Extern toezicht

4.4.1 Betrokkenen bij het toezicht

Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk is vermeld, zijn er – naast de organen die controle uitoefenen vanwege hun sturingsrol (zie paragraaf 4.2) – diverse externe organen die betrokken zijn bij het toezicht op de taakuitvoering door de diensten. Dat betreft allereerst de parlementaire controle, die plaatsvindt in de vaste commissies voor Defensie en voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer, voor openbare informatie, en een speciale parlementaire commissie (de Commissie voor de Inlichtingen en Veiligheidsdiensten (CIVD), voor geheime informatie. De Wiv noemt verder de Commissie van Toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (CTIVD) en de Nationale ombudsman.

Deze laatste behandelt klachten inzake gedragingen van (ambtenaren van) de diensten.

Voorts houdt de Algemene Rekenkamer financieel toezicht¹¹⁴ op grond van de

Comptabiliteitswet. Tot slot wordt er ook toezicht uitgeoefend door de rechter. Dat kan de bestuursrechter zijn wanneer het gaat om verzoeken om inzage of om veiligheidsonder-zoeken. De burgerlijke rechter kan in beeld komen indien de diensten een onrechtmatige daad zouden hebben begaan. Ook is het denkbaar dat de strafrechter in het vizier komt,

114 In de memorie van toelichting bij de Wiv 2002 wordt de Algemene Rekenkamer als een van de externe toezichtorganen genoemd. De Algemene Rekenkamer geeft zelf aan geen toezicht maar controle uit te oefenen (op de financiële huishouding van de diensten) en geen deel uit te maken van het toezichts-telsel op de diensten.

hetzij omdat een ambtenaar van de dienst een misdrijf pleegt hetzij omdat een ambtenaar van een van de diensten als getuige wordt opgeroepen, hetzij omdat gegevens van een dienst gebruikt worden om strafvervolging te starten, waarbij die gegevens soms ook als bewijs worden ingebracht. Het gehele stelsel van toezicht wordt door het Europese Hof gerekend tot de ‘guarantees’ die worden vereist door het EVRM bij de activiteiten van de I&V-diensten die inbreuk maken op grondrechten.¹¹⁵

4.4.2 Toezicht door de CTIVD

De artikelen 64 tot en met 82 van de Wiv behandelen het toezicht op de I&V-diensten door de CTIVD.¹¹⁶ Deze artikelen gaan over de instelling, samenstelling, taakuitvoering en verslaglegging van en door de CTIVD. Bij de totstandkoming van de Wiv 2002 wilde men voorzien in een wettelijk onafhankelijk toezichtorgaan. De gedachte daarbij was te komen, naast de ministeriële en parlementaire controle, tot een zo ruimhartig mogelijk onafhankelijk toezicht op de rechtmatigheid van het optreden van de diensten. De voornaamste taak van dat toezicht zou moeten zijn om na te gaan of de diensten binnen de wettelijke kaders opereren. Volgens de memorie van toelichting moest worden voldaan aan een aantal beleidsmatige uitgangspunten: de ministeriële verantwoordelijk-heid voor het optreden van de diensten bleef voorop staan, het werk van de toezichtin-stantie diende op enigerlei wijze verifieerbaar en ten opzichte van de diensten onafhanke-lijk te zijn, een (verdere) versplintering van toezicht moest worden voorkomen, en het toezicht diende betrekking te hebben op de rechtmatige uitvoering van de Wiv en de Wvo¹¹⁷ door (in ieder geval) de AIVD, de MIVD en de coördinator.¹¹⁸

De CTIVD toetst het handelen van zowel de AIVD als de MIVD aan de juridische kaders die er voor deze diensten bestaan.¹¹⁹ De CTIVD beschikt voor de uitvoering van haar wettelijke taak over ruime bevoegdheden. Ze heeft toegang tot alle relevante informatie van de AIVD en de MIVD en kan alle medewerkers van de diensten horen. Verder heeft ze het recht getuigen (onder ede) of deskundigen te horen en plaatsen te betreden. Ook kan zij werkzaamheden aan deskundigen opdragen, indien een goede taakuitvoering dit noodzakelijk maakt. De CTIVD verricht diepteonderzoeken, waarvan zij verslag uitbrengt in openbare toezichtrapporten (waar nodig met geheime bijlagen). Daarnaast kan de CTIVD de betrokken ministers gevraagd en ongevraagd adviseren over haar bevindingen.

115 Er dient volgens het EHRM een (toezicht)systeem te bestaan dat in zijn geheel voldoende waarborg biedt dat voor burgers een effectief rechtsmiddel openstaat tegen mogelijke mensenrechtenschendin-gen voortvloeiend uit geheim onderzoek.

