4 Kennisbehoefte uitvoering Vogel en Habitatrichtlijn
4.1 Taken gemeenten
4.1.2 Gebiedsbescherming na implementatie in de Nb-wet
Artikel 6 lid 2, 3 en 4 van de Habitatrichtlijn bevat de kernbepalingen voor de bescherming van gebieden waarmee gemeenten te maken kunnen krijgen. Lid 2 verplicht lidstaten tot het treffen van passende maatregelen om kwaliteitsverlies in speciale beschermingszones te voorkomen. Lid 3 verplicht tot een passende beoordeling van plannen en projecten met mogelijk significante gevolgen voor de natuurwaarden in een speciale beschermingszone en lid 4 bevat de voorwaarden waaronder een plan of project in geval van significante gevolgen toch kan worden gerealiseerd.
De passende maatregelen zullen in Nederland onder andere genomen moeten worden in het spoor van de ruimtelijke ordening. De rol van de ruimtelijke ordening in de gebiedsbescherming is expliciet beschreven in de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening 2000/2020 Planologische Kernbeslissing Deel 3, Kabinetsstandpunt (VROM, 2002). Het voorgenomen beleid geeft aan dat alle speciale beschermings-
14 Onder meer: grensoverschrijdend bedrijventerrein Heerlen Aken. www.rechtspraak.nl LJN: AA5056 Zaaknr: E01.97.0672. Bron: Raad van State ’s-Gravenhage. Datum uitspraak: 26-10-2000.
58 Alterra-rapport 862 zones moeten worden voorzien van een groene contour. Provincies en gemeenten dienen het afwegingskader van artikel 6 Habitatrichtlijn te hanteren en het resultaat te laten doorwerken in hun streek- en bestemmingsplannen. Het Structuurschema Groene Ruimte 2, deel 1 ontwerp PKB (LNV, 2001) geeft aan dat het kabinet de natuur in de Vogel- en Habitatrichtlijngebieden in stand wil houden door planologische bescherming en een adequaat milieu- en waterbeleid.
Ook het wetsvoorstel voor herziening van de Wet Ruimtelijke Ordening (ministerie van VROM, 2001) speelt in op de betekenis van Europese regelgeving in relatie tot de ruimtelijke ordening. Het voorziet in instrumenten waarmee het Rijk een adequate inhoudelijke doorwerking en handhaving van de gebiedsaanwijzingen (speciale beschermingszones) op grond van de Natuurbeschermingswet kan bewerkstelligen15. Het bestemmingsplan wordt gezien als een belangrijke maatregel voor de (juridische) bescherming van de speciale beschermingszones. Gemeenten krijgen hiermee een belangrijke taak bij de uitvoering van de Habitatrichtlijn. In hoofdstuk 5 komen we hierop uitgebreid terug en gaan we in op andere mogelijkheden die gemeenten hebben om passende maatregelen te treffen.
De belangrijkste maatregel voor de implementatie van artikel 6 Habitatrichtlijn is echter de aanpassing van de Natuurbeschermingswet 1998. Daartoe is er een ‘wetsvoorstel tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen’ (Tweede Kamer, 2001) ingediend (zie voor beknopte uitwerking van de inhoud van het voorstel bijlage 1). Het voorstel voegt aan het bestaande beschermingsregime voor natuurmonumenten een nieuw beschermingsregime toe voor de gebieden die zijn aangewezen als speciale beschermingszone in het kader van de Vogel- of de Habitatrichtlijn.
In deze gebieden is het verboden om zonder vergunning van GS of de minister van LNV plannen, projecten of handelingen te realiseren/verrichten die de kwaliteit van natuurlijke habitats en habitats van soorten kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op soorten waarvoor het gebied is aangewezen Dit verbod geldt niet voor beheersplannen en voor plannen/projecten waarvoor een besluit is vereist op grond van een bijzondere wet (voorstel wijziging Nb-wet 1998 artikel 19d). Hieruit kan worden afgeleid dat voor het continueren van bestaand gebruik, dat opgevat kan worden als het ‘verrichten van handelingen’ in de toekomst mogelijk zo’n vergunning nodig is. Denk bijvoorbeeld aan vergunningen voor het uitrijden van mest of het veranderen van het bodemgebruik wanneer dat niet is gebonden aan een aanlegvergunning.
