Europees beleid voor chemische stoffen

Weinig ruimte lidstaten voor eigen stoffenbeleid, toch verschillen in de imple- mentatie

Voor bestaande stoffen, dat wil zeggen stoffen die voor 1981 op de Europese markt waren, is er een verordening op grond waarvan gegevens over de stoffen worden ver- zameld, stoffen worden geprioriteerd en beoordeeld, en zo nodig maatregelen wor- den geformuleerd. De risicobeoordeling van nieuwe en bestaande stoffen is binnen de EU vergaand geharmoniseerd. Voor het nemen van maatregelen die het risico van stoffen verminderen, is er nationaal nauwelijks ruimte. Iedere beperkende maatregel die op nationaal niveau wordt geformuleerd, moet conform de Notificatierichtlijn bij de Europese Commissie worden aangemeld. Als zo’n maatregel handelsbelemmerin- gen geeft op de Europese interne markt, kan de Commissie de maatregelen overne- men en in een voorstel voor de Europese regelgeving opnemen. Indien de maatregel in strijd is met het EU-verdrag, kan de Commissie de lidstaat voor het Europese Hof van Justitie dagen in het kader van een inbraakprocedure (MNP, 2003).

Er bestaan grote verschillen in de wijze waarop lidstaten de kennisgeving van nieuwe stoffen invullen (Aalders, 2003). Deze verschillen zitten hem bijvoorbeeld in de manier waarop op Europees niveau geformuleerde procedures worden gevolgd en de mate waarin de inspecties handhaven. In Nederland en Duitsland moet bijvoorbeeld een kennisgevingsprocedure worden doorlopen, met bijbehorende testen, voordat een nieuwe stof geproduceerd mag worden (Johnson et al., 2000). Andere landen, bijvoor- beeld het Verenigd Koninkrijk, hanteren alleen een handelskennisgeving, conform de minimumvereisten van de EU-richtlijn.

Sterkere Europese harmonisatie op komst

In Europa en Nederland wordt het stoffenbeleid vernieuwd (REACH). Inzet is om de afzonderlijke onderdelen van het stoffenbeleid om te zetten in één samehangend sys- teem. Hiervoor is een nieuwe Europese verordening in voorbereiding. Trefwoorden in het nieuwe beleid zijn: vergroten van de kennis over stoffen en van de eigen verant- woordelijkheid van de industrie, het toepassen van het voorzorgbeginsel, en het recht van de burger op informatie. Tot voor kort liep Nederland voor in de implementatie van het nieuwe beleid en beïnvloedde daarmee actief de beleidsvernieuwing van de EU (Verschuuren et al., 2002). Op dit moment volgt de beleidsvernieuwing in Neder-

land de Europese ontwikkelingen.

2.3.5 Kaderrichtlijn Water

Na tien jaar voorbereiding is in 2000 de richtlijn 2000/60/EG aanvaard tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid, kort de Kaderrichtlijn Water (KRW) genoemd. In deze richtlijn is een samenhang gecreëerd met de Vogel- en Habitatrichtlijnen, en met de Nitraatrichtlijn.

De hoofddoelstelling van de KRW sluit goed aan bij de hoofddoelstelling van het Nederlandse beleid, namelijk ‘een kader vaststellen voor de bescherming van landop- pervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater, waarmee:

• aquatische ecosystemen en, wat de waterbehoeften ervan betreft, terrestrische ecosystemen en waterrijke gebieden die rechtstreeks afhankelijk zijn van aquati- sche ecosystemen, voor verdere achteruitgang worden behoed en worden beschermd en verbeterd;

• duurzaam gebruik van water wordt bevorderd, op basis van bescherming van de beschikbare waterbronnen op lange termijn;

• verhoogde bescherming en verbetering van het aquatische milieu worden beoogd, onder andere door specifieke maatregelen voor de progressieve vermindering van lozingen, emissies en verliezen van prioritaire stoffen en door het stopzetten of geleidelijk beëindigen van lozingen, emissies of verliezen van prioritair gevaarlijke stoffen;…………’

Dit is geconcretiseerd in de doelstelling dat binnen 15 jaar na het van kracht worden van de KRW alle watersystemen een ‘goede ecologische toestand’ (of ‘goed ecologisch potentieel’) en een ‘goede chemische toestand’ moeten hebben. Voor de beschermde gebieden is dit een harde termijn, voor de overige gebieden is tweemaal uitstel van 6 jaar mogelijk. Het waterkwaliteitspoor is sturend, het emissiespoor daarvan afgeleid. Dit is conform de bestaande Europese richtlijn voor gevaarlijke stoffen 76/464/EG, maar niet conform de Nederlandse praktijk. Nederland heeft steeds het emissiespoor voorop gesteld.

