Eerder onderzoek naar armoede en armoedebestrijding

Heel veel kennis over lokale samenwerkingspraktijken rond armoedebestrijding in Nederland is er nog niet; de lokale Stedenestafette-rapporten en deze studie vormen wat dat betreft een welkome aanvulling op de literatuur. Wel is er veel statistiek over armoede in Nederland en is er geschreven over de complexiteit en relativiteit van armoede. Bij individuen die in een neerwaartse spiraal van armoede terechtkomen, kenmerkt de leefsituatie zich door het samengaan van grote en kleine problemen op verschillende levensterreinen. Langdurige armoede is bijna altijd een resultaat van meerdere factoren; de dynamiek eist dan zijn tol van leven van een minimuminkomen met risicofactoren als een slechte gezondheid, vermoeidheid, depressie, het verlies van regie door een schokkende levenservaring, een uitzichtloze schuldsituatie, sociaal isolement en het ontbreken van perspectief (Smolenaars, 2008; Nederland, Stavenuiter en Bulsink., 2010; Janssen & Kuiper, 2010).

Ook de omgeving waarin individuele minima leven beïnvloedt hun gemoedsgesteldheid.

Armoede is een relatief begrip, zo concluderen ook de onderzoekers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) in hun Armoedesignalement van 2010 (SCP/CBS, 2010). Daarmee doelen zij niet alleen op de verschillende inkomensgrenzen die de literatuur hanteert, maar ook op het fenomeen dat ‘armoede zich doet gevoelen door een vergelijking met buren, familieleden en bekenden’ (Commentaar NRC Handelsblad, 16 december 2010). Armoede is geen absoluut gegeven. ‘Het is niet zinvol om de huidige armoede in Nederland af te meten aan de normen uit de negentiende eeuw of die van de sloppenwijken van Mumbai.’

(SCP/CBS, 2010).

Het SCP en het CBS schrijven in het algemeen over mensen en huishoudens met een ‘laag inkomen’ of over mensen en huishoudens met een inkomen op of onder de ‘beleidsmatige

inkomensgrens’. De beleidsmatige inkomensgrens is gekoppeld aan een door de politiek afgesproken sociaal minimum (dat weer gekoppeld is aan de bijstand). De lage-inkomensgrens ‘weerspiegelt een vast koopkrachtbedrag in de tijd’ (SCP/CBS, 2010). Naast deze twee manieren om het aantal mensen in lage inkomensgroepen te bepalen is er ook een budgetbenadering (Bradshaw, 2011 en SCP/CBS, 2010)– tot stand gekomen in samenwerking met het Nibud, een organisatie die ook verantwoordelijk is voor de Minima-Effect-Rapportages bij individuele gemeenten.

De budgetbenadering gaat uit van een ‘basisbehoeftenniveau’ dat de minimale uitgaven voor bijvoorbeeld voedsel, kleding en wonen omvat. Ook Europa hanteert een eigen armoedegrens – gebaseerd op 60% van het zogeheten mediane inkomen-, maar die armoedegrens zien we in onderzoek over Nederland weinig terug. Ook de impact van het Europese beleidsniveau op armoedebestrijding in Nederland blijft bij ons tamelijk onbesproken. Dat is in België overigens anders (zie bijvoorbeeld Vranken et al., 2009).

Welke inkomensgrenzen onderzoek ook hanteert, maatschappelijke organisaties zijn er niet altijd even gelukkig mee; zij vinden over het algemeen dat de grens voor een laag inkomen vrij laag ligt.

Naast armoedestatistiek is er in Nederland onderzoek gedaan naar armoedebeleid. Het beleid van sociale diensten en het effect van de gemeentelijke regelingen staan daarbij in de aandacht. De VNG voerde in 2008 voor het eerst een Benchmark Armoedebeleid uit: Almere, Alphen aan den Rijn,

Den Bosch, Deventer, Goedereede, Heiloo, Hengelo (O.), Hoogeveen, SOZABEL (Huizen, Blaricum, Eemnes en Laren), Nieuwegein, Valkenburg aan de Geul, Waddinxveen en Zaanstad deden mee.

Deze benchmark maakte prestaties van sociale diensten zichtbaar door ze met elkaar te vergelijken.

De resultaten van die vergelijking bieden handvatten om de uitvoering van het armoedebeleid te verbeteren. Ook deze benchmark geeft feiten en cijfers over het aantal huishoudens op het sociaal minimum.. Daarnaast bevat de benchmark gegevens over het bereik van de doelgroep en de doorlooptijden van uitkeringsaanvragen.

In hetzelfde genre presenteert Divosa met enige regelmaat de Divosa-armoedemonitor, en laat zij onderzoek doen naar de effectiviteit van re-integratiebureaus. Ook het ministerie van SZW geeft af en toe opdracht tot onderzoek dat verband houdt met armoedebeleid en –bestrijding. Nog onlangs werden de wachttijden voor schuldhulpverlening op initiatief van dit ministerie doorgelicht.

Het eerder genoemde Nibud houdt zich op verzoek van gemeenten bezig met het uitrekenen van de effecten van lokale regelingen op bepaalde typen huishoudens; die effecten staan beschreven in de zogeheten MER’s.

