3.3 Vormgeving van de Europese bankenbelasting 1 Belastingplichtigen
4.4.2 De Europese bankenbelasting
De doelstelling waarnaar gekeken wordt voor de effectiviteittoets van de Europese
bankenbelasting is het verhogen van de efficiënte van de financiële markt en het voorkomen van toekomstige crises. Een belangrijk discussiepunt rond de invoering van de FTT is het effect op de volatiliteit van de financiële markt. Voorstanders voor de FTT benadrukken het ontmoedigende effect van de FTT op de korte termijn handel, maar tegenstanders van de FTT beargumenteren dat de FTT de liquiditeit van financiële instrumenten verlaagt en daardoor de volatiliteit verhoogt. De hogere transactiekosten kunnen op de financiële markt leiden tot een daling van het handelsvolume, dat vaak samengaat met een daling in de liquiditeit.161
Een daling in de liquiditeit leidt tot een stijging in de volatiliteit op de financiële markt en dit zorgt voor een verslechtering van de kredietverlening. Kredietverlening wordt als een belangrijke indicator beschouwd voor de economische activiteit in een land, omdat het de hoeveelheid investeringen in het bedrijfsleven sterk beïnvloed. De investeringen in het bedrijfsleven bepalen op hun beurt de economische activiteit in de toekomst, dat een belangrijke rol speelt bij het verkleinen van de kans op toekomstige crises.162
Daarnaast reduceert een FTT de efficiënte van de markt, doordat beleggers worden ontmoedigd in het handelen en het samenstellen van een optimale portfolio, waardoor arbitrage kan afnemen.163 Bovendien kan aan de hand van empirisch onderzoek in landen waar een significante FTT is ingevoerd geen beduidende dalingen in de volatiliteit op de aandelenmarkt worden waargenomen. Dit doet de tegenstanders van de FTT vermoeden dat de FTT zelf niet een bepalende factor is en hierdoor weinig van het door de EC beoogde effect op de financiële markt zal hebben.164
Als laatste voor de effectiviteittoets, de gevolgen van de FTT op de Nederlandse pensioensector. Nederland heeft vergeleken met de rest van Europa relatief gezien een zeer groot pensioenvermogen en is daarmee beter voorbereid op de vergrijzing dan andere landen. Onder de FTT zal de deelname van pensioenfondsen op de financiële markt worden belast. De deelname van pensioenfondsen op de financiële markt is echter van geheel andere aard dan die van de commerciële financiële instellingen. Vanwege het risicoprofiel, de aard van hun verplichtingen en de juridische verplichting om premies prudent te beleggen, handelen pensioenfondsen anticyclisch op de financiële markt. Anders dan commerciële instellingen
161 Darvas & von Weizsäcker 2010, p. 11-12. 162 CBP 2012, p. 17.
163 Stotsky 1996, p. 28-29.
164 Darvas & von Weizsäcker 2010, p. 11-12 en Europese Commissie COM(2010) 549 final, p. 5.
35
voeren de pensioenfondsen juist een stabiliserend beleid en mitigeren risico’s, wat tevens het doel van de FTT is. Echter wordt de Nederlandse pensioensector door de FTT
disproportioneel en zwaar belast, omdat de FTT het gebruik van derivaten belast en de derivatenhandel door pensioenfondsen wordt gebruikt voor afdekking van haar risico’s.
