De doelstelling van de Awb

Een hoofddoel van de Awb is het geven van een algemene en uniforme regeling van het bestuursprocesrecht. Bij de vraag welke regels in deze algemene wet zou-den moeten worzou-den opgenomen, spelen verschillende factoren een rol. Regelge-ving kan geboden zijn omdat bepaalde onderwerpen zich naar hun aard niet lenen voor een regeling in een bijzondere wet. Algemene regels kunnen voorts de bestuursrechtelijke wetgeving systematiseren en vereenvoudigen en meer een-heid brengen. Ook kunnen ontwikkelingen die zich in de jurisprudentie hebben afgetekend, de aanleiding vormen voor codificatie.19 In beginsel kan men over het gehele bestuursprocesrecht zeggen dat het zich naar zijn aard minder leent voor regulering in bijzondere wetten.20 Immers, deze regels zijn op het gehele bestuursrecht van toepassing.

In de Awb hebben bepaalde aspecten van de feitenvaststelling een regeling gevonden; andere onderwerpen zijn niet in rechtsregels vastgelegd. De wet kent voornamelijk artikelen die de indiening van stukken door partijen reguleren en de wijze waarop de rechter gebruik kan maken van zijn onderzoeksbevoegdhe-den. Het meest opvallend is dat regels van materieel bewijsrecht ontbreken. Zo bevat de Awb geen bepalingen ten aanzien van de bewijsomvang, de bewijslast-verdeling, de bewijsmiddelen of de bewijswaardering. De parlementaire geschie-denis leert dat dit een bewuste keuze van de wetgever is geweest. Achter de regels van feitenvaststelling in de Awb gaat een bepaalde visie van de wetgever op de fei-tenvaststelling schuil.

De feitenvaststelling wordt in de parlementaire geschiedenis van de Awb niet als een afzonderlijk onderwerp behandeld. De visie die de wetgever op dit onderwerp heeft, komt met name naar voren waar hij de karakteristieken van het bestuurs-procesrecht bespreekt. Een klassiek kenmerk van het bestuursrechtelijk proces is dat de bestuursrechter zoekt naar de materiële waarheid.21 De rechter richt zich niet op de waarheid zoals die door partijen wordt gepresenteerd, maar tracht te achterhalen wat er daadwerkelijk gebeurd is. Deze karakteristiek brengt mee dat de rechter zich in het proces actief dient op te stellen. Hij heeft de taak zelf op zoek te gaan naar de relevante feiten. De rechter bepaalt het verloop van de proce-dure en is nadrukkelijk bevoegd om op basis van eigen onderzoek de feiten aan te vullen. Dit uitgangspunt verklaart waarom in de Awb bij de regulering van de fei-tenvaststelling een grote nadruk heeft gelegen op de rechterlijke onderzoeksbe-voegdheden.

De rechter beschikt zowel in het vooronderzoek als het onderzoek ter zitting over deze bevoegdheden. De situaties waarin de ene dan wel de andere fase voor onderzoek wordt gebruikt, blijven ongenoemd. Overige kenmerken die met het zoeken naar de materiële waarheid samenhangen, zijn een grote rol voor de mon-delinge behandeling van de zaak op de terechtzitting en het ontbreken van regels

19. PG Awb I, p. 19. 20. PG Awb I, p. 23. 21. PG Awb II, p. 173.

van materieel bewijsrecht. Overigens hangt het uitgangspunt van de actieve bestuursrechter zowel samen met zijn taak om het objectieve publiekrecht te handhaven, als het bieden van rechtsbescherming.22 Vanuit de rechtsbescher-mingsidee kan het op de weg van de rechter liggen de belanghebbende te helpen de benodigde gegevens te achterhalen. De rechter kan zelf een onderzoek instel-len naar de door de belanghebbende bestreden feiten of de belanghebbende erop wijzen welke gegevens hij dient te verstrekken. De rechter zal zich met name actief opstellen wanneer de belanghebbende in een ongelijke positie verkeert met het bestuursorgaan en geen professionele rechtsbijstand geniet.23 Of de rechter spoedig tot dit onderzoek is gehouden, is de vraag. De betekenis die aan het beginsel van ongelijkheidscompensatie toekomt in het nieuwe bestuursproces-recht, is niet duidelijk. Enerzijds relativeert de regering haar betekenis,24 ander-zijds plaatst zij soms een wettelijke bepaling in het licht van die ongelijkheids-compensatie.25