Nederland zal volgens planning in 2004 de KRW in de eigen wetgeving implemente- ren. Dit had volgens de richtlijn al in 2003 gebeurd moeten zijn.

De doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water zijn harder dan de inspanningsver-

BELEID VOOR DE CHEMISCHE WATERKWALITEIT 2

Er is discussie over de hardheid van de doelstel- lingen van de Kaderrichtlijn Water.

De uiteindelijke formulering van art. 4 van de KRW is “Member states shall protect....all

bodies of surface water,.... with the aim of achie- ving (en niet: in order to achieve)... good sur- face water status....” Dit is in de Nederlandse

vertaling verwoord als “...met de bedoeling....de

goede (chemische) toestand/goed ecologisch potentieel ... te bereiken...” en geeft aanlei-

ding tot de interpretatie dat het hier om een inspanningsverplichting gaat.

Daarentegen is resultaatsverplichting inherent aan EU-richtlijnen: die bevatten altijd resultaats- verplichtingen. De KRW kent vele verschillende mogelijkheden om af te wijken, zowel in de tijd

plichting die in Nederland gebruikelijk is. Er is discussie of het om een resultaatver- plichting of zware inspanningsverplichting gaat.

Kaderrichtlijn Water (n)iets nieuws onder de zon?

De KRW heeft als doel de bescherming van oppervlakte-, kust- en grondwater, waarbij ze uitgaat van een interne samenhang van het waterbeheer en vergaande externe inte-

gratie met andere beleidsterreinen. De hoop is dat aan de onoverzichtelijkheid van de

vele EU-waterrichtlijnen en afspraken in diverse internationale kaders een einde komt.

Op Europees niveau blijft wetgeving echter naast elkaar bestaan. Dhondt (2003) con- stateert dat de externe integratie op Europees niveau te wensen overlaat (bijvoorbeeld tussen milieu- en landbouwbeleid). De verwachting is dat dit zal veranderen en dat ook het Hof van Justitie vaker zal toetsen aan het ‘beginsel van externe integratie’, omdat het beginsel nu op een belangrijkere plaats in het EG-Verdrag is gezet. Het ontbreken van samenhang in beleid en het niet afgestemd zijn van de verschillen- de normstellingen van dit beleid wordt door waterkwaliteitsbeheerders gezien als een belangrijke belemmering voor het halen van de doelstellingen voor de waterkwaliteit (paragraaf 2.4).

De KRW zet niet het hele waterbeheer ‘op zijn kop’, omdat het voortborduurt op het bestaande waterbeheer. Indien voldaan zou zijn aan de huidige verplichtingen uit de oude waterrichtlijnen, zou de implementatie van de KRW niet zoveel nieuwe eisen stellen (Van Rijswick et al., 2004). De KRW kent bijvoorbeeld dezelfde ‘gecombineerde aanpak’ als de IPPC-richtlijn: terugdringen van emissies en toetsen aan de waterkwali- teit.

Het bewustwordingsproces van de invloed en rol van het Europese recht bij waterbe- heerders is echter pas sinds enkele jaren in gang gezet, ondanks het feit dat er al meer dan 30 jaar Europese waterrichtlijnen bestaan. Recente veroordelingen door het Euro- pese Hof van Justitie spelen hierbij een rol, evenals het signaal dat bij het niet nako- men van richtlijnen boetes opgelegd worden. Voor de implementatie en uitvoering van de KRW is van belang dat extra maatregelen om de doelen te halen moeten wor- den genomen op het moment dat duidelijk wordt dat de doelen waarschijnlijk niet gehaald zullen worden, en niet pas op het moment dat de termijn voor het halen van de doelen is verstreken.

