De wet milieubeheer

Ook de Wet Milieubeheer biedt een aantal mogelijkheden om tegemoet te komen aan de eisen die de Vogel- en Habitatrichtlijn stellen. De mogelijkheden zijn in kaart gebracht door de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer. Deze commissie heeft onderzocht welke rol milieuvergunningen en de algemene regels uit de Wet milieubeheer kunnen spelen bij de bescherming van natuurgebieden en dier- en plantensoorten (Evaluatiecommissie Wmb 2002). Zij geven aan dat de Wet milieubeheer diverse instrumenten bevat om natuurbeschermingsdoelstellingen te realiseren. Ze onderscheiden niet-inrichtingsgebonden en inrichtingsgebonden instrumenten. Deze komen aan de orde in respectievelijk 5.3.1 en 5.3.2. In 5.3.3 gaan

122 Alterra-rapport 862 we in op de betekenis hiervan voor gemeenten in het kader van de soorten- en gebiedsbescherming.

5.3.1 Niet-inrichtingsgeboden instrumenten

Niet-inrchtingsgebonden instrumenten zijn:

• Provinciale Milieubeleidsplannen: aanduiden van gebieden waarin de kwaliteit

van het milieu of van een of meer onderdelen daarvan speciale bescherming nodig heeft. Voor bepaalde gebieden, zoals natuurmonumenten, wetlands op grond van de Conventie van Ramsar en speciale beschermingszones op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn is de provincie verplicht gebiedsgericht milieubeleid te voeren. Gebieden kunnen een bijzondere functie krijgen, zoals stiltegebied of grondwaterbeschermingsgebied. Hiermee moet bij de vergunningverlening rekening worden gehouden. Wanneer in deze plannen voldoende concrete beleidsdoelstellingen zijn opgenomen met betrekking tot soorten en gebieden kan daar bij de vergunningverlening slechts gemotiveerd van worden afgeweken. Helaas hebben provincies deze beleidsdoelstellingen in de praktijk te weinig geconcretiseerd en geven ze slechts een momentopname weer.

• In de Provinciale Milieuverordening kunnen regels aan deze gebieden worden gesteld. Bijvoorbeeld een verbod op het scheuren van grasland. In de Provinciale Milieuverordening kunnen ook milieukwaliteitseisen worden opgenomen. Daarmee kan voor bepaalde uit ecologisch oogpunt kwetsbare gebieden worden gezorgd voor normen die bij het verlenen van (milieu)vergunningen in acht moeten worden genomen. Hiervan wordt nauwelijks gebruik gemaakt omdat er nagenoeg geen landelijk vastgestelde milieukwaliteitseisen zijn. Een ander manco is dat er geen ruimtelijke plannen of besluiten zijn aangewezen waarin deze normen moeten doorwerken.

• De Milieueffectrapportage (mer) is er op gericht de belangen van natuur en milieu een volwaardige plaats in de besluitvorming te geven. Op basis van de Wet milieubeheer zijn bepaalde besluiten mer-plichtig. Een milieueffectrapportage kan onder bepaalde voorwaarden dienen als passende beoordeling. Dit is al aan de orde geweest in 4.4.3.

• Gemeentebesturen kunnen een gemeentelijk milieubeleidsplan vaststellen dat met het oog op de bescherming van het milieu richting geeft aan door het gemeentebestuur te nemen beslissingen.

5.3.2 Inrichtingsgebonden instrumenten

Inrichtingsgebonden instrumenten zijn:

• Milieuvergunningen: beperkingen en voorschriften waaraan vergunning moet

voldoen. Hierbij kan aandacht worden besteed aan natuurwetenschappelijke en ecologische waarden ter plaatse. Het moet wel gaan om zaken die passen binnen het doel van de Wmb. Planologische overwegingen kunnen geen rol spelen: de locatiekeuze moet in het ruimtelijk spoor worden afgewogen, eventueel onderbouwd met een mer Het gemeentebestuur is bevoegd gezag voor de wat

‘lichtere’ categorieën van inrichtingen, zwaardere categorieën vallen onder de provincie of het rijk.