Hierdoor wordt het beheersen van rente- en valutarisico’s met derivaten aanmerkelijk duurder. Verder wordt de impact van de FTT verergerd doordat de heffing meerdere keren geheven kan worden over dezelfde financiële transactie. Daardoor heeft de FTT een destabiliserend effect op de financiële markt en staat het haaks op de doelstelling van de Europese
bankenbelasting om de efficiëntie van de financiële markt te verbeteren.165 4.5 Begrotingstoets
4.5.1 De Nederlandse bankenbelasting
De begrotingstoets voor de Nederlandse bankenbelasting heeft betrekking op haar eerste doelstelling, een bijdrage van de bancaire sector vragen in ruil voor de gegeven
overheidssteun. Ondanks het feit dat de kapitaalinjecties van de overheid aan de bancaire sector al gedeeltelijk zijn terugbetaald en over het bedrag een zakelijke rente in rekening is gebracht, wil de overheid een bijdrage van de bancaire sector. Theoretisch gezien kan de overheid zelfs winst maken met de gegeven overheidssteun.166 De bijdrage van de bancaire sector had namelijk een tweede doel, het diende als dekking voor de verlaging van het
overdrachtsbelastingtarief tijdens de periode 2011-2012.167 Er kan geconcludeerd worden dat het niet redelijk is om van de bancaire sector een substantiële bijdrage te vragen voor de ontvangen overheidssteun. Bovendien is het gevaar groot dat de bancaire sector de bankenbelasting gaan doorberekenen aan haar klanten, hierdoor wordt er in feite geen bijdrage geleverd door de bancaire sector voor haar rol in de crisis, maar wordt dit geleverd door haar klanten.168
Als laatste voor de begrotingstoets, de keuze voor de belastingplichtigen in de
Nederlandse bankenbelasting. De ondersteuning van de overheid aan de bancaire sector heeft gelet op de verwevenheid van de financiële sector niet alleen de bancaire sector geholpen, maar ook verzekeraars, beleggingsinstellingen, pensioenfondsen en vermogensbeheerders. Deze ondernemingen hebben geprofiteerd van de overheidssteun, overigens zijn niet alleen
165 Tali 2012, p. 39-41. 166 Helling 2013. 167 Kamerstukken II 2011/12, 33 121, nr. 4, p. 8. 168 De Groot 2012, p. 139. 36
banken ondersteund ook bijvoorbeeld verzekeraars als AEGON. Het is daarom merkwaardig dat alleen de bancaire sector onder de reikwijdte van de Nederlandse bankenbelasting vallen en een bijdrage moeten leveren voor de ontvangen overheidssteun.169 Toch voldoet de
Nederlandse bankenbelasting aan de begrotingstoets omdat het meer dan een half miljard euro opbrengt en erin slaagt een belangrijke bijdrage te leveren.170
4.5.2 De Europese bankenbelasting
Zoals eerder besproken verzetten lidstaten zich tegen de invoering van de Europese FTT, tijdens de Europese Raad van 28 en 29 juni 2012 bleek er geen meerderheid te zijn voor de invoering van de Europese FTT.171 De harmonisatiedoelstelling kwam hierdoor onder druk te staan, het is namelijk noodzakelijk dat de FTT wordt ingevoerd op grote schaal. Omdat wereldwijd financiële centra en bedrijven sterk onderling zijn verbonden, zijn de kosten laag voor het verplaatsen van kapitaal. Een groot toepassingsgebied is daarom noodzakelijk want dit voorkomt verplaatsing van kapitaal en verhoogt daardoor de efficiënte en de opbrengsten van de FTT. Echter is het nadeel hiervan dat voor een groot toepassingsgebied een
aanzienlijke hoeveelheid coördinatie tussen landen is vereist.172
Vervolgens werd na de Europese Raad van 28 en 29 juni 2012 de ‘enhanced cooperation’ procedure geïntroduceerd, een groep van elf lidstaten gaan de mogelijkheden onderzoeken voor de invoering van een gemeenschappelijk stelsel van de FTT tussen de elf lidstaten om tegemoet te komen aan de harmonisatiedoelstelling.173 Dit sluit echter niet uit dat verplaatsing van kapitaal tussen de elf lidstaten en de lidstaten zonder de FTT niet op grote schaal zal voorkomen. Vooral wanneer de buurlanden zonder FTT een grote financiële markt hebben (Verenigd Koninkrijk), kan dit leiden tot een verplaatsing van kapitaal op grote schaal, waardoor de inkomsten en de effectiviteit van de FTT wordt verminderd.174 Daarbovenop komt als de Europese bankenbelasting vergeleken wordt met de beursbelasting, het waarschijnlijk is dat de FTT een significant zwaarder impact zal hebben op de financiële markt dan de beursbelasting had. De beursbelasting werd beschouwd als een belangrijke oorzaak voor de afvloeiing van de Nederlandse effectenhandel naar het buitenland. De brede belastingplicht en meervoudige heffing onder de FTT zal het probleem van verplaatsing van kapitaal versterken. Hierdoor komt de tweede doelstelling van de Europese bankenbelasting