116 De artikelen 83 en 84 van de Wiv gaan over de klachtbehandeling. Dit onderwerp wordt behandeld in hoofdstuk 7 van dit rapport.

117 Wet veiligheidsonderzoeken.

118 Kamerstukken II 1997/98, 25 877, nr. 3 (MvT).

119 Onder het toezicht op de AIVD valt ook het toezicht op de politie, de Koninklijke Marechaussee en de Belastingdienst, voor zover zij ten behoeve van de AIVD werkzaamheden verrichten (zie artt. 60 en 64 van de Wiv).

Ook heeft ze tot taak de betrokken ministers te adviseren over de afhandeling van klachten over de AIVD en de MIVD. De CTIVD brengt verslag uit van haar werkzaamhe-den in een jaarverslag.

De CTIVD besteedt bij het toezicht op de rechtmatigheid nauwgezet aandacht aan de uitoefening van bijzondere bevoegdheden door de diensten. Deze bevoegdheden mogen immers alleen onder strikte voorwaarden worden uitgeoefend. De aanvragen om toestemming voor de uitoefening van de artikelen 25 en 27 Wiv (afluisterbevoegdheid en inzet van Sigint) worden door de AIVD ieder kwartaal gebundeld aan de Minister van BZK voorgelegd. Spoedeisende nieuw te starten operaties worden tussentijds aan de minister voorgelegd. De CTIVD beoordeelt, middels een steekproef, ieder kwartaal de inzet van de genoemde bijzondere bevoegdheden door de AIVD (artikelen 25 en 27 Wiv).

Gezien het omvangrijke aantal is het voor de CTIVD niet mogelijk om alle verzoeken om toestemming te onderzoeken. De rechtmatigheid van de inzet van het middel Sigint (artt.

25 tot en met 27) door de MIVD is middels een diepteonderzoek in 2011 uitgebreid bekeken en getoetst.¹²⁰

Inmiddels is er ruim tien jaar ervaring opgedaan met het functioneren van de CTIVD.

Uit de gesprekken die de evaluatiecommissie heeft gevoerd blijkt bij een ieder veel waardering en respect te bestaan voor de deskundigheid en de kwaliteit van het werk van de CTIVD. Belangrijk is dat de CTIVD een onafhankelijk orgaan is, zowel in haar functio-neren als in de wijze waarop de leden worden benoemd.¹²¹ De diensten zelf beschouwen de CTIVD als zeer nuttig en onmisbaar in het stelsel van toezicht en controle op de I&V-diensten. De evaluatiecommissie ziet geen aanleiding om de bepalingen in de Wiv over de taakuitvoering van de CTIVD te wijzigen of aan te vullen, met uitzondering van het in hoofdstuk 5 te behandelen toezicht op een aantal bijzondere bevoegdheden.

4.4.3 Parlementair toezicht

Het parlementair toezicht op de I&V-diensten berust bij twee vaste Kamercommissies en bij de Commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten. De vaste Kamercommissies voor Binnenlandse Zaken en voor Defensie hebben overleg met respectievelijk de Minister van BZK en de Minister van Defensie over het wettelijke kader voor en het functioneren van de AIVD en de MIVD, voor zover dat in het openbaar mogelijk is. Ook wordt er geregeld over toezichtaangelegenheden en actualiteiten op het gebied van inlichtingen en veiligheid gedebatteerd. In deze vaste commissies worden verder besproken de

(open-120 CTIVD toezichtrapport nr. 28 (2011).

121 Artikel 65 van de Wiv bepaalt dat de leden van de CTIVD bij koninklijk besluit worden benoemd, nadat de Tweede Kamer een voordracht heeft gedaan. Deze voordracht wordt voorafgegaan door een aanbevelingslijst die is opgesteld door de vice-president van de Raad van State, de president van de Hoge Raad en de Nationale ombudsman. In het post-Madrid wetsvoorstel is voorgesteld om de benoemingsprocedure te vereenvoudigen, en daarmee te verkorten.

bare) jaarverslagen van de AIVD en MIVD, de jaarverslagen van de CIVD en de jaarversla-gen en rapporten van de CTIVD.

De CIVD is door de Tweede Kamer ingesteld om de parlementaire controle op de geheime aspecten van het overheidsbeleid rond de AIVD en de MIVD mogelijk te maken.

