Effecten van het hoger beroep op de bij de rechtbank bereikte geschilbeslechting

Als de rechtbank het geschil beslecht, kan dat door hoger beroep weer ongedaan worden gemaakt. Het instellen van hoger beroep heeft dus, bezien door de ogen van partijen, tot gevolg dat het geschil door de rechtbank niet definitief is beslecht.

In dit evaluatieonderzoek hebben wij rechtspraak in twee instanties als een gege-ven aanvaard. Dit impliceert dat het gebruik van instrumenten om geschillen te

6. Deze lijn is ingezet door ABRvS 3 december 1998, AB 1999, 107 m.nt. FM. Voordien was het anders en werd het niet-tijdig beslissen opgevat als een ‘fictieve weigering’. Zie daarover Schreu-der-Vlasblom 2006, p. 80.

beslechten in hoger beroep weer ongedaan kan worden gemaakt. Dat is alleen te veranderen door de mogelijkheid van hoger beroep af te schaffen of te beperken. De beantwoording van de vraag of dat wenselijk is, zou een afzonderlijk onder-zoek vergen.

2.2.7 Conclusie

Men kan in het bestuursrecht op uiteenlopende manieren invulling geven aan het begrip ‘definitieve geschilbeslechting’. In dit onderzoek hebben wij een aan-tal kenmerken van het bestuursprocesrecht onder de Awb als een gegeven aange-nomen: het besluitmodel, de bevoegdheidsverdeling tussen verschillende rech-ters, de vaak bestaande mogelijkheid van hoger beroep. Daarvan uitgaande, spreken wij in dit onderzoek van definitieve geschilbeslechting door de bestuurs-rechter in de volgende gevallen:

a het beroep is ongegrond verklaard zodat het besluit blijft gelden (inclusief gevallen waarin gebreken zijn gepasseerd, zoals met behulp van art. 6:22 Awb); b het beroep is niet-ontvankelijk verklaard;

c de rechter heeft zich onbevoegd verklaard;

d de rechter heeft zelf in de zaak voorzien (art. 8:72 lid 4 Awb) zodat er geen nieuw besluit meer behoeft te worden genomen;

e de rechter heeft de rechtsgevolgen in stand gelaten (art. 8:72 lid 3 Awb) zodat er geen nieuw besluit meer behoeft te worden genomen;

f de rechter heeft het oude besluit vernietigd en ter uitvoering van de uitspraak behoeft geen nieuw besluit meer te worden genomen.

2.3 De onderzoeksvragen

De in paragraaf 2.1 weergegeven probleemstelling is uitgewerkt in vijf onder-zoeksvragen. Deze moeten uiteraard worden gelezen met inachtneming van de in paragraaf 2.2 gegeven begripsomschrijving van ‘definitieve geschilbeslechting.’

1 In hoeverre maakt de bestuursrechter gebruik van de in de Awb toegekende bevoegdheden om het geschil definitief te beslechten (zelf in de zaak voor-zien, in stand laten van de rechtsgevolgen en passeren van formele gebreken)?

Voorop staat de vraag in hoeverre de bestuursrechter gebruikmaakt van de bevoegdheden tot definitieve geschilbeslechting, zoals die nu in de Awb zijn opge-nomen. Het gaat hier om het gebruik van artikel 8:72 lid 3 (in stand laten van de rechtsgevolgen), lid 4 (zelf in de zaak voorzien) en artikel 6:22 van de Awb.

2 Als de bestuursrechter van deze bevoegdheden gebruikmaakt, in hoeverre worden geschillen er dan ook definitief door beslecht?

Met de beantwoording van vraag a is nog niet duidelijk of de bestaande wettelijke bevoegdheden voldoen, want het is denkbaar dat het geschil na het gebruik van

zo’n bevoegdheid nog voortleeft. Daarom is de tweede onderzoeksvraag erop gericht te achterhalen in hoeverre geschillen definitief worden beslecht indien de bestuursrechter van een wettelijke bevoegdheid tot definitieve geschilbeslechting gebruikmaakt.

3 Voorzover de bestuursrechter geschillen niet definitief beslecht, wat zijn daar-van dan de redenen?

Indien een geschil niet definitief wordt beslecht, zijn daarvoor uiteenlopende redenen denkbaar. Het heeft volgens de bestuursrechtelijke theorie te maken met de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen de rechterlijke macht en het openbaar bestuur (kort gezegd: de machtenscheiding). De derde onderzoeks-vraag is bedoeld om na te gaan in hoeverre inderdaad de machtenscheiding de reden is waarom de bestuursrechter niet alle geschillen definitief beslecht en om voorts na te gaan of er nog andere redenen zijn.

4 Als de rechter het geschil niet definitief beslecht, wat doet hij dan wel om de beëindiging van het geschil te bevorderen?

Ook als hij een geschil niet definitief beslecht, kan de rechter bijdragen aan de geschilbeslechting. In gevallen waarin hij volstaat met vernietiging van het bestreden besluit en het bestuursorgaan opdraagt een nieuw besluit te nemen, kan hij in zijn uitspraak overwegingen opnemen die de beëindiging van het geschil naderbij kunnen brengen. De vierde onderzoeksvraag ziet op deze rol van de rechter in geschillen die hij niet definitief beslecht.

5 Welke oplossingsrichtingen zijn reeds gesuggereerd in de literatuur en welke zijn overigens denkbaar om definitieve geschilbeslechting te optimaliseren?

In de literatuur is al de nodige aandacht geweest voor definitieve geschilbeslech-ting in het bestuursrecht. Ook zijn er al voorstellen gedaan ter bevordering van de geschilbeslechting, zoals bijvoorbeeld de ‘bestuurlijke lus.’ 7 Die voorstellen zijn in het onderzoek betrokken. Bovendien is onderzocht of er onder bestuursrech-ters nog andere ideeën leven over de verbetering van de geschilbeslechting. Hoewel er verschillende varianten zijn voorgesteld en de terminologie hier en daar verschilt, komt de figuur van de bestuurlijke lus in essentie steeds op het volgende neer. De rechter kan, als hij constateert dat het besluit voor vernietiging in aanmerking komt, het bestuursorgaan vragen een nieuwe beslissing te nemen of voor te stellen, op basis waarvan de rechter zelf het geschil kan beslechten. Hij kan dat dan doen zonder op de stoel van het bestuur te gaan zitten. Een vooront-werp van wet met die strekking is onlangs openbaar gemaakt (zie paragraaf 4.7).8

7. Punt 1975, Schueler 1994; de Commissie-Van Kemenade 1997; Neerhof 1999; Polak 2000 en Van Ettekoven 2001.

8. En bij de Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten is onlangs de figuur van de bestuurlijke lus in de Wet milieubeheer opgenomen. Zie daarover Oldenziel 2005, p. 85-94.