Doelstellingen deels op Europees niveau, deels per land vastgesteld

De chemische doelstellingen van de KRW worden deels generiek door de EU bepaald,

als in de te bereiken doelstellingen. Voor aller- hande mogelijke situaties is voorzien in uitzonde- ringsbepalingen. Deze zijn weliswaar aan bepaalde voorwaarden gebonden, wat betreft de tijdsduur, het toepassingsgebied, etc., maar dat doet aan de ruime reikwijdte niets af. De juris- prudentie inzake oudere waterrichtlijnen en de uitleg die het Hof van Justitie in die gevallen geeft, in samenhang met de reikwijdte van de uit-

zonderingsbepalingen, leiden tot de conclusie dat de KRW resultaatsverplichtingen kent. Het zou ook onlogisch zijn om zoveel aandacht te besteden aan uitzonderingsbepalingen en de voorwaarden die daarvoor gelden, indien ook naast de wettelijk geregelde uitzonderingen, het mogelijk zou zijn om niet aan de doelstellingen van de richtlijn te voldoen (Van Rijswick et al., 2004).

en deels door de lidstaten zelf als onderdeel van de goede ecologische toestand. De generieke chemische doelstellingen volgen uit reeds bestaande richtlijnen. Voor prio- ritair (gevaarlijke) stoffen is voorzien dat de EU uiterlijk in 2006 gemeenschappelijke waterkwaliteitsnormen opstelt. Aan de basis van deze lijst ligt een uitgebreide enquê- te onder de lidstaten naar bezwaarlijke stoffen. Twee type stoffen worden onderschei- den: prioritaire stoffen (doel: realiseren waterkwaliteitsdoelstellingen) en prioritair gevaarlijke stoffen (doel: emissies naar nul vóór 2020). De lijst van prioritaire stoffen wordt periodiek aangepast op basis van schadelijke stoffen die de realisatie van de doelstellingen in de stroomgebieden in de weg staan. Voor puntbronnen en mogelijk voor diffuse bronnen komen er ook beheersingsmaatregelen.

Voor de ‘overige stoffen’ die in significante hoeveelheden de wateren belasten en de ondersteunende fysisch-chemische parameters, moeten de lidstaten zelf milieukwali- teitsnormen opstellen. Deze maken onderdeel uit van de goede ecologische toestand. In Nederland gaat het in ieder geval om eutrofiërende stoffen, zware metalen en PCB’s. Dit houdt een nieuwe benadering in: een vanuit de ecologische kwaliteit gede- finieerde normstelling voor de chemische waterkwaliteit.

Voor de KRW is, in opdracht van de Europese Commissie, door het Fraunhofer Institut (FHI) een aanpak voorgesteld voor het afleiden van kwaliteitsnormen. In grote lijnen komt deze methodiek overeen met de Nederlandse. Op sommige punten echter leidt de nieuwe methode tot strengere normen, door de toepassing van statistische extra- polaties, veiligheidsfactoren voor het mariene milieu en veiligheidsfactoren bij de extrapolatie van vogel- en zoogdiergegevens.

Toch kan niet zondermeer worden gesteld dat de methode strenger is dan de huidige Nederlandse. De toetsing aan de strengere normen is namelijk soepeler dan bij de Nederlandse methode.

Een probleem is wel dat momenteel verschillende Europese kaders niet altijd dezelfde getalswaarden voor de normen hanteren, hoewel men wel naar dezelfde ‘guidance documents’ verwijst.

2.4

Horizontale afstemming

2.4.1 Inleiding

Met horizontale afstemming van het waterbeleid wordt bedoeld een goede doorwer- king in en afstemming van dit beleid met de andere beleidsvelden voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving: natuur, landbouw, milieu, en ruimtelijke ordening. Het gaat hierbij zowel om afstemming van doelstellingen als om afstemming van instru- menten en inzet van financiële middelen.

In het NMP4 (VROM, 2001) wordt de verkokering van milieurelevante beleidsterrei- nen zowel nationaal als internationaal als één van de zeven barrières genoemd die het oplossen van de grote milieuproblemen in de weg staan.

2.4.2 Beleid voor milieu, water, natuur, landbouw en