De relativering van de ongelijkheidscompensatie houdt verband met een veran-derde visie op de rechtsbetrekking tussen belanghebbende en bestuursorgaan. In de memorie van toelichting wordt benadrukt dat de relatie meer wederkerig van aard is geworden. Deze verandering heeft onder meer tot gevolg dat de belang-hebbende nadrukkelijk een eigen taak en verantwoordelijkheid heeft om inzicht te verschaffen in zijn feitelijke situatie. In paragraaf 2.3.2 wordt daar nader op ingegaan. Naast een nadruk op de taak van de rechter om de waarheid te vinden, wordt dus ook een nadruk gelegd op de verantwoordelijkheid van de belangheb-bende om voor hem relevante gegevens naar voren te brengen bij de voorberei-ding van een besluit.

Een andere tendens die in de memorie van toelichting nadruk krijgt, betreft het belang van een zo spoedig mogelijke afdoening van het geschil. Bij de vormge-ving van het procesrecht, zowel door wetgever als rechter, dient het gezichtspunt van effectiviteit en efficiency te worden betrokken.26 Bij deze tendens wordt, anders dan bij de wederkerige rechtsbetrekking, niet uitdrukkelijk verwezen naar de feitenvaststelling.

In de parlementaire geschiedenis worden geen kanttekeningen geplaatst bij de visie dat de bestuursrechter actief dient te zijn. Wel worden, met name door de Raad van State, opmerkingen gemaakt over nadere regulering. De Raad van State waarschuwt er ten eerste voor dat de globale regeling van de Awb kan leiden tot een grote verscheidenheid in de toepassing. Daarbij wordt uitdrukkelijk gewezen op het gevaar dat rechters zeer uiteenlopend gebruik kunnen maken van hun onderzoeksbevoegdheden. Voorts wordt benadrukt dat men de belangen van de

22. PG Awb II, p. 173. 23. PG Awb II, p. 464.

24. ‘Als gevolg van het toekennen van een groter gewicht aan de notie van de rechtsbetrekking is deze ontwikkeling gepaard gegaan met een – gelijktijdige – relativering van de gedachte van de onge-lijkheidscompensatie. Wij zijn van oordeel, dat deze ontwikkelingen in het nieuwe, uniforme bestuursprocesrecht tot uitdrukking moeten komen.’, PG Awb II, p. 174.

25. Zie bijvoorbeeld de toelichting bij art. 8:69 Awb. 26. PG Awb II, p. 175.

procederende partijen niet uit het oog mag verliezen. Mocht blijken dat door aan-vulling van wetteksten beter een verantwoord evenwicht kan worden bereikt tus-sen de vrijheid van de rechter en de belangen van partijen, dan wordt nadere regel-geving aanbevolen.27 Daarnaast uit de Raad van State bedenkingen bij de stelling dat het onderzoek ter zitting het zwaartepunt vormt van de procedure. ‘Nu zo sterk de nadruk is gelegd op een intensief onderzoek en de overbelasting van de rechter tot proceseconomisch handelen dwingt, is het alleszins verantwoord ruimschoots toepassing te geven aan bepalingen die het mogelijk maken een onderzoek ter zit-ting uit te sluiten.’28 Voorts vraagt de Raad van State om een nadere uiteenzetting waarom de Awb geen algemene regels van bewijsrecht bevat en onderdelen van het civiele bewijsrecht niet van overeenkomstige toepassing zijn verklaard.29

In antwoord op bovengenoemde vragen onderkent de regering dat rechters zeer uiteenlopend gebruik kunnen maken van hun discretionaire onderzoeksbevoegd-heden. Beleidsvragen spelen immers een rol bij de afweging of onderzoek moet worden ingesteld. De verscheidenheid in toepassing biedt als voordeel dat de regeling van de onderzoeksbevoegdheden kan uitkristalliseren. De regering wijst er nadrukkelijk op dat een rol kan zijn weggelegd voor een wetsevaluatie. Een grote verscheidenheid bergt echter ook het gevaar in zich dat zij leidt tot rechtson-gelijkheid en rechtsonzekerheid. Met verschillende middelen moet de verwezen-lijking van dit gevaar worden voorkomen. Ten eerste zouden de rechtbanken tot zelfregulering over kunnen gaan. In procesregelingen zou kunnen worden aan-gegeven onder welke omstandigheden men welke bevoegdheid hanteert. Ten tweede kunnen de appèlcolleges de eenheid bevorderen en in de laatste plaats zou de destijds geplande rechtseenheidvoorziening als waarborg fungeren.30

