5.1 Inleiding
De bestuursrechter vindt in de Awb verschillende instrumenten om tot defini-tieve beslechting van het geschil te komen. Deze zijn in hoofdstuk 4 van dit rap-port beschreven. In dit vijfde hoofdstuk wordt de vraag beantwoord hoe vaak van twee instrumenten tot definitieve geschilbeslechting gebruik wordt gemaakt. Het betreft de bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien (art. 8:72, vierde lid Awb) en de bevoegdheid om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten (art. 8:72, derde lid Awb). Vervolgens wordt ook de vraag beantwoord hoe vaak het gebruik van deze bevoegdheden leidt tot een definitieve beslechting van het geschil.
Het ‘geschil’ is hier beperkt tot het juridische geschil over het bestreden besluit en, in geval van vernietiging, het vervangende besluit. De redenen voor deze beperking zijn in hoofdstuk 2 gegeven.
Het kwantitatieve deel van het onderzoek is dus toegespitst op de vraag in hoe-verre de rechter, indien hij een besluit vernietigt, gebruikmaakt van de mogelijk-heden tot zelf voorzien of in stand laten van de rechtsgevolgen.
In dit hoofdstuk wordt verslag gedaan van het kwantitatieve deel van het zoek. Daarin zijn de in de hoofdzaak gedane uitspraken in het jaar 2005 onder-zocht van de Afdeling bestuursrechtspraak, kamers 1, 2 en 3 en van de CRvB, het CBb en twee rechtbanken. Daaronder vallen ook de buiten zitting afgedane zaken en de uitspraken van de voorzieningenrechter waarin onmiddellijk was voorzien in de hoofdzaak (art. 8:86 Awb).
5.2 Het aantal beroepsprocedures die op een vernietiging
uitlopen
Het kwantitatieve deel van het onderzoek gaat over de afloop van procedures waarin het besluit van het bestuursorgaan door de rechter is vernietigd. Daarom is het goed om een beeld te hebben van het aantal vernietigingsuitspraken in rela-tie tot het totale aantal uitspraken in de hoofdzaak. Tabel 1 toont per rechterlijke instantie deze verhouding voor het onderzochte jaar 2005. Deze tabel laat zien hoe vaak door de onderzochte gerechten een uitspraak is gedaan tot vernietiging van een of meer besluiten.
De tabel laat ook zien hoe het aantal vernietigingsbesluiten zich verhoudt tot het aantal uitspraken in de hoofdzaak met een ander dictum dan vernietiging. Dat zijn grotendeels uitspraken waarbij het beroep of het hoger beroep ongegrond of niet-ontvankelijk is verklaard. In dit evaluatieonderzoek worden dergelijke uit-spraken aangemerkt als uituit-spraken waardoor het geschil definitief wordt beslecht. Zie daarover paragraaf 2.2.175
Tabel 1 Uitspraken waarbij een of meer besluiten zijn vernietigd in verhouding tot uitspraken met andere dicta in de hoofdzaak
Een korte opmerking over de verschillen tussen de instanties. Uit de tabel blijkt dat in eerste aanleg vaker een besluit wordt vernietigd dan in hoger beroep. Dat behoeft nog niet te betekenen dat in hoger beroep het bestuursorgaan vaker wint dan in eerste aanleg. Want als de rechtbank een besluit heeft vernietigd en het bestuursorgaan gaat daartegen in hoger beroep, maar verliest daar weer, dan wordt er in hoger beroep geen besluit vernietigd. Het hoger beroep wordt dan ongegrond verklaard. Deze gevallen zijn in de bovenstaande tabel niet als ‘uit-spraak inhoudende vernietiging’ meegeteld, maar als ‘uitspraken overige dicta in de hoofdzaak.’ In de kolom ‘uitspraken inhoudende vernietiging’ zijn dus alleen meegeteld de uitspraken waarin de desbetreffende rechter zelf een besluit heeft vernietigd.
Het is overigens mogelijk dat het lagere percentage vernietigingen in hoger beroep gedeeltelijk wordt veroorzaakt doordat hoger beroep relatief vaak door een burger wordt ingesteld tegen een rechtbankuitspraak waarbij zijn beroep in eer-ste aanleg ongegrond is verklaard. Uit de interviews is gebleken dat rechters de indruk hebben dat zulke hoger beroepen relatief vaak ongegrond worden ver-klaard.
De verschillen tussen de percentages vernietigingsuitspraken per rechterlijke instantie worden in dit onderzoek verder niet gebruikt. Het onderzoek is gericht
175. In paragraaf 2.2.3 is uiteengezet waarom uitspraken waarbij de rechter zichzelf onbevoegd ver-klaart, in dit onderzoek op één lijn worden gesteld met een definitieve beslechting van het geschil. In tabel 1 zijn deze gevallen (voorzover zij hebben geleid tot een uitspraak in de hoofdzaak) meege-teld in de kolom ‘Uitspraken overige dicta in de hoofdzaak).’ Uitspraken over voorlopige voorzie-ningen zijn niet meegeteld, maar uitspraken waarbij toepassing is gegeven aan artikel 8:86 Awb (onmiddellijke uitspraak in de hoofdzaak) zijn wel meegeteld.
