5. Analyse
5.5. Heeft doorwerking plaats gevonden?
Alle aanbevelingen die de Adviescommissie Water in het Adviesrapport Waterveiligheid zullen afzonderlijk en systematisch worden geanalyseerd. Een overzicht treft u aan in onderstaand overzicht. Het beleidsniveau zal per aanbeveling worden gedefinieerd. De gedetailleerde tabellen van doorwerking met een toelichting zijn terug te vinden in de bijlage van dit verslag. Hierbij is voor het Ministerie van Infrastructuur, het Waterschap Rijn & IJssel en het Waterschap Rivierenland een aparte doorwerkingstabel geëxpliciteerd.
Onderstaand overzicht is een beknopt totaal overzicht.
Tabel: totaaloverzicht doorwerking aanbevelingen
N O B DAWX DBWX DAWY DBWY DAM DBM
1 A M 1 1 2 A B 1 1 1 1 1 1 3 A B 1 1 1 1 1 1 4 A B 1 1 1 1 1 1 5 A M 1 1 6 A M 1 1 7 A M 1 1 1 1 1 1 8 A M 1 1 9 A B 1 1 1 1 1 1 10 A B 1 1 1 1 1 1 11 A M 1 1 12 M M 1 1 13 M B 1 1 1 1 1 1 14 M M 1 2 1 1 1 2 15 M M 1 2 1 1 1 2 16 M B 2 2 1 2 3 3 17 M M 1 2 18 M B 1 2 1 2 1 1 19 M B 1 1 1 1 1 1 20 M M 1 1 21 M B 1 2 1 1 1 1 22 M B 1 2 1 1 1 2 23 N B 1 1 1 1 1 1 24 N B 1 1 1 1 1 1 25 N B 1 1 1 1 1 1 26 N B 1 1 1 1 1 1 27 N M 1 1 1 1 1 1 28 N B 1 1 1 1 1 1 29 N M 1 1
30 N B 1 1 1 1 1 1 31 N B 1 2 1 2 1 2 32 O B 1 1 1 1 1 1 33 O B 3 3 3 3 3 3 34 O B 1 3 1 3 1 3 35 O W 1 1 1 1 36 O W 1 1 1 1 37 O B 1 1 1 1 1 1 38 O B 1 1 1 2 1 1 1,1 1,4 1,1 1,3 1,1 1,3
Leganda en toelichting tabel
Nr.= nummer aanbeveling O.= onderwerp aanbeveling
B.= Verantwoordelijke bestuursorgaan w: waterschap
m: ministerie
b: aanbeveling is voor zowel waterschap als ministerie relevant
DAWY= Mate van doorwerking agendavorming Waterschap Y: verandering resultaat t.o.v. situatie 2012
DUBY= Mate van doorwerking uiteindelijke besluitvorming Waterschap Y: verandering resultaat t.o.v. situatie 2012
DAWX= Mate van doorwerking agendavorming Waterschap X: verandering resultaat t.o.v. situatie 2012
DUWX= Mate van doorwerking uiteindelijke besluitvorming Waterschap X: verandering resultaat t.o.v. situatie 2012
DAM= Mate van doorwerking agendavorming ministerie: verandering resultaat t.o.v. situatie 2012
DUM= Mate van doorwerking uiteindelijke besluitvorming ministerie: verandering resultaat t.o.v. situatie 2012
X= Waterschap Rivierenland Y= Waterschap Rijn & IJssel
Mate van doorwerking
1: wel, 2: gematigd 3: geen
*: geen oordeel: geen beleidsveld bestuursorgaan
Onderwerpen
M=meerlaagsveiligheid
A=actualiseren waterveiligheidsbeleid N=nieuwe normering- en toetsing O=overig
Resultaten van de tabel
In de tabel is te zien dat er sprake is van een bijzonder hoge mate van doorwerking van doorwerking optreedt. Onderaan de tabel zijn de gemiddelden van doorwerking
weergegeven per variabele, waarin onderscheidt gemaakt wordt tussen doorwerking in agendavorming en uiteindelijke doorwerking per actor dat voor dit onderzoek is onderzocht. Hoe lager het getal, hoe groter de mate van doorwerking.
Gemiddelden van doorwerking bij de waterschappen
Gekeken naar de tabel is te zien dat de doorwerking bij de waterschappen niet gelijk is. Bij het waterschap Rivierenland is de doorwerking in de uiteindelijke besluitvorming lager dan bij het Waterschap Rijn & IJssel. De verklaring hiervoor is dat het Waterschap Rivierenland zich over sommige aanbevelingen, met name onderwerpen als: meerlaagsveiligheid en
rampenbeheersing zich iets kritischer uitlaat. Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu kent dezelfde mate van doorwerking als het waterschap Rivierenland.