In deze besloten commissie licht het kabinet de Tweede Kamer in over de vertrouwelijke werkzaamheden van de beide diensten. Bij de totstandkoming van de Wiv 2002 werd opgemerkt dat het bestaan van de CIVD het mede mogelijk had gemaakt dat de minis-ters nooit informatie over de diensten hadden hoeven weigeren aan de Kamer. Tot medio 2003 bestond deze commissie uit de fractievoorzitters van de grootste fracties. Nu hebben alle fractievoorzitters in de Tweede Kamer zitting in deze commissie. Deze commissie doet jaarlijks verslag van haar werkzaamheden aan de Kamer.

De beide I&V-diensten zijn wettelijk verplicht, op grond van artikel 8 van de Wiv, jaarlijks een openbaar verslag uit te brengen dat terugblikt op de aandachtsgebieden in het afgelopen jaar en zicht geeft op de aandachtsgebieden in het lopende jaar. Het gerubri-ceerde (vertrouwelijke) deel van het jaarverslag van beide diensten wordt besproken in de CIVD (dit is niet wettelijk geregeld¹²²).

Aan de parlementaire controle wordt veel waarde gehecht. Het is dan ook noodzakelijk dat het parlementaire toezicht effectief kan functioneren. De evaluatiecommissie is van mening dat het uitgangspunt moet zijn ‘openbaar, tenzij…’. Dat betekent dat de betrokken ministers steeds weloverwogen moeten beslissen welke informatie naar de vaste Kamercommissies kan, en welke informatie naar de CIVD moet. Maar ook de CIVD kan er op toezien dat de onderwerpen, die de ministers ter bespreking in die commissie agenderen, daar wel thuis horen. Het parlement moet adequaat en voldoende geïnfor-meerd worden zodat het in staat is kritische vragen te kunnen stellen. Waar mogelijk moet over de aangeboden informatie gedebatteerd kunnen worden. De evaluatiecommis-sie is van mening dat bespreking van I&V-aangelegenheden in de CIVD zich moet beperken tot vertrouwelijke onderwerpen, bespreking in de vaste Kamercommissies is de vaste lijn.

Niettemin zal er altijd bepaalde vertrouwelijke informatie zijn die niet in het openbaar gedeeld kan worden met het parlement. De leden van de CIVD ontvangen deze vertrou-welijke informatie, die zij niet mogen delen met fractiegenoten. Dit maakt het voor hen lastig hoe met deze informatie om te gaan, ondanks dat voor betrokkenen het vertrouwe-lijke karakter in het algemeen duidelijk is. Er kan alleen in de vergaderingen van de CIVD over die informatie gesproken worden, normaliter in aanwezigheid van de ministers en

122 De regering wilde dit wel in artikel 8 van de Wiv 2002 opnemen, maar de betreffende bepaling werd door de Tweede Kamer bij amendement uit het wetsvoorstel geschrapt omdat de Kamer te allen tijde bevoegd zou moeten blijven om zelf commissies in te stellen en op te heffen. Op een later moment zijn ook de andere verwijzingen naar de CIVD daarom uit de Wiv geschrapt. Zie Lexplicatie Wiv 2002, blz. 63-4.

diensthoofden. De informatie kan door de leden van de CIVD niet worden voorgelegd aan de Kamer. De CIVD heeft niet de mogelijkheid om onderwerpen op de plenaire agenda te laten zetten, discussies kunnen dus ook niet leiden tot de normale instrumen-ten die de Kamer heeft, zoals het indienen van moties, om de regering tot handelen aan te zetten. De evaluatiecommissie pleit er daarom enerzijds voor dat zo min mogelijk

informatie als vertrouwelijk wordt bestempeld en met de CIVD wordt gedeeld. Anderzijds is het goed als er, vanwege de bijzondere status van de CIVD, nadere regels komen over de werkwijze en spelregels binnen de CIVD, zoals over het omgaan met meerderheidsstandpunten en over het monitoren van toezeggingen. Daarnaast zijn duidelijke afspraken over de wijze, frequentie en inhoud van de informatievoorziening en over de te hanteren termijnen wenselijk.¹²³

Soms wordt er door de ministers gekozen voor een tussenvariant. Er wordt dan informa-tie gedeeld met de leden van de vaste Kamercommissies in een vertrouwelijke bijeen-komst. Deze tussenvariant heeft als voordeel dat de vaste commissies beter in staat worden gesteld om de ministers en hun diensten te controleren. De fractiespecialisten worden in staat gesteld hun standpunt te formuleren op basis van een betere informatie-positie. Maar deze constructie kan tegelijk de Kamerleden in een lastige situatie brengen.