Rechterlijke instantie Uitspraken inhoudende vernietiging Uitspraken overige dicta in de hoofdzaak Totaal uitspraken in de hoofdzaak absoluut percentage ABRvS kamer 1, 2 en 3 789 23% 2.610 3.399 CRvB 828 18% 3.663 4.491 CBb 173 29% 418 591 Rechtbank 1 222 38% 364 586 Rechtbank 2 452 32% 979 1.431 Alle instanties 2.464 24% 8.034 10.498
op de gevallen waarin de bestuursrechter een besluit vernietigt. Tabel 1 is hier opgenomen om een beeld te geven van hoe deze gevallen zich verhouden tot het totaal van de uitspraken in de hoofdzaak.
5.3 Het aantal zaken waarin zelf in de zaak is voorzien
(art. 8:72, vierde lid Awb)
In tabel 2 is het aantal uitspraken waarbij de rechter zelf in de zaak heeft voor-zien, afgezet tegen het totaal van de uitspraken waarbij een of meer besluiten zijn vernietigd.
Tabel 2 Uitspraken waarbij zelf in de zaak is voorzien in verhouding tot het totaal aantal uitspraken waarbij een besluit is vernietigd (art. 8:72 lid 4 Awb)
Deze tabel bevestigt het beeld dat blijkens de (in hoofdstuk 4 beschreven) wetsge-schiedenis, de gepubliceerde jurisprudentie en de literatuur al bestond: in de meeste gevallen waarin een besluit wordt vernietigd, voorziet de rechter niet zelf in de zaak. Verklaringen daarvoor zijn in hoofdstuk 4 beschreven en komen ook in hoofdstuk 6 aan bod.
Enkele verschillen tussen de rechterlijke instanties vallen op. Het valt op dat de Afdeling bestuursrechtspraak en het CBb in vergelijking met de andere bestuurs-rechters vaker gebruikmaken van de bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien. Bij de interpretatie van deze cijfers is voorzichtigheid geboden. Want, zoals in paragraaf 5.5 nog zal blijken, dit gebruik leidt bij de Afdeling in de helft van de zaken niet tot een definitieve beslechting van het geschil. Het CBb heeft in een relatief groot aantal uitspraken zelf in de zaak voorzien. Dat kan worden ver-klaard doordat zich een reeks van 22 min of meer identieke gevallen voordeed, waarin steeds het besluit op bezwaar werd vernietigd en het primaire besluit met toepassing van artikel 8:72 lid 4 werd herroepen, omdat dit zijn basis vond in nationaalrechtelijke bepalingen die wegens strijd met communautaire bepalin-gen buiten toepassing dienden te worden gelaten. Dat gebrek zou na de vernieti-ging niet met een nieuw besluit op bezwaar te repareren zijn, zodat het CBb zelf in de zaak kon voorzien. Zo’n reeks identieke gevallen, waarin zelf in de zaak kan worden voorzien, doet zich misschien niet ieder jaar voor. Zou men deze reeks van gevallen niet meetellen, dan zou het CBb op 25% uitkomen.
Instantie Uitspraken waarin zelf is voorzien (lid 4)
Totaal uitspraken waarin een besluit is vernietigd absoluut percentage ABRvS (kamer 1, 2 en 3) 205 26% 789 CRvB 123 15% 828 CBb 60 35% 173 Rechtbank 1 15 7% 222 Rechtbank 2 34 8% 452 Alle instanties 437 18% 2.464
5.4 Het aantal zaken waarin de rechtsgevolgen van het
besluit in stand zijn gelaten (art. 8:72 lid 3 Awb)
In tabel 3 is het aantal uitspraken waarbij de rechtsgevolgen in stand zijn gelaten, afgezet tegen het totaal van uitspraken waarin een besluit is vernietigd.
Tabel 3 Hoe vaak gebruikt de rechter de bevoegdheid om bij vernietiging de rechtsgevolgen in stand te laten (art. 8:72 lid 3 Awb)?
Uit tabel 3 blijkt allereerst dat de bevoegdheid om de rechtsgevolgen in stand te laten over het geheel genomen minder vaak wordt toegepast dan de bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien. Maar er zijn enkele verschillen tussen de instan-ties. De Centrale Raad van Beroep maakt relatief veel gebruik van deze bevoegd-heid. In het grootste deel van deze zaken werd het besluit vernietigd omdat het op een onjuiste grondslag was gebaseerd, maar kon worden vastgesteld dat het gebruik van een juiste grondslag tot hetzelfde resultaat zou leiden. Deze gevallen worden besproken in de paragrafen 6.3.3 en 6.3.4.