Duits bestuursprocesrecht (§§ 86, 87, 87b, 128, 128a VwGO)

Dat het uitgangspunt voor de Duitse bestuursrechter bij de beoordeling van de fei-tenvaststelling door het bestuur duidelijker is geformuleerd dan in het Nederlandse bestuursrecht, blijkt onmiddellijk uit de belangrijkste dienaangaande bepalingen in de Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), waarin het Duitse bestuursprocesrecht is gecodificeerd. Deze bepalingen zijn hieronder kort weergegeven.

§ 86 VwGO

1. Das Gericht erforscht den Sachverhalt von Amts wegen; die Beteiligten sind dabei heranzuziehen. Es ist an das Vorbringen und an die Beweisanträge der Beteiligten nicht gebunden.

2. Ein in der mündlichen Verhandlung gestellter Beweisantrag kann nur durch einen Gerichtsbeschluß, der zu begründen ist, abgelehnt werden.

3. Der Vorsitzende hat darauf hinzuwirken, daß Formfehler beseitigt, unklare Anträge erläutert, sachdienliche Anträge gestellt, ungenügende tatsächliche Anga-ben ergänzt, ferner alle für die Feststellung und Beurteilung des Sachverhalts wesentlichen Erklärungen abgegeben werden.

4. Die Beteiligten sollen zur Vorbereitung der mündlichen Verhandlung Schriftsätze einreichen. Hierzu kann sie der Vorsitzende unter Fristsetzung auffordern. Die Schriftsätze sind den Beteiligten von Amts wegen zu übermitteln.

5. Den Schriftsätzen sind die Urkunden oder elektronischen Dokumente, auf die Bezug genommen wird, in Urschrift oder in Abschrift ganz oder im Auszug beizu-fügen. Sind die Urkunden oder elektronischen Dokumente dem Gegner bereits bekannt oder sehr umfangreich, so genügt die genaue Bezeichnung mit dem Aner-bieten, Einsicht bei Gericht zu gewähren.

§ 87 VwGO

1. Der Vorsitzende oder der Berichterstatter hat schon vor der mündlichen Verhand-lung alle Anordnungen zu treffen, die notwendig sind, um den Rechtsstreit mög-lichst in einer mündlichen Verhandlung zu erledigen. Er kann insbesondere

526. Kopp/Ramsauer 2003, p. 331. Uitzondering op die regel kan evenwel liggen in de mogelijkheid van rechtsverwerking en het handelen in strijd met de goede trouw; zie echter noot 531.

1. die Beteiligten zur Erörterung des Sach- und Streitstandes und zur gütlichen Beilegung des Rechtsstreits laden und einen Vergleich entgegennehmen; 2. den Beteiligten die Ergänzung oder Erläuterung ihrer vorbereitenden

Schrift-sätze, die Vorlegung von Urkunden, die Übermittlung von elektronischen Dokumenten und die Vorlegung von anderen zur Niederlegung bei Gericht geeigneten Gegenständen aufgeben, insbesondere eine Frist zur Erklärung über bestimmte klärungsbedürftige Punkte setzen;

3. Auskünfte einholen;

4. die Vorlage von Urkunden oder die Übermittlung von elektronischen Doku-menten anordnen;

5. das persönliche Erscheinen der Beteiligten anordnen; § 95 gilt entsprechend; 6. Zeugen und Sachverständige zur mündlichen Verhandlung laden.

2. Die Beteiligten sind von jeder Anordnung zu benachrichtigen.

3. Der Vorsitzende oder der Berichterstatter kann einzelne Beweise erheben. Dies darf nur insoweit geschehen, als es zur Vereinfachung der Verhandlung vor dem Gericht sachdienlich und von vornherein anzunehmen ist, daß das Gericht das Beweisergebnis auch ohne unmittelbaren Eindruck von dem Verlauf der Beweis-aufnahme sachgemäß zu würdigen vermag.

§ 87b VwGO

1. Der Vorsitzende oder der Berichterstatter kann dem Kläger eine Frist setzen zur Angabe der Tatsachen, durch deren Berücksichtigung oder Nichtberücksichtigung im Verwaltungsverfahren er sich beschwert fühlt. Die Fristsetzung nach Satz 1 kann mit der Fristsetzung nach § 82 Abs. 2 Satz 2 verbunden werden.