Of dat in de praktijk ook zo uitwerkt, zal de tijd moeten leren. De minister van LNV kan namelijk bij AMvB plannen, projecten en/of handelingen aanwijzen waarvoor vergunning nodig is. Artikel 19e is op te vatten als een soort vangnet. Zodra een bepaalde activiteit niet gebonden is aan een vergunning of ontheffing op basis van
15 Zowel het Structuurschema Groene Ruimte 2, de Vijfde nota Ruimtelijke Ordening als de Wet op de Ruimtelijke ordening zijn nog niet in werking. Deel 3, het kabinetsstandpunt van het Structuurschema Groene Ruimte 2 zal niet meer afzonderlijk worden uitgebracht. Het zal met de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening worden samengevoegd tot de Nota Ruimte.
een andere bijzondere wet, kan het zijn dat voor die activiteit een vergunning op grond van de Nb-wet 1998 nodig is.
Bij besluiten over plannen/projecten/handelingen moeten bestuursorganen rekening houden met de gevolgen voor de speciale beschermingszone en vastgestelde beheers- plannen (voorstel wijziging Nb-wet 1998 artikel 19e). Tot bedoelde besluiten behoren onder meer besluiten op grond van de Wet milieubeheer. Dit artikel biedt verder de mogelijkheid om aan vergunningen, plannen etc. die op grond van een andere bijzondere wet worden verleend, voorwaarden, voorschriften of beperkingen te verbinden, die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen nodig zijn16. Deze voorwaarden, voorschriften of beperkingen zijn op te vatten als passende maatregelen als bedoeld in artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn.
Het wetsvoorstel voorkomt hiermee extra besluitvormingsprocedures, maar er kunnen wel afstemmingsproblemen optreden wanneer er voor de uitvoering van één project meerdere besluiten nodig zijn. Hoewel het wetsvoorstel zegt dat een passende beoordeling onder bepaalde voorwaarden niet meer nodig is als er al eerder een passende beoordeling is gemaakt, is het onduidelijk bij welk besluit de habitattoets moet worden uitgevoerd.
Wanneer plannen/projecten/handelingen waarover een besluit genomen moet worden, kunnen leiden tot significante gevolgen voor de kwalificerende waarden in de speciale beschermingszone, moet de initiatiefnemer alvorens het bestuursorgaan een besluit neemt een passende beoordeling maken. deze beoordeling kan deel uitmaken van een milieueffectrapportage (voorstel wijziging Nb-wet 1998 artikel 19f). Er mag alleen toestemming worden gegeven als het bestuursorgaan op grond van een passende beoordeling de zekerheid heeft dat het plan/project/handeling de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast. Wanneer er geen alternatieve oplossingen zijn, kan een bestuursorgaan in geval van dwingende redenen van groot openbaar belang (incl. redenen sociale en economische aard) toch toestemming geven (voor prioritaire soorten en habitats gelden minder ontheffingsmogelijkheden). Een dergelijk besluit behoort vergezeld te gaan van besluiten over compenserende maatregelen. Deze maatregelen moeten zijn getroffen vóórdat de significante gevolgen zich voordoen. Verder is voordat het besluit genomen kan worden ook een verklaring van geen bezwaar nodig van de provincie of de minister van LNV. Hierbij mag slechts marginaal worden getoetst en geldt een fatale termijn van 6 weken (als dan geen besluit is genomen, is de verklaring van rechtswege verleend).
Verder voorziet het wetsvoorstel in een regeling om een dubbele aanwijzing tot beschermd (staats)natuurmonument en speciale beschermingszone te voorkomen. Wanneer een beschermd (staats)natuurmonument ook wordt aangewezen als speciale
16 Het wetsvoorstel is op dit punt inconsequent te noemen. Op grond van artikel 19e zijn bestuursorganen verplicht bij besluiten over plannen/projecten/handelingen rekening houden met de gevolgen voor de speciale beschermingszone, terwijl ze vervolgens niet verplicht zijn om voorwaarden, beperkingen en voorschriften aan het besluit te verbinden.