• Algemene regels. Voor bepaalde categorieën van bedrijven zijn bij Algemene

Maatregel van bestuur regels gesteld. Voor deze bedrijven geldt een meldingsplicht.

Voor milieuvergunningen en algemene regels geldt dat ze bedoeld zijn om schade, gevaar en hinder voor personen, goederen, dieren of andere ecologische waarden

buiten de inrichting te voorkomen. Zo hoort het kappen van bomen binnen de grenzen

van een inrichting niet tot de gevolgen die mogen worden meegewogen bij de vergunningverlening. De evaluatiecommissie Milieubeheer merkt op dat waar het gaat om niet voor het publiek toegankelijke terreinen het gevaar aanwezig is dat beschermde soorten niet worden opgemerkt.

Ook buiten de grenzen van een inrichting zijn de mogelijkheden om met behulp van het instrumentarium van de Wet Milieubeheer iets aan bescherming van ecologische waarden te doen, beperkt. Zo kunnen aan een milieuvergunning voor agrarische bedrijven geen voorschriften worden verbonden aan activiteiten en handelingen die buiten de inrichting plaatsvinden (uitrijden van mest, stankhinder, gebruik van bestrijdingsmiddelen (Evaluatiecommissie Wmb 2002). Een aantal van deze activiteiten kan overigens wel via het bestemmingsplan of andere wetten worden geregeld. Zo is de en ammoniakdepositie van veehouderijen op voor verzuring- gevoelige gebieden (waaronder natuurgebieden) geregeld via de Wet Ammoniak en Veehouderij.

Aantasting van natuurwetenschappelijke en ecologische waarden kan in z’n algemeenheid worden geregeld via een milieuvergunning. Daaronder vallen zaken als aantasting van de flora en fauna door toenemende recreatiedruk, verstoring van in het wild levende dieren als gevolg van geluidhinder door een motorcrossterrein, uitsterven van beschermde plantensoorten door grondwateronttrekking, de aantasting van nachtelijk landschap door assimilatiebelichting in kassen en visuele hinder en verstoring van het leefgebied van vogels door de bouw van een windmolenpark (Evaluatiecommissie Wmb 2002).

Bij de vergunningverlening zijn gemeenten verplicht te betrekken:

• de bestaande toestand van het milieu, voor zover de inrichting daarvoor gevolgen kan veroorzaken;

• de gevolgen voor het milieu, die de inrichting kan veroorzaken;

• de met betrekking tot de inrichting en het gebied waar de inrichting zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu.

Daarbij horen ook ecologische en natuurwetenschappelijke waarden. Daarnaast moet het gemeentebestuur rekening houden met:

• het voor hen geldende milieubeleidsplan;

• de voor de onderdelen van het milieu, waarvoor de inrichting gevolgen kan hebben, geldende richtwaarden;

124 Alterra-rapport 862

• Verder moeten bij de vergunningverlening in ieder geval de milieukwaliteitseisen in acht worden genomen. Deze zijn echter voor de bescherming van speciale beschermingszones maar in beperkte mate voorhanden.

Met de algemene regels die per AMvB worden vastgesteld voor bepaalde categorieën van bedrijven is het lastiger om natuurwetenschappelijke en ecologische waarden te beschermen, omdat er minder sprake kan zijn van maatwerk. Daarbij neemt het aantal vergunningvervangende AMvB’s de laatste jaren gestaag toe. Toch laat een aantal gemeenten volgens de Evaluatiecommissie Wmb zien dat met het formuleren van gemeentelijk gebiedsgericht beleid en het nemen van een besluit over het collectief opleggen van nadere eisen het mogelijk is bepaalde milieudoelen te bereiken. Alleen staat dit bij de meeste gemeenten nog in de kinderschoenen.

5.3.3 Mogelijkheden Wet milieubeheer bescherming soorten en gebieden

Op grond van de wet Milieubeheer heeft de gemeente de beschikking over twee instrumenten: het gemeentelijk milieubeleidsplan en de milieuvergunning. Een milieubeleidsplan is richtinggevend en alleen bindend voor het bestuur. Dit maakt het instrument minder geschikt om ingezet te worden als passende maatregel. Wel moet een gemeentebestuur de inhoud van het milieubeleidsplan betrekken bij de vergunningverlening. Een milieubeleidsplan dat uitspraken doet over de te handhaven milieukwaliteit in de speciale beschermingszones zou dus kunnen bijdragen aan de bescherming van gebieden.