2. Der Vorsitzende oder der Berichterstatter kann einem Beteiligten unter Fristset-zung aufgeben, zu bestimmten Vorgängen

1. Tatsachen anzugeben oder Beweismittel zu bezeichnen,

2. Urkunden oder andere bewegliche Sachen vorzulegen sowie elektronische Dokumente zu übermitteln, soweit der Beteiligte dazu verpflichtet ist.

3. Das Gericht kann Erklärungen und Beweismittel, die erst nach Ablauf einer nach den Absätzen 1 und 2 gesetzten Frist vorgebracht werden, zurückweisen und ohne weitere Ermittlungen entscheiden, wenn

1. ihre Zulassung nach der freien Überzeugung des Gerichts die Erledigung des Rechtsstreits verzögern würde und

2. der Beteiligte die Verspätung nicht genügend entschuldigt und 3. der Beteiligte über die Folgen einer Fristversäumung belehrt worden ist.

Der Entschuldigungsgrund ist auf Verlangen des Gerichts glaubhaft zu machen. Satz 1 gilt nicht, wenn es mit geringem Aufwand möglich ist, den Sachverhalt auch ohne Mitwirkung des Beteiligten zu ermitteln.

§ 108 VwGO

1. Das Gericht entscheidet nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfah-rens gewonnenen Überzeugung. In dem Urteil sind die Gründe anzugeben, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind.

2. Das Urteil darf nur auf Tatsachen und Beweisergebnisse gestützt werden, zu denen die Beteiligten sich äußern konnten.

§ 128 VwGO

Das Oberverwaltungsgericht prüft den Streitfall innerhalb des Berufungsantrags im gleichen Umfang wie das Verwaltungsgericht. Es berücksichtigt auch neu vorge-brachte Tatsachen und Beweismittel.

§ 128a VwGO

1. Neue Erklärungen und Beweismittel, die im ersten Rechtszug entgegen einer hier-für gesetzten Frist (§ 87b Abs. 1 und 2) nicht vorgebracht worden sind, sind nur zuzulassen, wenn nach der freien Überzeugung des Gerichts ihre Zulassung die Erledigung des Rechtsstreits nicht verzögern würde oder wenn der Beteiligte die Ver-spätung genügend entschuldigt. Der Entschuldigungsgrund ist auf Verlangen des Gerichts glaubhaft zu machen. Satz 1 gilt nicht, wenn der Beteiligte im ersten Rechtszug über die Folgen einer Fristversäumung nicht nach § 87b Abs. 3 Nr. 3 belehrt worden ist oder wenn es mit geringem Aufwand möglich ist, den Sachverhalt auch ohne Mitwirkung des Beteiligten zu ermitteln.

2. Erklärungen und Beweismittel, die das Verwaltungsgericht zu Recht zurückgewie-sen hat, bleiben auch im Berufungsverfahren ausgeschloszurückgewie-sen.

Ook in het Duitse algemene bestuursprocesrecht geldt – op grond van het

Gesetz-mässigkeitprinzip en de in art. 19 IV GG gewaarborgde garantie van effectieve

rechtsbescherming voor de burger – de Untersuchungsgrundsatz. Hoewel niet onbe-langrijk, wordt de ongelijkheid tussen partijen niet de voornaamste reden geacht om te spreken van het voornoemde uitgangspunt. Naast de gebondenheid van het bestuur aan het recht, wordt vooral aangevoerd dat het algemeen belang eist dat de rechterlijke uitspraak in het bestuursprocesrecht is gebaseerd op de materiële waar-heid. § 86, eerste lid, VwGO bepaalt dat de bestuursrechter ambtshalve, zo nodig tegen de uitdrukkelijke wens van een partij in, alle voor de vordering relevante fei-ten en omstandigheden verzamelt en niet is gebonden aan hetgeen partijen aan de vordering ten grondslag leggen. Daar waar de Nederlandse bestuursrechter van de wetgever daartoe de gelegenheid heeft gekregen (vgl. artikel 8:69, derde lid, Awb), draagt de Duitse wet de bestuursrechter op zijn uitspraak – zo veel mogelijk – te baseren op de materiële waarheid. Uit de tekst van § 86 VwGO wordt afgeleid dat de Duitse bestuursrechter eindverantwoordelijke is voor het onderzoeken van de feiten en bovendien bevoegd is feiten van algemene bekendheid en algemene erva-ringsregels ten grondslag te leggen aan zijn uitspraak.