De belangen van procespartijen acht de regering voldoende gewaarborgd in de regeling van de rechterlijke onderzoeksbevoegdheden in de Awb.31 De relative-ring van de zitting als zwaartepunt van de procedure neemt zij gedeeltelijk over door erop te wijzen dat een zitting soms kan worden overgeslagen. Meer aan-dacht gaat uit naar de kritiek dat de Awb geen materieel bewijsrecht bevat. Regels ten aanzien van de bewijsomvang, bewijslastverdeling en bewijswaardering komen niet in de wet voor. Aan deze regels zou geen behoefte bestaan, omdat de rechter actief is, de bevoegdheid heeft om feiten aan te vullen en over uitgebreide mogelijkheden beschikt om de feiten te onderzoeken:

‘In een stelsel waarin de rechter de bevoegdheid heeft ambtshalve de feiten aan te vul-len, is aan een wettelijk stelsel van materieel bewijsrecht niet of nauwelijks behoefte. Dat neemt niet weg, dat de rechter, afhankelijk van onder meer de verhouding tussen partijen, de aard van het geschil en de in het geding zijnde feiten, naar redelijkheid en billijkheid stelplicht en bewijslast over de partijen heeft te verdelen.’32

27. PG Awb II, p. 163 en 164. 28. PG Awb II, p. 165. 29. PG Awb II, p. 165. 30. PG Awb II, p. 167 en 439. 31. PG Awb II, p. 168. 32. PG Awb II, p. 175.

In de toelichting ligt een grote nadruk op de bevoegdheid van de rechter om zelf de feiten te onderzoeken en aan te vullen. Kennelijk dicht de wetgever de bestuursrechter een zelfstandige taak toe om de feiten vast te stellen. De moge-lijkheid of verplichting van partijen om bewijs te leveren, krijgt veel minder aan-dacht. In een procedure waar de rechter het voortouw neemt, zou aan regulering van de bewijsverplichtingen van partijen geen grote behoefte bestaan. De rechter zal immers vaak zelf een onderzoek instellen. In de gevallen waarin hij van onderzoek afziet, of wanneer het onderzoek geen duidelijkheid brengt, kan hij tussen partijen naar redelijkheid en billijkheid de bewijslast verdelen. Wat een redelijke en billijke verdeling is, wordt bepaald door de omstandigheden van het geval en kan niet in vaste regels worden vastgelegd. Naar aanleiding van de kriti-sche kanttekeningen van de Raad van State wordt uitgelegd waarom geen aan-sluiting is gezocht bij het bewijsrecht uit het burgerlijk procesrecht. De bewijsbe-palingen uit het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) gaan uit van de gelijkwaardigheid van partijen en een grote partijautonomie. Dat zou niet passen bij bestuursrechtelijke kenmerken als het zoeken naar de materiële waarheid en de ongelijkheidscompensatie.

‘In de gewijzigde memorie van toelichting wordt uiteengezet, dat de karakteristiek van het zoeken naar de materiële waarheid in het bestuursprocesrecht en het kenmerk van de ongelijkheidscompensatie naar onze opvatting pleiten tegen het van overeenkom-stige toepassing verklaren van met name de materieelrechtelijke bepalingen van het civiele bewijsrecht, die immers uitgaan van de gelijkwaardigheid van partijen en mede daardoor van een grotere partijautonomie. Wij verwijzen in het bijzonder naar de arti-kelen 176, eerste lid, 177, 178 en 181, eerste lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.’33

Ook al wordt de feitenvaststelling in het bestuursprocesrecht niet uitdrukkelijk besproken in de parlementaire geschiedenis, toch komen bepaalde grondtrekken van een visie op het onderwerp naar voren. De taak van de rechter bij de feiten-vaststelling wordt benadrukt; de verantwoordelijkheid van partijen komt in veel mindere mate naar voren. De rechter die op zoek is naar de materiële waarheid, draagt een grote verantwoordelijkheid voor een juiste vaststelling van de feiten. Gezien de rechterlijke bevoegdheid om zelf onderzoek te doen en de feiten aan te vullen, is hem in beginsel een zelfstandige taak toegedicht om de feiten vast te stellen.