De stadsregio Arnhem Nijmegen werkt al jaren aan integrale planvorming voor
mobiliteit en verstedelijking (Stadsregio Arnhem Nijmegen 2007).2 Daarbij zouden
investeringen in het ov, automobiliteit en verstedelijking elkaar moeten versterken. De zogenaamde ‘asfaltagenda’ omvat het doortrekken van de A15 naar de A12, de verbreding van de A50 en een tweede stadsbrug over de Waal. Het betreft hier voornamelijk Rijksinvesteringen in het hoofdwegennet. Gezien het mandaat van de Stadsregio en haar budget (BDU, zie de toelichting in hoofdstuk 4), beperkten haar investeringen zich tot het ov. Daarbij moet de zogenoemde S-as (van Zevenaar via Arnhem door het ‘middengebied’ naar Nijmegen en het zuidwesten, zie figuur 7.1) de ruggengraat vormen van de ruimtelijk-economische ontwikkeling.
Naast omvangrijke investeringen in de knooppunten Arnhem en Nijmegen (onder andere met sleutelprojectsubsidie van het ministerie van VROM) ging er aanvankelijk veel aandacht uit naar de centrale as daartussen. Vanaf de jaren negentig was in dit zogenoemde ‘middengebied’ begonnen met de bouw van grote (Vinex-)woonwijken: Schuytgraaf, Westeraam en Waalsprong. Hoewel in het middengebied extra stations waren gebouwd (Nijmegen-Lent en Arnhem-Zuid), was de opzet van deze wijken niet specifiek gericht op afstemming met het ov (Stadsregio Arnhem Nijmegen 2011a: 69). Ook de fasering van de aanleg droeg niet bij aan ov-bereikbaarheid: in zowel Schuytgraaf als Waalsprong werden de eerste buurten gebouwd op afstand van het station, wat het voor bewoners niet aantrekkelijk maakt gebruik te maken van het ov (Van den Boomen en Venhoeven 2012: 140-141). De Stadregiorail (fase 1) voorzag in verbetering van de spoorinfrastructuur ten behoeve van dit gebied. De Stadsregio bekostigde een keerspoor in Wijchen en in Elst, waardoor de frequentie op het spoor kon worden verhoogd. Daarnaast zou hov in het middengebied de nieuwe wijken moeten bedienen.
Naast de aandacht voor het middengebied richt de planvorming van de Stadsregio zich op ‘de flanken’ van de S-as (oostelijk van station Arnhem en westelijk van station
ZEVEN
ZEVEN
Figuur 7.1
TOD in de Stadsregio Arnhem Nijmegen
Omgeving van het station Elst
Infrastructuur en verstedelijking in de Stadsregio Arnhem Nijmegen
Waalsprong Schuytgraaf Westeraam Elst Arnhem Duiven Wijchen Nijmegen Zevenaar Zevenaar-Oost Nijmegen Lent Nijmegen- Dukenburg Nijmegen-Heyendaal Westervoort Mook-Molenhoek Ressen Wijchen West Arnhem-Pleij Arnhems Buiten Arnhem-Zuid Arnhem Velperpoort Nijmegen- Goffert Tweede stadsbrug Bestaande stations Stadsregiorail fase 2 Stadsregiorail fase 1 Spoor Hov-netwerk Verbreden A12, A50, A73
Doortrekken A15 Snelwegen S-as Vinex-uitleglocaties pbl.nl 0 10km
ZEVEN
Nijmegen). Fase 1 van de Stadregiorail behelst de opening van nieuwe stations in Westervoort, Mook Molenhoek en Nijmegen-Goffert. Ook in de tweede fase van de Stadsregiorail zouden nieuwe stations worden geopend, zowel in het middengebied (Ressen, Arnhem-Buiten) als op de flanken (Zevenaar-Oost, Arnhem-Pley, Wijchen West).
Bestuurlijke complexiteit: bekostiging van de plannen voor infrastructuur
De besluitvorming voor infrastructuurinvesteringen wordt gekenmerkt door een hoge mate van bestuurlijke complexiteit, zelfs als we afstemming met ruimtelijke plannen even buiten beschouwing laten. Veel verschillende partijen investeren in onderdelen van het geheel. Investeringen van de Stadregio zijn beperkt tot investeringen in het ov (en kleinere weginfrastructuur). Investeringen in het hoofdwegen- en spoornet door het Rijk zijn echter essentieel voor het plan.
Voor wat betreft de Stadsregiorail is de Stadsregio de initiatiefnemer en de financier. Het was een meevaller dat de BDU in dit geval bij uitzondering toereikend was voor dergelijke bekostiging. ProRail zorgt voor realisatie van de railprojecten. De gemeenten voeren de regie over de herinrichting van de stationsomgeving. Bekostiging komt gedeeltelijk van bijdragen van provincies, het ministerie van VROM, en de EU. Ook de NS, als vervoerder op het kernnet en eigenaar van stationsvastgoed, is daarbij een belangrijke partij.