De aldus voor de bestuursrechter geformuleerde onderzoeksplicht kan echter in geen enkele gerechtelijke procedure in volle omvang meer gelden. Zo stelt Hufen dat in theorie de onderzoeksplicht wel vaststaat, maar dat de rechterlijke macht in de praktijk feitelijk en financieel niet meer in staat wordt gesteld om aan die plicht te voldoen. Feitelijk is het de bestuursrechter steeds vaker onmogelijk om prijzige rapporten te laten opstellen, waardoor de procespartij die bij machte is om dergelijke onderzoeken zelf in te brengen in het voordeel is.527 Mede daarom bepaalt § 86 VwGO dat de onderzoeksplicht een begrenzing vindt in de medewer-kingsplichten van de procespartijen. Kortom, in het Duitse procesrecht wordt van

partijen een steeds actievere rol verwacht, waardoor een verschuiving is opgetre-den in het idee van de Untersuchungsgrundsatz:

‘Das Gericht darf aber nicht die Verantwortung für die Sachaufklärung auf die Beteilig-ten verlagern. Kern des Untersuchungsgrundsatzes is also weniger, daß das Gericht die Sachaufklärung ausschließlich betreibt, sondern daß es kraft seiner Autorität die Möglichkeit zu einem Einbringen von Daten und Fakten schafft und diese dann in sachlich korrekter Weise auswertet. Hier hat das Gericht vielfach anregende, leitende und moderierende Funktion. Es kooperiert mit dem Beteiligten und ggf. deren Anwäl-ten und bildet sich auf der Basis der aus verschiedenen Quellen eingebrachAnwäl-ten Sachs-verhaltselemente ein eigens Urteil. Insofern ist der Untersuchungsgrundsatz heute zumindest teilweise von Elementen des Beibringungsgrundsatzes und des

Koopera-tionsprinzips überlagert – verbunden mit einem rechtlichen und faktischen

Entschei-dungs- und Bewertungsmonopol des Gerichts.’528

De toegenomen invloed van de Beibringungsgrundsatz, welke inhoudt dat partijen verantwoordelijk zijn voor het aanvoeren van de feiten en de bewijsmiddelen, komt ten eerste tot uitdrukking in de zinsnede ‘die Beteiligten sind dabei

heranzu-ziehen’ in § 86, eerste lid, VwGO en de in § 82 VwGO opgenomen last om de

tegen het besluit van het bestuur aangevoerde gronden te adstrueren, ook door aan te geven over welke bewijsmiddelen kan worden beschikt. Het is lastig in concreto te bepalen waar de grens ligt tussen de verplichting van de bestuurs-rechter om de relevante feiten en omstandigheden te onderzoeken en de mede-werkingsplicht van de belanghebbende in de procedure.

In de dissertatie van Köhler-Rott uit 1997 wordt de rechtspraak betreffende deze grens besproken.529 Een algemene leer op dit punt lijkt moeilijk te ontwaren, maar de jurisprudentie wijst telkens op het uitgangspunt dat de rechterlijke plicht om ambtshalve onderzoek te doen (Amtsermittlungspflicht) daar eindigt, waar de medewerkingsplichten van de partijen beginnen. Van groot belang is dat in het Duitse bestuursprocesrecht de bestuursrechter ambtshalve – binnen de grenzen van de rechtsstrijd – tot aan de grenzen van de redelijkheid elke mogelijke manier om de feitelijke aspecten van de zaak op te helderen, ter hand moet nemen.530 De eindverantwoordelijkheid voor de feitenvaststelling ligt nog altijd bij de bestuurs-rechter.531 Dit belangrijke uitgangspunt wordt dus begrensd door de medewer-kingsplichten van de belanghebbenden. Köhler-Rott stelt het als volgt:

