binnenstedelijke plannen (PriceWaterhouseCoopers 2009). Er zijn immers ook belangrijke regionale opgaven, waarin dergelijke ‘kleinschalige’ opgaven niet per se passen. De mate waarin BDU-gelden ten goede komen aan lokale projecten is zeer verschillend per provincie en per stadsregio (zie hoofdstuk 4).
Het is dus de vraag hoeveel geld er beschikbaar is voor infrastructurele aanpassingen bij kleinschalig binnenstedelijk bouwen nu de inkomsten uit grondexploitaties zijn opgedroogd en er met nieuwe, organische manieren van ontwikkelen andere spelers zijn betrokken. Doordat bovendien de subsidies voor verstedelijking de laatste jaren aanmerkelijk zijn verkleind, kan dat betekenen dat infrastructuurbudgetten (die er nog wel zijn) meer leidend worden voor locatiekeuzes. Zo verwacht het EIB (Mulder en Van der Schaaf 2012: 33) op basis van expertbijeenkomsten met overheids- en marktpartijen dat de dominantie van infrastructurele budgetten (ten opzichte van de budgetten voor woningbouw) zal toenemen. Omdat deze budgetten zijn gericht op ‘grote projecten’, kan worden verwacht dat dit geen stimulans zal zijn voor kleinschalige ontwikkeling. Momenteel wordt er nagedacht over de vernieuwing van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT). Hierbij zou kunnen worden bekeken hoe binnen dit programma naast ‘lijngerichte’ investeringen meer ‘gebiedsgerichte’ investeringsruimte kan worden gevonden. Daarbij zou naast integrale gebieds- ontwikkeling aandacht kunnen worden besteed aan de positie van kleinschaliger ontwikkelvormen en fasering van plannen (incrementeel ontwikkelen). Het feit dat het bij infrastructuur in kleinschalige ontwikkeling niet gaat om Rijksinfrastructuur betekent niet dat kleinschalige ontwikkeling het Rijk niet aangaat. Vanuit zijn systeem-
verantwoordelijkheid (zie de SVIR) heeft het Rijk een rol bij het creëren van de voorwaarden waaronder ruimtelijke plannen kunnen worden gefinancierd. Zeker als deze plannen worden gericht op de bestaande stedelijke infrastructuur, kan dat bovendien bijdragen aan het verminderen van de ‘afwenteling’ van extra verkeer op toch al drukke Rijksinfrastructuur.
Een andere strategie, tot slot, kan zijn om de partijen die de meeste invloed hebben op verstedelijking – regionale en (tot nog toe vooral) lokale partijen – minder afhankelijk te maken van het Rijk voor budget voor infrastructuur. De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli 2013: 21) oordeelt scherp over het huidige financieringssysteem. Het leidt tot opportunistisch gedrag bij regionale partijen om rijksgeld te krijgen. Bovendien signaleert de Raad een miskenning van het vermogen van de regio om via een serie kleine ingrepen tot hogere maatschappelijke opbrengsten te komen – opbrengsten die in de strijd om Rijksbudgetten maar al te vaak afvallen. De afhankelijkheid van Rijksbudget kan op verschillende manieren worden verkleind. Een eerste mogelijkheid
ZES
ZES
is meer budget decentraal beschikbaar te stellen. De instelling van de BDU was al een belangrijke stap in deze richting. De voorgenomen opheffing van de zogeheten Wgr- plusregio’s (de stadsregio’s) en de overheveling van de BDU naar het provinciefonds zou in het licht van afstemming door binnenstedelijk bouwen voor- en nadelen kunnen hebben. Enerzijds vermindert het de controle van gemeentelijke partijen over de besteding van het geld, maar anderzijds wordt het budget verder ontschot, waardoor het wellicht makkelijker wordt om het geïntegreerd in te zetten.
Toch houdt ook deze oplossing de ‘budgetlogica’ in stand, die kan leiden tot rent seeking door gemeenten voor provinciaal budget, en daarmee tot suboptimale beslissingen, ook met betrekking tot verstedelijking. Volgens Marlet en Poort (2003) zou het beter zijn gemeenten de mogelijkheid te geven ook zelf geld te verzamelen voor investeringen (zie ook OECD 2014). Geld uit de grondexploitatie was tot nu toe een van de mogelijkheden daartoe, maar nu deze geldstroom goeddeels opdroogt, zouden uitgebreidere gemeentelijke mogelijkheden om zelf belasting te heffen een verbetering kunnen betekenen, omdat hierover rechtstreeks verantwoording moet worden afgelegd aan degene die er potentieel van zou moeten profiteren, namelijk de lokale kiezer (zie ook Rob/Rfv 2005). Om deze mogelijkheid verder te verkennen zou een debat over een nieuwe balans tussen nationale en regionale of lokale belastingen onderdeel moeten uitmaken van het denken over de afstemming tussen infrastructuur en verstedelijking (Arts en De Vaan 2010).
6.7 Conclusie
Met het bijeenbrengen en/of houden van stedelijke functies kunnen verschillende doelen worden gediend (zie de oplossingsrichting vergroten van de nabijheid in hoofdstuk 5). Het Rijk laat in de SVIR de concrete beleidskeuzes met betrekking tot verstedelijking grotendeels over aan de medeoverheden, waarvan een aantal ambitieuze verdichtingsplannen heeft. De uitwerking van deze plannen en de
verschillende regionale omstandigheden waarin deze plaatsvindt, hebben invloed op de nationale belangen die het Rijk in de SVIR heeft geformuleerd.