Ze kunnen hun (openbare) standpunt immers niet onderbouwen aan de hand van alle informatie waarover zij beschikken. Als die informatie deels vertrouwelijk is verkregen, kunnen er misverstanden ontstaan over wat er wel en niet openbaar gemaakt kan of mag worden. De evaluatiecommissie pleit voor een wijze van informatievoorziening met een duidelijke keuze tussen openbaar in de vaste Kamercommissies, of vertrouwelijk in de CIVD.

Daarmee is voor alle betrokkenen duidelijk waarover wel en waarover niet naar buiten toe gecommuniceerd mag worden.

4.4.4 Algemene Rekenkamer

In de Wiv zelf wordt geen rol toebedeeld aan de Algemene Rekenkamer. De Algemene Rekenkamer is echter wel belast met de rechtmatigheids- en doelmatigheidscontrole als bedoeld in de Comptabiliteitswet 2001. Deze taak is geregeld in paragraaf 2 (de artikelen 82-96) van de Comptabiliteitswet. De Algemene Rekenkamer kan de rechtmatigheid van in- en uitgaven controleren en kan onderzoek verrichten naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid. Deze controle ziet op alle dienstonderdelen van het Rijk, dus ook op de beide I&V-diensten. Wat betreft de geheime uitgaven onderzoekt de president van de Algemene Rekenkamer persoonlijk in hoeverre deze uitgaven rechtmatig zijn. De president doet daarvan in een geheim rapport verslag. In het kader van zijn taak heeft de president van de Algemene Rekenkamer inzicht in alle stukken van de diensten.

123 In het CTIVD toezichtrapport nr. 33 (2012) adviseert de CTIVD de AIVD om bij informatieverstrekking aan de CIVD per alinea aan te geven welke informatie staatsgeheim is. Op die manier is duidelijk op welk deel van de informatie de rubricering ziet.

In 2011 schrijft Bos-Ollerman in een artikel¹²⁴: ‘Toezicht op doelmatigheid en effectiviteit van de diensten is in Nederland niet belegd bij een hierin gespecialiseerde instantie. De Algemene Rekenkamer, die de uitgaven en het beleid van rijksorganen toetst, is bevoegd dat ook voor de inlichtingen en veiligheidsdiensten te doen, maar komt in de praktijk nauwelijks toe aan doelmatigheidsonderzoek naar de diensten’.

4.4.5 Doelmatigheidstoezicht

Bij toezicht speelt zowel het toezicht op de rechtmatigheid (een taak voor de CTIVD) als het toezicht op de doelmatigheid. In eerste instantie lijkt het onderscheid tussen deze twee vormen van toezicht helder. De rechtmatigheid ziet op het optreden binnen de juridische kaders, de doelmatigheid ziet op de effectiviteit van het beleid, van de inzet van middelen en capaciteit. Toch komen deze twee vormen van toezicht in de praktijk vaak dicht bij elkaar. Dit blijkt ook uit het feit dat de discussie over (de toedeling van) het onderscheid tussen toezicht op de rechtmatigheid en op de doelmatigheid in de loop der jaren steeds weer terugkeert.¹²⁵

Om die reden heeft de evaluatiecommissie zich afgevraagd of, daar waar het toezicht op de rechtmatigheid in de Wiv is geregeld, de wet ook een doelmatigheidstoezicht moet invoeren, en of dat dan ook bij de CTIVD moet worden belegd. Met ‘doelmatigheid’

wordt hier door de evaluatiecommissie niet gedoeld op de efficiënte inzet van mensen en middelen, maar op de doeltreffendheid van de inzet van de diensten. Vragen die hierbij gesteld kunnen worden zijn: zijn voor de inzet de juiste prioriteiten gekozen, is de inzet effectief, is het doel bereikt? In deze paragraaf bespreekt de evaluatiecommissie het doelmatigheidstoezicht op de I&V-diensten.

In beginsel behoort het niet tot de taken van de CTIVD een doelmatigheidstoetsing uit te voeren; met name puur beleidsmatige beslissingen van de diensten vallen dus niet onder de toezichttaak van de CTIVD. In de memorie van toelichting bij de totstandkoming van de Wiv is hierover opgemerkt: ‘De toezichthoudende taak van de CTIVD is beperkt tot toezicht (achteraf) op de rechtmatigheid van de uitvoering van de Wiv 2002 en Wvo. Deze beperking hangt samen met het feit dat toezicht op doelmatigheid primair een aangele-genheid is waarop de betrokken minister zelf dient toe te zien. Het gaat dan immers om de vraag of de beschikbare middelen (o.m. in financiële en personele zin) efficiënt en effectief worden ingezet. Daarnaast is en blijft de Algemene Rekenkamer belast met het

124 Bos-Ollermann 2011. Bos-Ollermann is de huidige secretaris van de CTIVD. Ten tijde van het schrijven van het artikel was zij onderzoeker bij de CTIVD.