60 Alterra-rapport 862 beschermingszone vervalt de aanwijzing als beschermd (staats)natuurmonument (Nb-wet 1998, art. 15a). Voor een dergelijk gebied hebben de instandhoudings- doelstellingen ook betrekking op de doelstellingen ten aanzien van het behoud, herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied, zoals bepaald in het vervallen besluit. Dit wordt in de praktijk aangeduid met ‘de verbrede instandhoudingsdoelstelling’. Ook hiermee zullen gemeenten rekening moeten houden.
Het wetsvoorstel stond aanvankelijk eind september 2002 geagendeerd voor goedkeuring in de Tweede Kamer. Dit is echter niet doorgegaan omdat het voorstel niet alleen in de Kamer maar ook daarbuiten veel vragen opriep. Het wetsvoorstel is bijzonder te noemen, omdat het de belangenafweging zoals die begrensd is door de bijzondere wet, het zogeheten ‘specialiteitsbeginsel’17, doorbreekt. Bijzondere wetten met bijvoorbeeld een sectoraal afwegingskader krijgen zo te maken met een verbreding van in de afweging te betrekken belangen. Verder voorziet men afstemmingsproblemen, omdat voor de realisatie van een plan of project vaak meerdere besluiten nodig zijn van verschillende bestuursorganen, waaronder gemeentebesturen.
Ook het feit dat speciale beschermingszones zich kunnen uitstrekken over meer dan één gemeente, maakt het gecompliceerd. Gemeenten kunnen elkaar geen compensatieplicht opleggen. Daarnaast lenen bepaalde wetten, als de WRO of de Wet Milieubeheer, zich niet om voorschriften ter bescherming van de natuur aan de besluiten te verbinden18. Daardoor is de vrees ontstaan dat door deze onduidelijkheden geen enkel bestuursorgaan zich verantwoordelijk zal voelen voor de uitvoering van de Natuurbeschermingswet (Veltman 2002).
Er gingen daarom stemmen op om de uitvoering van de Natuurbeschermingswet neer te leggen bij de provincie. Argumenten daarvoor waren dat het goed spoort met de bevoegdheid van GS om beheersplannen vast te stellen, dat het bij provincies meer lonend is om deskundigheid in huis te halen, dat zij een groter grondgebied onder hun jurisdictie hebben en dat ze ook nu al belast zijn met de uitvoering van de Natuurbeschermingswet (Veltman 2002). Het IPO, de Unie van Waterschappen, de VNG en een aantal maatschappelijke organisaties, waaronder Vogelbescherming Nederland, Natuurmonumenten, Stichting Natuur en Milieu, SBB, VNO/NCW en MKB, steunen zo’n stelsel (IBO, 2003). Ingediende amendementen19 hebben tot nu toe echter niet geleid tot aanpassingen van het wetsvoorstel op dit punt.
Het voorstel is vrijwel ongewijzigd weer aangemeld voor behandeling in de Tweede Kamer. De enige in het oog springende wijziging is het schrappen van artikel 19c dat
17 Het specialiteitsbeginsel houdt in dat op grond van een bijzondere wet alleen de door die wet beoogde belangen kunnen worden betrokken. Zo kunnen bijvoorbeeld op grond van de WRO alleen ruimtelijke-ordeningsbelangen in de afwegingen worden betrokken en geen natuur- of milieubelangen zolang die geen relatie hebben met de ruimtelijke ordening.
18 Hieraan zou artikel 19e tegemoet kunnen komen, omdat het de mogelijkheid biedt natuurbeschermingsvoorschriften te verbinden aan besluiten die op grond van een andere bijzondere wet worden genomen.
GS en de minister van LNV de mogelijkheid boden de uitvoering van een beheersplan af te dwingen. Het wetsvoorstel is nog niet geagendeerd. Wellicht volgen er nog meer aanpassingen. Duidelijk is wel dat er een lobby aan de gang is om de uitvoering van de gebiedsbescherming neer te leggen bij de provincie. Of dat alle problemen oplost, is de vraag. Het draagt er in ieder geval niet toe bij dat gemeentebesturen meer aandacht krijgen voor de belangen van de natuur. Verder zien we dat het Europese streven om te komen tot een samenhangend grensoverschrijdend netwerk van natuurgebieden in Nederland aanloopt tegen bestuurlijke grenzen. Implementatie van de Vogel- en de Habitatrichtlijn noodzaakt daarom ook tot samenwerking tussen gemeenten en andere bestuursorganen en het slechten van (gemeentelijke) grenzen.