169 Kavelaars 2012a, p. 117, 119-120. 170 CBS 2013.
171 Europese Commissie COM(2012) 631 final/2, p. 5.
172 CBP 2012, p. 14 en Europese Commissie COM(2010) 549 final, p. 6. 173 Europese Commissie 5555/13, p. 1.
174 Stotsky 1996, p. 29.
37
onder druk te staan.
De tweede doelstelling van de Europese bankenbelasting is kort gezegd dat de financiële sector dient bij te dragen aan de kosten van de crisis. Er bestaat echter veel onduidelijkheid rond het feit welk gedeelte van de FTT door de financiële sector en hoeveel van de belastingdruk door de rest van de maatschappij wordt gedragen.175 Een belangrijk bezwaar is dat de bankenbelasting niet zal worden gedragen door de financiële sector, maar wordt doorberekend aan haar klanten.176 De EC geeft zelf tevens aan dat een deel van de belastingdruk zal worden doorgeschoven door de financiële instellingen naar haar klanten, maar dit zal sterk verschillen per financiële instelling.177 Daarnaast versterkt de FTT het probleem van verplaatsing van financiële transacties en kapitaal buiten het toepassingsgebied van de belasting, doordat ten aanzien van één financiële transactie meervoudige heffing kan plaatsvinden. Zoals eerder besproken lopen door de verplaatsing van financiële activiteit en kapitaal buiten het toepassingsgebied van de FTT de lidstaten met de FTT
belastingsopbrengsten mis. Het mislopen van belastingsopbrengsten staat haaks op de
gedachte achter de Europese bankenbelasting om ervoor te zorgen dat de financiële sector een belangrijke bijdrage levert.178 Daarom voldoet de Europese bankenbelasting niet aan de begrotingstoets.
4.6 Uitvoerbaarheidtoets
4.6.1 De Nederlandse bankenbelasting
De Nederlandse bankenbelasting volgt in alle gevallen de commerciële balans. Voor de banken geschiedt de informatieverzameling hierdoor soepel, omdat grotendeels aangesloten kan worden op de jaarrekening, waardoor de Belastingdienst de aangifte eenvoudig kan controleren. De toename van de administratieve lasten, die normaal gesproken gepaard gaan met een toename van regulering, blijven op deze manier voor zowel de Belastingsdienst als de bancaire sector zo veel mogelijk beperkt.179 De Nederlandse bankenbelasting voldoet daarom aan de uitvoerbaarheidtoets.
