EFFECTEN EN PERFORMATIVITEIT

130 Nood breekt wet?

grenscontroles zo ver bekend niet ontmoedigd of gehinderd. Verschillende landen hadden al in 2015 grenscontroles ingevoerd naar aanleiding van de vluchtelingenstroom via de Balkan en daarvoor rondom de organisatie van internationale topbijeenkomsten. De Europese Commissie heeft naar aanleiding van deze gebeurtenissen wel een onderzoek ingesteld om de Schengenregels rondom het herinvoeren van grenscontroles verder te verduidelijken en landen zo nodig in staat te stellen voor langere tijd grenscontroles te handhaven. Het belangrijkste aandachtspunt van de Commissie is wel dat de controles altijd van tijdelijke aard blijven.

Los van deze tijdelijkheid, de gevolgen van letterlijke begrenzende noodmaatregelen zijn paradoxaal. De transnationale terroristische dreiging leidt er via noodmaatregelen toe dat nationale grenzen in ere hersteld worden. Vanuit het primaat van nationale jurisdicties is dat begrijpelijk, maar het is de vraag of dat de dreiging structureel reduceert.

8.4 EFFECTEN EN PERFORMATIVITEIT

Te beantwoorden onderzoeksvragen

5. Wat zijn de politieke (bijvoorbeeld met het oog op de trias politica) en maatschappelijke (bijvoorbeeld aangaande de samenleving, pers en economie) gevolgen geweest van het uitroepen van de noodtoestand?

Een analyse van de politieke en maatschappelijke effecten van de reacties op de noodsituatie in de drie landen toont welke onbeheersbare, onverwachte en ongewenste mechanismen in gang worden gezet door de noodmaatregelen. In geen van de landen lijkt de terrorismedreiging verminderd, noch konden we in het kader van dit rapport de effectiviteit van de maatregelen onomstotelijk aantonen. Binnen de rechtsstaat worden veel uitzonderlijke maatregelen overgenomen in het reguliere recht, waarbij de overheid soms gijzelaar wordt van de eigen uitgestraalde daadkracht en nauwelijks meer kan terugkeren naar de normaalsituatie. De situatie van ‘uitzondering’ en ‘nood’ wordt al snel normaal. Binnen de samenleving nemen de gevoelens van angst niet zichtbaar af door krachtig overheidsoptreden. Een zwaar aangezette retoriek lijkt eerder te leiden tot een grotere en meer onbeheersbare mobilisering van de bevolking rondom angst en veiligheid dan een gematigde inzet.

8.4.1 Impact op dreiging, rechtsstaat en samenleving

De dreiging is in alle drie de landen gedurende de noodtoestand niet afgenomen, maar het is lastig hier een conclusie aan te verbinden. De verhoogde dreiging kan aanhouden door externe factoren zoals de komst van nieuwe IS-strijders, doordat de noodmaatregelen de spanningen hebben versterkt, of juist door het feit dat de overheid dankzij noodmaatregelen beter zicht heeft op de dreiging. Diensten claimen

dat ze door de nieuwe bevoegdheden aanslagen voorkomen, maar deze gegevens zijn moeilijk te verifiëren en te toetsen op de impact van de noodmaatregelen. In Frankrijk is wel consensus onder diensten en de gesproken experts dat de noodtoestand nuttig was om grip te krijgen op het dreigingsbeeld, door verdachte personen onder huisarrest te kunnen plaatsen tijdens het onderzoek en een situatie te bevriezen. De 4.300 huiszoekingen hebben echter slechts in één procent van de gevallen tot vervolging voor terrorisme-gerelateerde vergrijpen geleid, waarbij ook het reguliere recht gebruikt wordt.

De rechtsstaat wordt op verschillende manieren geraakt tijdens de inzet van de noodtoestand of het uitroepen van noodmaatregelen, vooral via onverwachte en onbedoelde effecten. Wanneer de toestand binnen de kaders van het recht wordt toegepast lopen burgerrechten nog geen permanent gevaar, maar ook hier spelen onverwachte en onbedoelde effecten een rol. Door de onduidelijkheid in toegekende bevoegdheden kan de feitelijke machtsuitbreiding groter zijn dan verwacht. Frankrijk laat daarbij zien dat veel uitzonderlijke maatregelen permanent worden. De noodtoestand zelf werd herhaaldelijk verlengd en duurde uiteindelijk bijna 2 jaar. Verder werden veel noodmaatregelen in de tussentijd opgenomen in het reguliere recht en treedt nu in Frankrijk in plaats van de noodtoestand een nieuwe antiterreurwet in werking, die politie en justitie meer bevoegdheden geeft.