125 Zowel in het Rapport van de Commissie-Havermans 2004 als in Fijnaut 2012, in de parlementaire behandeling van deze rapporten, maar ook in de jaarverslagen van de CTIVD. Ook uit vergaderversla-gen van de vaste commissies van Binnenlandse Zaken en van Defensie (2009 tot en met 2011) blijkt dat er met regelmaat wordt gesproken over de verantwoordelijkheidsverdeling van het toezicht op de diensten.

rechtmatigheids- en doelmatigheidstoezicht als bedoeld in de Comptabiliteitswet 1976; de commissie van toezicht heeft derhalve op dit vlak geen taak’.¹²⁶

Fijnaut vermeldt dat de minister van BZK in 2001 aan de Kamer hierover het volgende schreef: ‘Uitgangspunt is dat de ministers volledig verantwoordelijk blijven voor de operationele activiteiten van de diensten en daarvoor ook ten volle verantwoording afleggen aan de Kamers der Staten-Generaal. Dit uitgangspunt brengt met zich mee dat aan de CTIVD niet de bevoegdheid is gegeven bindende besluiten te nemen ten aanzien van het opereren van de diensten. Mocht de CTIVD tijdens haar werkzaamheden op iets stuiten waarvan zij van mening is dat dit dient te stoppen dan kan zij de betreffende minister daarvan op de hoogte stellen. Het is vervolgens aan de minister om een besluit te nemen en daarover verantwoording af te leggen’.¹²⁷ Vervolgens merkt Fijnaut op:

‘Aansluitend hierop ontraadde de minister de Kamer ten zeerste een amendement¹²⁸ om dit uitgangspunt los te laten: de doelmatigheid en de effectiviteit van de uitvoering vallen onder de directe verantwoordelijkheid van de beide ministers. De Kamer legde zich hierbij neer’.

Het is de evaluatiecommissie opgevallen dat de CTIVD zelf in de loop der jaren haar standpunt over het uitvoeren van een doelmatigheidstoets heeft veranderd. In haar jaarverslag 2004-2005¹²⁹ sloot de CTIVD zich nog aan bij de aanbeveling van de

Commissie-Havermans: zij zou, naast de rechtmatigheidstoets, ‘de formele mogelijkheid dienen te krijgen tot onderzoek naar de organisatie en het functioneren van de AIVD, inclusief de wijze van sturing en prioritering’. In het verlengde hiervan stelde de CTIVD dat het in de praktijk vaak heel moeilijk is om in het werk van inlichtingendiensten een heldere scheiding aan te brengen tussen rechtmatigheidskwesties en doelmatigheids-kwesties: beide soorten vraagstukken zijn gewoonlijk in elkaar verstrengeld. In het daaropvolgende jaarverslag¹³⁰ werkt de CTIVD dit laatste thema verder uit door – aan de hand van onder meer het voorbeeld van de inzet van bevoegdheden en middelen – erop te wijzen dat in de Wiv zelf eigenlijk de vraag naar de rechtmatigheid nauw is verknoopt met het doelmatigheidsaspect, zoals bijvoorbeeld bij het onderzoek naar de vereisten van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit. In het meest recente jaarver-slag¹³¹ vermeldt de CTIVD alleen nog maar ‘Bij haar onderzoeken naar de rechtmatigheid van de activiteiten van de diensten stuit de CTIVD soms op aspecten, die de doelmatig-heid betreffen. In het kader van de adviserende taak stelt de CTIVD de betrokken ministers ook van deze bevindingen op de hoogte. Dit is in overeenstemming met het standpunt dat de regering innam bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel, en met de door de betrokken bewindslieden tegenover de CTIVD uitgesproken wens’.

126 Kamerstukken II 1997/98, 25 877, nr. 3 (MvT).

127 Fijnaut 2012, blz. 24.

128 Kamerstukken II 2000/01, 25 877, nr. 50.

129 Jaarverslag CTIVD 2004-2005, blz. 21-22.

130 Jaarverslag CTIVD 2005-2006, blz.13-14.

131 Jaarverslag CTIVD 2012-2013, blz. 22.

Het discussiepunt over doelmatigheidsonderzoek is ook de afgelopen jaren in de Kamer aan de orde geweest. Toen de CTIVD op verzoek van de minister naar aanleiding van de

Het discussiepunt over doelmatigheidsonderzoek is ook de afgelopen jaren in de Kamer aan de orde geweest. Toen de CTIVD op verzoek van de minister naar aanleiding van de