Voor wat betreft het hov in de vorm van een tram vroeg de Stadsregio bekostiging aan bij het Rijk (regionale bekostiging vanuit het MIRT). Zoals we hierboven al vermeldden, gaat het grootste gedeelte van de BDU-gelden immers naar exploitatie (van ov) en niet naar investeringen. Om in aanmerking te komen voor MIRT-financiering moest het hov worden geplaatst binnen de Gebiedsagenda Oost-Nederland en worden gepositioneerd als nationaal belang. Bij een kleiner wordend budget als gevolg van de economische crisis lukte het de Stadsregio echter niet om het ministerie te overtuigen van de noodzaak van de aanleg van een tram. Omdat Rijk en regio het niet met elkaar eens konden worden, werd het ‘MIRT onderzoek hov-netwerk Arnhem Nijmegen’ op verzoek van het ministerie verbreed naar ‘MIRT-onderzoek naar de bereikbaarheid van de regio Arnhem Nijmegen op de middellange en lange termijn’. Hierin worden meer
mogelijkheden opengehouden dan enkel de aanleg van een tram, hetgeen lijkt te passen bij de bebouwingdichtheid en de structuur van dit gebied. De Stadsregio richt zich nu op de aanleg van hoogwaardig busvervoer op ‘doorstromende’ dan wel vrijliggende banen, met eventueel later nog een ‘systeemsprong’ naar een tram. Deze aanpak kan worden beschouwd als een vorm van incrementele ontwikkeling van infrastructuur (zie de oplossingsrichting kleinschalig en incrementeel ontwikkelen in hoofdstuk 5).
Bestuurlijke complexiteit: geen budget of bevoegdheid voor verstedelijking
Maar de bestuurlijke complexiteit is niet alleen een gevolg van de gescheiden geldstromen voor infrastructuur. Ook het feit dat de Stadsregio beperkt budget of bevoegdheden heeft op het gebied van verstedelijkingsbeslissingen speelt een rol. Bij haar pogingen om verstedelijking en infrastructuur op elkaar af te stemmen, beperkt
ZEVEN
ZEVEN
de Stadsregio zich tot het aanleggen van infrastructuur en het bouwen van stations. In termen van de typologie van Janssen-Jansen en Smit (2013; zie de uitleg hiervan in hoofdstuk 5) gaat het vooral om DOT en transit aiming for development (TafD) en veel minder om TOD. De overheid speelt hier vooral de ‘klassieke’ publieke rol, namelijk het zorgdragen voor infrastructuur als collectief goed (Hartogs en Matthijsse 2013). In de planvorming staat de afstemming met de verstedelijking centraal, maar de Stadsregio heeft hiervoor niet dezelfde instrumentele mogelijkheden als voor de aanleg van infrastructuur.
Het principe van TafD en DOT betekent dat via de ‘omweg’ van het aanbieden van mobiliteit vastgoedontwikkeling wordt aangetrokken (Janssen-Jansen en Smit 2013). Dit beperkt zich niet tot de aanleg van infrastructuur zelf. Bij het (in aanbouw zijnde) station Nijmegen-Goffert werden er niet genoeg in- en uitstappers verwacht om het station voor de NS tot een interessante halteplaats te maken. Daarom heeft de Stadsregio in een ‘bedieningsovereenkomst’ met de NS afgesproken tijdelijk bij te dragen aan de exploitatie totdat het gewenste aantal in- en uitstappers is bereikt. Doordat de treinen er stoppen wordt het aantrekkelijker daar te investeren in
gebiedsontwikkeling (zoals de Novio Tech Campus, waarbij publieke en private partijen betrokken zijn). Met de bedieningsovereenkomst wordt ‘tijd gewonnen’ voor het vinden van genoeg investeerders.
Gezien deze beperking tot de ‘traditionele’ rol van het aanbieden van infrastructuur moet het dan ook als een belangrijke omslag worden gezien dat de Stadsregio een aantal jaar geleden besloot te proberen haar bevoegdheid als concessieverlener van het regionale ov in te zetten om de afstemming met verstedelijking te verbeteren. Dat betekent dat bij de concessieverlening de exploitatie van het ov, bouwenveloppen bij knooppunten en aanleg van ov geïntegreerd werden aanbesteed. Hoewel hiervoor grote interesse bestond in de markt en er nieuwe coalities ontstonden tussen bepaalde marktpartijen die zich traditioneel richten op infrastructuur en vastgoedontwikkelaars, bleek een dergelijke geïntegreerde concessieverlening uiteindelijk toch niet haalbaar. Dit was het gevolg van juridische ‘voetangels en klemmen’ (Modder en Van Uum 2014), van verschillen in investeringstermijnen en verschillen in timing van de procedures in de aanleg (interview Augustijn), en van de slechte marktomstandigheden (Matthijsse 2013), waardoor financiering van vastgoed moeilijk was te realiseren.