De inspanningen van het maatschappelijk middenveld ter bestrijding van armoede zijn niet zo heel vaak onderwerp van onderzoek. De belangrijkste publicatie op dit gebied is Armoede in Nederland, een onderzoek over en van kerken, kerkelijke instellingen en evangelische gemeenten, om na te gaan wat hun rol is bij de armoedebestrijding in Nederland. In 2010 verscheen dit onderzoek voor de vijfde keer (Crutzen, 2010). De belangrijkste conclusie dat jaar: niet de economische crisis maar de bureaucratie maakt het de minima in Nederland moeilijk. Het onderzoek krijgt altijd ruime aandacht in de kranten.

Tot slot is het een opvallend gegeven dat projecten, interventies en initiatieven ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting zelden worden geëvalueerd, er is althans nauwelijks effectonderzoek op dit gebied (een uitzondering vormen de MER’s van het Nibud). Dat geldt zowel voor projecten die gemeenten opstarten als voor projecten waarbij het initiatief door maatschappelijke organisaties is genomen. Om alvast een tipje van de sluier van ons onderzoek op te lichten: ook bij de projecten in ‘onze’ S23 ontbreken studies naar beleidsrendement, evaluaties en effectonderzoeken. Daardoor kunnen we op dit moment weinig zeggen over bijvoorbeeld het rendement van goede praktijken.

1.4 Leeswijzer

In deze vergelijkende studie geven we zoals gezegd gemeenten de mogelijkheid om van elkaar te leren. Dat geldt niet alleen voor de S23: alle gemeenten in Nederland kunnen hun voordeel doen met de kennis opgedaan in de Stedenestafette. Er zijn negen hoofdstukken en een aantal intermezzo’s waarin we de knowhow over (de samenwerking op) het lokale niveau van armoedebestrijding presenteren. Dit eerste hoofdstuk is de inleiding. Hoofdstuk 2 schetst de Nederlandse en Europese context van de S23 in cijfers en uitgangspunten van beleid. We bespreken de landelijke woordvoerders op dit gebied en reflecteren op de verzameling gemeenten die wij in de Stedenestafette hebben kunnen onderzoeken. Ook presenteren we in dit hoofdstuk de belangrijkste algemene bevindingen over het armoedebeleid in ‘onze’ gemeenten. In hoofdstuk 3

groeperen we een aantal gemeenten: we vergelijken de kleinste drie (Waddinxveen, Ridderkerk en Woerden) die hebben meegedaan met de grootste drie (Den Haag, Rotterdam en Utrecht).

Daarnaast maken we een groepsportret van de new towns in onze verzameling (Almere, Lelystad en Zoetermeer) en lichten we de voormalige textielsteden eruit (Enschede, Hengelo en Tilburg).

Hoofdstuk 4 concentreert zich op de doelgroepen en het bereik van de gemeentelijke voorzieningen in de S23. We gaan daar ook nader in op de voetangels en klemmen van de lokale bureaucratie. Veel minima kunnen slecht hun weg vinden in regelingen en formulieren; welke oplossingen proberen gemeenten en maatschappelijk middenveld te bieden? Twee doelgroepen krijgen extra aandacht in de intermezzo’s die daarop volgen: kinderen in armoede hebben in vrijwel al ‘onze’ gemeenten speciale aandacht; de aandacht voor werkende armen daarentegen staat in de kinderschoenen. In hoofdstuk 5 staat de inzet van maatschappelijke organisaties – het maatschappelijk middenveld - bij armoedebestrijding centraal. Er is aandacht voor organisaties van professionals en van vrijwilligers. Waar gemeenten vooral de inkomensondersteuning tot hun kerntaak rekenen, werken zij op het gebied van participatiebevordering van minima veel samen met maatschappelijke organisaties. Woningcorporaties zijn daarbij actieve en populaire partners. Hoofdstuk 6 gaat over de samenwerking tussen de verschillende partijen: hoe beoordelen maatschappelijke organisaties de samenwerking met de gemeente? Hoe is de taakverdeling en wat kan er volgens de betrokkenen beter? Hoofdstuk 7 verlegt de focus naar de samenwerking binnen het gemeentelijk apparaat, waar integraal werken al jaren een beleidsdoel is, maar waar de praktijk weerbarstiger is dan het streven.

In hoofdstuk 8 keren we opnieuw terug naar de individuele gemeenten. Voor elke gemeente boekstaven we wat het beste lokale exportproduct is voor de bestrijding van armoede of sociale uitsluiting van minima. We noteren ook wat voor praktijk, initiatief of beleid de desbetreffende gemeente het best zou kunnen binnenhalen. In hoofdstuk 9 tot slot vatten we conclusies van de Stedenestafette-onderzoeken kort samen en presenteren we vijf aanknopingspunten voor een sterk lokaal armoedebeleid. Voor het niet-Nederlandstalige Europese publiek hebben we een Engelse samenvatting van deze vergelijkende studie toegevoegd.

Verwey-Jonker Instituut