528. Hufen 2003, p. 575-576. 529. Köhler-Rott 1997, p. 36 e.v.

530. Zie ook Schuurmans & Willemsen 2003, p. 292; vgl. BVerwG DVBl. 1984, p. 1005-1006. 531. Er wordt in het proefschrift van Köhler-Rott slechts verwezen naar de bestuurlijke fase en de

invloed daarvan op de rol van de bestuursrechter bij de feitenvaststelling indien het materiële recht expliciet bepaalt dat de belanghebbende reeds in de bestuurlijke fase de voor zijn standpunt gunstige feiten en bewijsmiddelen zou moeten stellen (materielle Präklusion); zo luidt § 20, zesde lid, Allgemeines Eisenbahngesetz: ‘Der Kläger hat innerhalb einer Frist von sechs Wochen die zur Begründung seiner Klage dienenden Tatsachen und Beweismittel anzugeben. Æ

‘Allgemein sind die Beteiligten nach der Rechtsprechung vor allem gehalten, “die ihnen geläufigen Tatsachen, mit denen sie ihre Anträge begründen, selbts vorzutra-gen”. Das Gericht sei nicht verpflichtet, in nicht durch entsprechendes Vorbingen oder andere konkrete Anhaltspunkte veranlasste Nachforschungen darüber einzutreten, ob vielleicht irgendein bisher nicht entdeckter Umstand auf die Rechtmässigkeit des zu beurteilen Verwaltungshandeln von Einfluss sein könnte. Damit schränkt das Bundes-verwaltungsgericht die grundsätzlich bestehende Amtsermittlung schon erheblich ein. Das Gericht muss nicht von Amts wegen in alle Richtungen ermitteln, sonder nur bei entspechenden Anhaltspunkten.’532

Hoewel deze rechtspraak de verplichting tot ambtshalve onderzoek tot in de kern lijkt aan te tasten, blijft wel de eindverantwoordelijkheid van de bestuursrechter overeind. De bestuursrechter heeft daardoor bij het verzamelen van bewijsmidde-len nog wel een stimulerende en leidende rol. De bewijsomvang lijkt theoretisch alle relevante aspecten binnen de omvang van het geschil te betreffen, maar de bestuursrechter doet enkel onderzoek naar die aspecten waarvoor partijen vol-doende aanknopingspunten voor onderzoek hebben aangegeven. Ten aanzien van de (materiële) bewijslastverdeling geldt hetzelfde als in de bestuurlijke fase. Op grond van het beginsel van hoor en wederhoor zoals neergelegd in § 108, tweede lid, VwGO, moeten alle partijen de gelegenheid hebben gehad zich uit te laten over de aan de uitspraak ten grondslag gelegde feiten. Voorts blijkt expliciet uit § 108, eerste lid, VwGO dat de rechter vrij is in de waardering van het bewijs. Deze vrijheid vindt overigens wel haar grens in de wettelijk voorgeschreven bewijskracht van aktes, processen-verbaal en onaantastbaar geworden besluiten of rechterlijke uitspraken.

In verband met de verplichting van de partijen om zelfstandig bewijsmiddelen in het proces te brengen, zijn het tweede en het derde lid van § 86 VwGO van groot belang. Het tweede lid bepaalt dat een ter zitting gedaan – voldoende gespecifi-ceerd – bewijsaanbod niet door de bestuursrechter ongemotiveerd kan worden afgewezen. Het dwingt de bestuursrechter bijzonder zorgvuldig te toetsen of een afwijzing – ondanks de gelding van de Untersuchungsgrundsatz – gerechtvaardigd is. Tevens dient deze norm, die in algemenere vorm is verankerd in art. 103 I GG, de rechtszekerheid en de effectieve rechtsbescherming voor de belangheb-bende.533 Het derde lid regelt de zogenoemde Hinweispflicht van de bestuursrech-ter. Deze houdt in dat de bestuursrechter de partijen – net als het bestuur in de bestuurlijke fase – kan aanzetten tot het aanvoeren van nadere bewijsmiddelen. Het doel van deze bepaling is meerledig, maar dient in elk geval de zoektocht naar de materiële waarheid. Van groot belang is tevens dat daardoor de belang-hebbende wordt geholpen zijn medewerkingsplicht te herkennen en

verrassings-531. § 87b Abs. 3 und § 128a der Verwaltungsgerichtsordnung gelten entsprechend’. Ook in het sociale zekerheidsrecht gelden bijzonder gedetailleerde verplichtingen voor belanghebbenden (§ 60 e.v. Sozialgesetzbuch); de gevolgen van het niet voldoen aan deze verplichting, werken – mits de belanghebbende daarop is gewezen (§ 66, derde lid, Sozialgesetzbuch) – door in de rechtmatig-heid van het besluit; vgl. Willemsen 2005, p. 124.