Bij gebrek aan eigen bevoegdheden en budget voor verstedelijking probeert de Stadsregio nog op een andere manier de afstemming tussen verstedelijking en infrastructuur te verbeteren. Ze speelt de rol van ‘makelaar’ tussen beide domeinen. Zo streeft de Stadsregio naar het afsluiten van publiek-publieke contracten met gemeenten (bestuursovereenkomsten verstedelijking en mobiliteit), waarin afspraken worden gemaakt voor het beperken van ontwikkelingen tot bepaalde woon- of werk- locaties. Met deze harde afspraken kunnen ze vastgoedontwikkelaars en vervoerders beter overtuigen te investeren. Daarnaast probeert de Stadsregio gemeenten gevoeliger te maken voor de overwegingen van vervoerders, zodat deze zelf beter kunnen
ZEVEN
Keuzes maken: de pijn van de crisis delen
De economische crisis betekent dat er een planaanbodoverschot is ontstaan in de regio (zie voor woningbouw Mulder et al. 2013). Op de grote woningbouwlocaties in het middengebied zijn minder woningen gerealiseerd dan gepland. Op de Waalsprong zijn bijvoorbeeld 3.000 woningen gerealiseerd, terwijl er nog ruimte is voor 9.000. De verstedelijking is vooral neergeslagen op enkele kleinere locaties rond grotere kernen in de rest van de regio en op binnenstedelijke locaties. De Stadsregio benadrukt echter in de Koersnota uit 2011 dat het geen optie is in het planaanbod op deze locaties te snijden: de Vinex-locaties in het middengebied moeten worden afgerond (Stadsregio Arnhem Nijmegen 2011b: 23). De totale plancapaciteit van de regio blijft (in eerste instantie) nagenoeg gehandhaafd, alleen wordt deze ‘gefaseerd’, dat wil zeggen over een veel langere periode uitgesmeerd. De woningbouwafspraken die oorspronkelijk tot 2020 golden, gelden nu tot 2040. Harde afspraken tussen gemeenten over prioritering zijn nog niet gemaakt (Mulder et al. 2013).
Het betekent even goed dat er te veel knooppunten zijn gepland. Stadsregiorail fase 1 wordt grotendeels afgemaakt. De stadsregio heeft in 2009 in een overeenkomst de scope van dit project met ProRail vastgelegd. Zo hadden verdere discussies over de toekomst van het plan als geheel en later tegenvallende verwachtingen over stedelijke ontwikkelingen geen gevolgen voor de realisatie hiervan. Maar voor de volgende fase kiest de Stadsregio in 2011 ervoor om vooral in het middengebied stations te schrappen en in te zetten op stations op de flanken. Later wordt zelfs besloten alle stations waar niet voldoende ‘massa’ aan programma wordt verwacht te schrappen. Men wil zich concentreren op twee voorstadhaltes met potentie: Nijmegen-Goffert en de knoop Arnhem-Zuid. Daarbij tekenen Hartogs en Matthijsse (2013: 118) aan dat sommige stations ook zonder programma prima als haltes kunnen functioneren (zo is Mook Molenhoek een succesvol P+R-station).
Voor de betrokken partijen in de regio gaat het dus niet meer om het delen van groei, maar om de vraag wie de pijn neemt. Keuzes maken betekent niet langer het trekken van ‘rode contouren’ om de groei in goede banen te leiden, maar om een keuze waar te intensiveren en waar dit achterwege te laten. Sommige gemeenten, zoals Zevenaar, blijven daardoor zitten met minder waardevolle locaties (Zevenaar-Oost), die zij wilden ontwikkelen met het oog op een nieuw station. Hoewel zij worden getroffen door de beslissing van de Stadsregio, kunnen zij door dezelfde Stadsregio niet (volledig) worden gecompenseerd. Gegeven het feit dat het budget van de Stadsregio alleen verkeer en vervoer betreft, kunnen deze gemeenten alleen worden ‘gecompenseerd’ door middel van (kleinere) infrastructuurprojecten voor bijvoorbeeld fietsvervoer of kunstwerken, maar niet op andere terreinen. Vandaar dat sommigen (zie bijvoorbeeld Matthijsse 2013) pleiten voor aanvullende instrumenten, zoals een regionale ‘grondbank’.