Via milieuvergunningen hebben gemeenten de mogelijkheid de gevolgen voor de ecologische waarden buiten de inrichting aan banden te leggen. Ze kunnen bijvoorbeeld grenzen stellen aan de uitstoot van milieugevaarlijke stoffen of geluidproductie. Hiermee hebben ze mogelijkheid de kwalificerende natuurwaarden in de speciale beschermingszones te beschermen. Via een milieuvergunning kan vooral iets gedaan worden aan de milieukwaliteit: vermesting, verzuring en verspreiding. Het gaat dan alleen om de vermesting en verzuring die ontstaat door de mestopslag op het agrarische bedrijf zelf. Het uitrijden van mest kan niet aan banden worden gelegd via een milieuvergunning.

Met een milieuvergunning kan ook invloed worden uitgeoefend op de fysieke kwaliteit. Verstoring door lawaai of licht kan via de milieuvergunning aan banden worden gelegd. Voor het tegengaan van versnippering biedt de milieuvergunning geen mogelijkheden, dat kan alleen in het ruimtelijk spoor. Ook hebben gemeenten weinig mogelijkheden verdroging via een milieuvergunning tegen te gaan: ze zijn geen bevoegd gezag voor het afgeven van milieuvergunningen aan bedrijven die veel water onttrekken, zoals bierbrouwerijen en waterwinbedrijven. In tabel 11 is een overzicht gegeven van de mogelijkheden die gemeenten hebben om via een milieuvergunning verstoring en verslechtering tegen te gaan

Tabel 11 Mogelijkheden voor gemeenten om via milieuvergunningen verstoring en verslechtering tegen te gaan Fysieke kwaliteit Verstoring Versnippering (geen mogelijkheden) Verdroging (beperkte mogelijkheden)

• Beperkingen en voorschriften aan geluidproductie, uitstoot van licht, aantal bezoekers.

Milieukwaliteit Vermesting Verzuring Verspreiding

• Beperkingen en voorschriften aan uitstoot van milieugevaarlijke stoffen vanuit de inrichting (mest uitrijden kan niet aan voorschriften worden gebonden omdat dit buiten de inrichting plaatsvindt).

Gemeenten geven echter niet voor alle bedrijven op hun grondgebied milieuvergunningen af. Ze zijn het bevoegd gezag voor de wat lichtere categorieën bedrijven. Hieronder vallen onder meer agrarische bedrijven en recreatieve voorzieningen. De Wet milieubeheer biedt de mogelijkheid de vergunningen te herzien wanneer blijkt dat dit in verband met het milieu noodzakelijk is. Hierdoor kunnen zowel nieuwe als bestaande activiteiten aan voorwaarden en beperkingen worden gebonden die voor de bescherming van de kwalificerende natuurwaarden in de speciale beschermingszones nodig zijn. Gemeenten zouden dus alle afgegeven milieuvergunningen kunnen nalopen op de gevolgen voor de kwalificerende natuurwaarden en ze indien nodig binden aan nadere regels. In tabel 12 is aangegeven welke mogelijkheden de milieuvergunning biedt om bestaande en nieuwe activiteiten te regelen.

Tabel 12 Mogelijkheden om via de milieuvergunning bestaande en nieuwe activiteiten te reguleren. Bestaande

activiteiten • In bestaande milieuvergunningen kunnen nadere beperkingen en_{voorschriften worden opgenomen ter bescherming van de kwalificerende}

waarden.

Nieuwe activiteiten • Indien nodig voor de bescherming van de kwalificerende natuurwaarden kunnen in de milieuvergunning beperkingen en voorwaarden worden opgenomen aan de uitstoot van milieugevaarlijke stoffen, geluidproductie, uitstoot van licht, aantal bezoekers etc.