532. Köhler-Rott 1997, p. 38. 533. Kopp/Schenke 2003, p. 1012.

uitspraken kunnen worden voorkomen (zie ook § 108, tweede lid, VwGO). Deze waarborgen nemen echter niet weg dat de partijen in hoge mate worden gecon-fronteerd met de verplichting om zelfstandig met de hen bekende bewijsmidde-len te komen. Zeker als partijen procederen met een rechtsbijstandverbewijsmidde-lener, grenst de verplichting van partijen aan de hoofdregel in het Duitse civiele proces-recht, de Beibringungsgrundsatz. Köhler-Rott concludeert dat het onderscheid tus-sen beide hoofdregels nog slechts kenbaar is in de eindverantwoordelijkheid van de bestuursrechter voor het onderzoek naar feiten. In het civiele procesrecht zijn dat de partijen, in het bestuursprocesrecht de bestuursrechter. Die eindverant-woordelijkheid betekent niet onmiddellijk dat de bestuursrechter zelf ambtshalve onderzoek moet (laten) verrichten indien de partijen onvoldoende bewijsmidde-len aandragen over de in geschil zijnde feiten. Niet alleen geldt nog altijd dat de bestuursrechter slechts onderzoek dient te verrichten indien daarvoor aankno-pingspunten kunnen worden gevonden in hetgeen een partij heeft aangedragen, maar ook wordt in voldoende mate recht gedaan aan de Untersuchungsgrundsatz indien de rechter partijen zonodig wijst op hun medewerkingsplicht. Sluitstuk van de aldus gerelativeerde Untersuchungsgrundsatz is de bevoegdheid van de bestuursrechter krachtens § 87b VwGO.

Belangrijkste ontwikkeling – en relativering van de gedachte dat de bestuursrech-ter zelfstandig onderzoek naar de feiten dient in te stellen – is daarmee het sinds 1991 geldende § 87b VwGO, waarin de zogenoemde – procedurele of formele –

Präklusion is geregeld. De rechter heeft de bevoegdheid gekregen een termijn te

stellen voor het aanvoeren van zowel feitelijke gronden door de eiser (eerste lid) als bewijsmiddelen door een daartoe op grond van de medewerkingsplicht ver-plichte partij (tweede lid). Anders dan het Nederlandse bestuursrecht, dat daar-voor buiten artikel 8:58 Awb geen wettelijke basis kent, bepaalt het derde lid van § 87b VwGO dat de bestuursrechter hetgeen buiten deze termijn is aangevoerd, buiten beschouwing kan laten. Bij toepassing van deze bepaling zal rekening moeten worden gehouden met de garanties van effectieve rechtsbescherming (artikel 19 IV GG) en rechterlijk gehoor (art. 103 IV GG). Het derde lid van § 87b VwGO stelt daarom als noodzakelijke en cumulatieve voorwaarden voor het uit-sluiten van bewijsmiddelen die na de gestelde termijn worden overgelegd, dat eventuele toelating de procedure onredelijk zou vertragen, dat geen goede ver-schoningsgrond wordt aangevoerd voor de termijnoverschrijding en dat de betreffende partij over de consequenties van de termijnoverschrijding is inge-licht. Alleen onder die voorwaarden heeft de bestuursrechter de discretionaire bevoegdheid om bewijsmiddelen niet mee te nemen in de beoordeling. Bena-drukt wordt dat het uitsluiten van bewijsmiddelen uitzondering behoort te zijn, door de bestuursrechter deugdelijk dient te worden gemotiveerd en niet kan plaatsvinden indien de rechter met geringe inspanning de feiten zonder mede-werking van de partijen toch kan onderzoeken.