175 Darvas & von Weizsäcker 2010, p. 8. 176 Tali 2012, p. 38.
177 Europese Commissie COM(2010) 549 final, p. 5. 178 Kavelaars 2012b, p. 42-43.
179 Van der Doelen & Storm 2013, p. 895.
38
4.6.2 De Europese bankenbelasting
De invoering en handhaving van de FTT leidt tot administratieve problemen rond het innen, controle en handhaving van de belasting. Voor de FTT is namelijk een aanzienlijke
hoeveelheid coördinatie tussen landen vereist, omdat het voor de FTT noodzakelijk is dat het een groot toepassingsgebied van meerdere landen beslaat.180 Dit is essentieel voor de
doelstellingen met betrekking tot de efficiënte en opbrengsten van de FTT, maar het nadeel hiervan is dat fiscale autoriteiten van de verschillende landen dan moeten samenwerken op een niveau dat in de praktijk tot op heden (nog) niet voorkomt.181 Echter kent de FTT veel tegenstand en daarom zal de Europese FTT slechts voor elf lidstaten worden ingevoerd, waardoor de FTT aanzienlijk eenvoudiger zal zijn.182 Daarom voldoet de Europese
bankenbelasting aan de uitvoerbaarheidtoets. Dit gaat echter ten koste van de effectiviteit en de begrotingsinkomsten van de Europese bankenbelasting, het is zoals eerder besproken noodzakelijk dat de FTT wordt ingevoerd op grote schaal voor het voorkomen van een significante verplaatsing van kapitaal naar landen zonder de FTT.
4.7 Conclusie
In deze paragraaf wordt de deelvraag beantwoordt: Wat zijn de criteria voor beoordeling van
de Nederlandse en Europese bankenbelasting en aan welke criteria voldoen beide bankenbelastingen?
De criteria voor beoordeling van de bankenbelastingen zijn de effectiviteit, begrotingsinkomsten en uitvoerbaarheid. Voor de beoordeling van de effectiviteit van de Nederlandse bankenbelasting wordt er gekeken naar het doel om het risicoprofiel van de bancaire sector te verlagen en een herhaling van de kredietcrisis te voorkomen. Dit wordt beoogd door een tegengestelde prikkel te geven aan de bancaire sector om meer langlopend vreemd vermogen aan te houden. Het uitgangspunt van de bankenbelasting is dat kortlopende schulden risicovoller zijn dan langlopende schulden. Echter kan er van kortlopende schulden gezegd worden dat ze de flexibiliteit vergroten. Het is dus niet zeker of kortlopende schulden wel daadwerkelijk risicovoller zijn. Daarnaast creëert de overheid een moral hazard probleem door garant te staan voor noodlijdende banken om de financiële stabiliteit te waarborgen. Dit kan de bancaire sector aansporen om extra risico te nemen. Verder wil de overheid met de bankenbelasting variabele beloningen terugdringen en het bonuscultuur tegengaan door
180 CBP 2012, p. 14. 181 Stotsky 1996, p. 28-29.
182 Europese Commissie 5555/13, p. 1.
39
middel van een tariefopslag, dat gekoppeld is aan het beloningsbeleid. Echter leidt de tariefopslag tot onevenwichtigheden in de bankenbelasting. Daarbovenop leidt de ruime reikwijdte van de bankenbelasting tot dubbele heffing, indien internationale vertakkingen tevens onder een buitenlandse bankenbelasting vallen. Waardoor de bancaire sector wordt gehinderd in het uitvoeren van het bankbedrijf. Omdat het risicoprofiel van banken niet significant wordt verlaagd en mogelijk zelfs toeneemt, voldoet de Nederlandse
bankenbelasting niet aan de effectiviteitsbeoordeling.
Bij het begrotingscriterium wordt voor de Nederlandse bankenbelasting gekeken naar de verkrijging van een redelijke en belangrijke bijdrage van de bancaire sector. De overheid vraagt deze bijdrage in ruil voor de gegeven overheidsteun. Ondanks het feit dat de
kapitaalinjecties van de overheid aan de bancaire sector al gedeeltelijk zijn terugbetaald en over het bedrag een zakelijke rente in rekening is gebracht. Bovendien zijn niet alleen banken ondersteund ook bijvoorbeeld verzekeraars als AEGON. Het is daarom niet redelijk dat alleen de bancaire sector onder de reikwijdte van de Nederlandse bankenbelasting vallen en een bijdrage moeten leveren voor de ontvangen overheidssteun. Toch voldoet de bankenbelasting aan de begrotingstoets omdat het meer dan een half miljard euro opbrengt en erin slaagt een belangrijke bijdrage te leveren.