De effecten op de samenleving zijn moeilijk onafhankelijk vast te stellen van de effecten van de aanslagen. Enerzijds laten opiniepeilingen in de drie landen zien dat gevoelens van angst en verdeeldheid toenemen, met veel draagvlak voor krachtig optreden vanuit de overheid. Anderzijds lijkt er met het aanhouden van de verhoogde dreiging ook een zekere normalisatie plaats te vinden, waarbij de bevolking gewend raakt aan de spanningen. In zowel Duitsland als Frankrijk volgden de verkiezingen vrij kort op de noodsituatie, maar het is moeilijk om de effecten op het verloop van bijvoorbeeld verkiezingen in te schatten. In Frankrijk viel de noodtoestand samen met de opkomst van Emanuel Macron en zijn kosmopolitisch georiënteerde middenpartij, maar ook samen met de sterke resultaten van het rechtse Front Nationale. In Duitsland heeft de gematigde regeringspartij CDU de verkiezingen gewonnen, maar maakte het rechtse AfD eveneens een opmars.

8.4.2 Performativiteit rond de noodtoestand

Performativiteit heeft betrekking op de manier waarop en mate waarin de retoriek van regeringsleiders, de specificiteit van maatregelen en verstoring van het reguliere leven de bevolking bewust of onbewust mobiliseert rondom angst en veiligheid. De overheden in Frankrijk, België en Duitsland hanteren verschillende retorische stijlen, maar worden allen geconfronteerd met een proces van beeldvorming en mobilisatie dat ze niet meer zelf in de hand hebben en waar ze zelf gijzelaar van dreigen te worden.

132 Nood breekt wet?

Een krachtige, zwaar aangezette retoriek lijkt daarbij te leiden tot hevigere reacties dan een meer gematigde insteek.

De drie regeringsleiders hebben elk een andere retoriek gekozen. Deze komt deels voort uit de specifieke situatie en de bestuurlijke context. De stevige retoriek van president Hollande in Frankrijk leidt weer tot een stevige reacties in de media, hoewel de meerderheid van de bevolking vrij gelaten reageert. Voor sommige minderhedengroepen waren de noodmaatregelen wel degelijk zeer verstorend en discriminerend. In België wil de premier daadkracht uitstralen, wat juist weer moeilijk samengaat met de zichtbare verdeeldheid en verwarring tussen de diverse Belgische bestuurslagen. In Duitsland stelt de kanselier zich op een grondwettelijke positie. Dit zorgt voor kalmte maar sluit niet altijd goed aan op de gevoelens van angst onder de bevolking.

De drie landen variëren in de specificiteit van hun maatregelen. De Lockdown van Brussel laat zien hoe de samenleving kan worden verstoord door ingrijpende maatregelen in het licht van acute noodsituaties, waarbij de vrij beperkte reactie in Duitsland laat zien hoe de mobilisatie beperkt kan blijven tot een gerichte response op beperkte incidenten. In Frankrijk lijkt de verstoring van het leven van de bevolking doorgaans beperkt, al worden moslimgemeenschappen specifiek geraakt door de uitgebreide opsporingsbevoegdheden. De controle ontglipt de regering echter ook bij zeer specifieke maatregelen, zoals het burkini-verbod op Franse stranden, waar lokale burgemeesters op eigen initiatief de landelijke noodtoestand gebruiken om burkini’s te verbieden. Specifieke maatregelen kunnen zo een brede discussie losmaken.

Bedoeld en onbedoeld activeren de maatregelen van de overheden verschillende delen van de bevolking, van extreemrechts tot moslimgemeenschappen. De regering heeft hierbij nooit volledige controle over de dynamiek en de betekenis die aan woorden en daden wordt gegeven. Het meest wrange voorbeeld is hierbij het kader dat president Hollande schetst in Frankrijk, waar de noodtoestand als noodzakelijk wordt gepresenteerd voor de veiligheid van de samenleving. Het afschaffen van de noodtoestand is daarmee lange tijd onbedoeld gelijkgesteld aan onveiligheid en onvermogen, waarmee het voor een politiek leider met verder weinig steun moeilijk werd de noodtoestand te beëindigen; zeker wanneer de aanslagen aanhouden. De politici worden zo als het ware gegijzeld door het beeld dat ze juist zelf hebben willen bestrijden.