In de VwGO zijn, naast de hiervoor besproken bepalingen die de gerechtelijke procedure in eerste aanleg betreffen, ook bepalingen aangaande het hoger beroep opgenomen. In elk geval de §§ 128 en 128a VwGO, die de beoordeling van de fei-tenvaststelling in hoger beroep betreffen, lijken voor dit onderzoek van belang. In

de tweede zin van § 128 VwGO is het uitgangspunt geformuleerd: in hoger beroep is het mogelijk om binnen de rechtsstrijd nieuwe feiten en bewijsmidde-len aan te voeren of een nieuw bewijsaanbod te doen. Indien door het aanvoeren van bewijsmiddelen in hoger beroep kosten ontstaan die vermeden hadden kun-nen worden wanneer de belanghebbende deze reeds in eerste aanleg had overge-legd, kan als sanctie gedacht worden aan een proceskostenveroordeling op grond van § 155, vierde lid, VwGO. Een sanctie als het buiten beschouwing laten van bewijsmiddelen is mogelijk op grond van § 128a VwGO, welke bepaling gelijktij-dig werd ingevoerd met § 87b VwGO. § 128a VwGO maakt een uitzondering op de hoofdregel van § 128 VwGO. Op grond van het tweede lid van § 128a VwGO kan, in het geval de bestuursrechter in eerste aanleg terecht een termijn in de zin van § 87b VwGO heeft gesteld en aan de cumulatieve voorwaarden in die bepa-ling is voldaan om de nadien ingebrachte bewijsmiddelen uit te sluiten, die ter-mijn niet door het instellen van hoger beroep verlengd worden. Dat bewijs kan dus in beginsel ook in hoger beroep geen rol meer spelen. Dat ligt anders op grond van het eerste lid van § 128a VwGO indien de belanghebbende in eerste aanleg niet is voorgelicht over de consequenties van de termijnstelling als bedoeld in § 87b VwGO en indien de hogerberoepsinstantie van oordeel is dat zonder vertraging of veel inspanning en zonder medewerking van de belangheb-bende onderzoek naar de feiten kan worden verricht.

3.4.4 Reflectie

Enkele in het voorgaande besproken aspecten van het Duitse bestuursrecht kun-nen worden gebruikt om een kritische blik te werpen op het Nederlandse bestuursrecht.

Een eerste punt dat de aandacht trekt is de principiële gelding van de

Unter-suchungsgrundsatz. Dit uitgangspunt legt de eindverantwoordelijkheid voor de

fei-tenvaststelling in de bestuurlijke fase bij het bestuur en in de gerechtelijke fase bij de rechter. Bovendien wordt het aannemen van een formele stelplicht, die gepaard zou gaan met een formele bewijslast, in strijd met de

Unter-suchungsgrundsatz geacht. Het feit dat de bestuursrechter eindverantwoordelijk is,

betekent echter niet dat steeds hij degene is die het onderzoek moet (laten) ver-richten naar de voor het bestreden besluit relevante feitelijke omstandigheden. Het idee dat de Untersuchungsgrundsatz met zich brengt dat de eindverantwoorde-lijke ook zelfstandig het onderzoek dient te (laten) verrichten, lijkt in het Duitse recht niet langer de insteek. Niet alleen wordt van partijen verwacht dat zij in eer-ste instantie zelfstandig de bewijsmiddelen aanvoeren waarover zij de beschik-king hebben, maar ook zal de rechter slechts onderzoek instellen naar de feiten indien partijen daarvoor voldoende aanknopingspunten aanbrengen. De Duitse bestuursrechter heeft weliswaar een eigen taak om de feiten vast te stellen, maar kan die deels uitbesteden door partijen te wijzen op hun medewerkingsplicht. Dat alles neemt echter niet weg dat in het Duitse bestuursprocesrecht veel waarde wordt gehecht aan rechtspraak op grond van de materiële waarheid, waardoor de Duitse bestuursrechter zich in geschillen die de feitenvaststelling betreffen, snel genoodzaakt zal voelen om – net als het bestuur in de bestuurlijke fase – tot aan

de grenzen van het redelijke zelf onderzoek te verrichten naar de feitelijke omstandigheden van het geschil.

Ten aanzien van de (materiële) bewijslastverdeling geldt als uitgangspunt dat het materiële recht daarvoor doorslaggevend is. Een partij die zich beroept op een