Als laatste voor de Nederlandse bankenbelasting de beoordeling van de
uitvoerbaarheid, waarbij wordt gekeken naar de eenvoud van de belasting. De Nederlandse bankenbelasting volgt in alle gevallen de commerciële balans. Voor de banken geschiedt de informatieverzameling hierdoor soepel, omdat grotendeels aangesloten kan worden op de jaarrekening, waardoor de Belastingdienst de aangifte eenvoudig kan controleren. De toename van de administratieve lasten, die normaal gesproken gepaard gaan met een toename van regulering, blijven op deze manier voor zowel de Belastingsdienst als de bancaire sector zo veel mogelijk beperkt. De Nederlandse bankenbelasting voldoet aan de uitvoerbaarheidtoets. Voor de beoordeling van de effectiviteit van de Europese bankenbelasting wordt naar de werking van de FTT op de volatiliteit en efficiëntie van de financiële markt gekeken. De hogere transactiekosten als gevolg van de FTT kunnen op de financiële markt leiden tot een daling van het handelsvolume, dat vaak samengaat met een daling in de liquiditeit. Een daling in de liquiditeit kan leiden tot een stijging in de volatiliteit op de financiële markt, dit zorgt voor een verslechtering van de kredietverlening. Bovendien is aan de hand van empirisch onderzoek in landen met een FTT geen beduidende dalingen in de volatiliteit waargenomen. De empirische onderzoeken geven geen duidelijkheid rond het verband tussen
transactiekosten en volatiliteit. Dit doet vermoeden dat de FTT weinig van het door de EC 40
beoogde effect op de financiële markt zal hebben. Verder heeft de FTT met betrekking tot de pensioensector een destabiliserend effect op de financiële markt. De pensioenfondsen voeren namelijk een stabiliserend beleid en mitigeren risico’s, maar onder de FTT wordt de
pensioensector disproportioneel en zwaar belast. Daarnaast ontmoedigt de FTT beleggers in het samenstellen van een optimale portfolio, waardoor arbitrageactiviteiten kunnen afnemen. Met de FTT wil de EC speculatie verminderen en de efficiënte van de financiële markt verhogen. Maar door de negatieve gevolgen en bijwerkingen op de financiële markt voldoet de FTT niet aan de effectiviteittoets. Het lijkt als tevens gekeken wordt naar de empirische onderzoeken waarschijnlijker dat de FTT een destabiliserend effect zal hebben op de financiële markt en dit staat haaks op de effectiviteitcriterium.
Bij het begrotingscriterium wordt voor de Europese bankenbelasting gekeken naar de verkrijging van een belangrijke bijdrage van de financiële sector, waarbij specifiek de verplaatsing van het kapitaal wordt behandeld. Verplaatsing van kapitaal op grote schaal zet namelijk het doel om een belangrijke bijdrage te verkrijgen onder druk. Voor de FTT is een groot toepassingsgebied noodzakelijk voor het voorkomen van het verplaatsen van kapitaal, maar verschillende lidstaten verzetten zich tegen de invoering van de Europese FTT. De EC beoogt daarom een toepassingsgebied voor de FTT van slechts elf lidstaten. Tussen de elf lidstaten en de lidstaten zonder de FTT kan verplaatsing van kapitaal op grote schaal
voorkomen, vooral wanneer de lidstaten zonder FTT een grote financiële markt hebben. Als de Europese bankenbelasting vergeleken wordt met de beursbelasting dan is het
waarschijnlijk dat de FTT een significant zwaarder impact zal hebben op de financiële markt dan de beursbelasting had. De beursbelasting werd beschouwd als een belangrijke oorzaak voor de afvloeiing van de Nederlandse effectenhandel naar het buitenland. De brede
belastingplicht en meervoudige heffing onder de FTT zal het probleem van verplaatsing van financiële transacties versterken. Verder is er veel onzekerheid over de grootte van de FTT dat wordt doorgeschoven naar de klanten van de financiële instellingen. Kort gezegd zal de Europese bankenbelasting leiden tot een verplaatsing van het kapitaal op grote schaal naar de lidstaten zonder de FTT, vooral naar de lidstaten met een grote financiële markt. Door de verplaatsing van financiële activiteit lopen de lidstaten met de FTT belastingsopbrengsten mis. Het mislopen van belastingsopbrengsten staat haaks op de gedachte achter de Europese
bankenbelasting om ervoor te zorgen dat de financiële sector een belangrijke bijdrage levert. Daarom voldoet de Europese bankenbelasting niet aan de begrotingstoets.
Als laatste de beoordeling van de uitvoerbaarheid van de Europese bankenbelasting, waarbij wordt gekeken naar de eenvoud van de belasting. De invoering en handhaving van de
FTT leidt tot administratieve problemen rond het innen, controle en handhaving van de belasting. Voor de FTT is namelijk een aanzienlijke hoeveelheid coördinatie tussen landen vereist, omdat het voor de FTT noodzakelijk is dat het een groot toepassingsgebied van meerdere landen beslaat. Dit is essentieel voor de doelstellingen met betrekking tot de efficiënte en opbrengsten van de FTT, maar het nadeel hiervan is dat fiscale autoriteiten van de verschillende landen dan moeten samenwerken op een niveau dat in de praktijk tot op heden (nog) niet voorkomt. Echter kent de FTT veel tegenstand en daarom zal de Europese FTT slechts voor elf lidstaten worden ingevoerd, waardoor de FTT aanzienlijk eenvoudiger zal zijn. Daarom voldoet de Europese bankenbelasting aan de uitvoerbaarheidtoets, maar dit gaat ten koste van de effectiviteit van de FTT en reduceert de begrotingsinkomsten.
5 Conclusies 5.1 Inleiding
Dit hoofdstuk is het slotstuk van de scriptie. In pararaaf 5.2 worden de antwoorden op de deelvragen kort herhaald. Vervolgens wordt in paragraaf 5.3 antwoord gegeven op de centrale vraag. Tot slot komen in paragraaf 5.4 de aanbevelingen aan de orde.
5.2 Deelvragen
5.2.1 Waarom is de Nederlandse bankenbelasting ingevoerd en wat houdt deze belasting in? Vanwege de belangrijke rol van de bancaire sector in de crisis en de noodzakelijke
overheidssteun aan de bancaire sector is de Nederlandse bankenbelasting ingevoerd. De Nederlandse overheid wil met de belasting een herhaling van de kredietcrisis voorkomen en een bijdrage van de bancaire sector vragen in ruil voor de gegeven overheidssteun. Onder de bankenbelasting wordt de gehele bancaire sector belast, uitgezonderd kleine bankbedrijven die onder de doelmatigheidsvrijstelling vallen en wordt voor de heffing aangesloten bij de omvang van het vreemd vermogen van banken, omdat het aantrekken van vreemd vermogen risico’s met zich brengt. Het kort vreemd vermogen wordt onder de bankenbelasting zwaarder belast dan het lang vreemd vermogen, omdat kortlopende schulden banken kwetsbaarder maakt en bovendien een rol speelde in de zwaarte van de kredietcrisis. Verder wordt met de bankenbelasting beoogd de variabele beloningen terug te dringen door middel van een koppeling met de hoogte van het tarief aan het bonusbeleid van banken. Op deze manier wil de Nederlandse overheid met de bankenbelasting een bijdrage leveren aan de risicobeheersing van de bancaire sector.
5.2.2 Waarom wil de Europese Commissie een bankenbelasting invoeren en wat houdt deze
belasting in?
De EC beoogt met de Europese bankenbelasting de wetgevingen van de lidstaten betreffende de belastingheffing op financiële transacties te harmoniseren. Volgens de EC zijn de
belastingmaatregelen van lidstaten niet op elkaar afgestemd en dit leidt tot een versnippering