Onderwerpen en de laagste mate van doorwerking
De onderwerpen die het minst doorwerken clusteren zich bij dezelfde onderwerpen: meerlaagsveiligheid, (rampenbeheersing) en nieuwe normeringen. Dit zijn ook de aanbevelingen die als omstreden worden gezien en die het minste draagvlak onder de stakeholders krijgen. Stakeholders hebben hier het minst belang bij, vandaar dat de mate van doorwerking ook lager is. Stakeholders vinden bijvoorbeeld niet dat meerlaagsveiligheid een oplossing is voor het toepassen of vervangen van de basisveiligheid en ten kosten moet gaan van eerste laags preventiemaatregelen in de vorm van slimme combinaties (zie ACW advies). Het kan wel ingezet worden als extra preventie maatregel. Toch zijn stakeholders hiermee voorzichtig en geen voorstander van het proactief toepassen van alle maatregelen van meerlaagsveiligheid. Het onderwerp actualiseren van het waterveiligheidsbeleid wordt goed ontvangen door stakeholders en werkt ook het meest door.
Verschillen in doorwerking tussen agendavorming en uiteindelijke besluitvorming
Zoals te zien is, is de doorwerking in de agendavorming bij sommige aanbevelingen groter dan de doorwerking sommige aanbevelingen in de uiteindelijke besluitvorming. De
verschillen tussen doorwerking in de agendavorming en uiteindelijke doorwerking worden in de volgende paragraaf besproken.
Hoe kan deze hoge mate van doorwerking worden verklaard?
Uit de expertinterviews komt naar voren (medio 2007), voor de invoering van het
Deltaprogramma, dat toenmalig staatssecretaris Astma onzeker was over de snelle invoering van het Deltaprogramma, het invoeren van de nieuwe normen en het proactief actualiseren van het waterveiligheidsbeleid. Naar zijn mening was er meer draagvlak nodig.
En in dit spel, halverwege deze rit, 2012, heeft de staatssecretaris dus gezegd: wil een aantal externe adviseurs een advies laten geven over de richting van het nieuwe beleid. Het waren zoals gezegd grote en ingrijpende veranderingen. Atsma was nooit heel erg zeker van zijn zaak en politiek gezien vonden wij dit altijd een beetje zwak. Critici in de waterwereld vonden dit niet prettig, omdat dit resulteerde in het feit dat er weinig vooruitgang werd geboekt. Hij heeft dus het advies van de commissie ingezet om draagvlak te verkrijgen in de Kamer. Als je in de kamer alleen met een plan komt dat alleen door de waterpartner wordt ondersteunt, komt dit minder sterk over als dat er een expertise rapport of advies rapport ligt van een onafhankelijke adviescommissie. Anders loop men het risico dat de kamer zegt, als men hier vanuit andere gezichtspunten naar kijkt (er van uitgaande dat er alleen
onderbouwing is van het waterbeleidsveld), doet men dan nog steeds de juiste dingen. Dan krijg men het beeld van dat het eenzijdig en niet voldoende onderbouwd is. Hij heeft dus o.a.
het ACW om advies gevraagd en ook het Centraal planbureau en 2 of 3 andere instanties. Zo werkt dit politieke proces.
Uiteindelijk heeft het ACW dit advies uitgebracht, dat is ook weer in het Deltaprogramma teruggekomen, met een ondersteunende toon. Het ACW heeft ook gezegd van dit is de goede richting en we vinden deze overstap belangrijk. De indruk heerst dat het ACW op de stoel is gaan zitten, met het doel om de geplande veranderingen door te voeren en het kabinet een stapje verder te helpen. Uiteindelijk dus een beetje wat het Deltaprogramma wilde. De waterwereld stond al klaar deze stap de maken, alleen het kabinet moest nog om. Het ACW gaf dus een extra duwtje, van er moet nu echt de stap gaan zetten wat dat is belangrijk om nu te doen, allen partijen zijn elkaar voor, alle inhoudelijke adviezen wijzen deze kant op dat we in de goede richting zitten, dus zet die stap. Het advies is dus eigenlijk een korte samenvatting van het geen wat in het Deltaprogramma staat.
De toenmalige secretaris van het ACW (Willem Goossen) in diverse
samenwerkingsprogramma’s van het Deltaprogramma en werkte bij het ministerie en heeft ook mede deze adviezen voorbereid. De indruk heerst dat het ACW onafhankelijk te werk gaat en winnen ook heel onafhankelijk advies in blij clubs als Deltaris en adviesbureaus. Heel veel van wat er in het advies staat is ook overgenomen uiteindelijk, mede door het Deltaprogramma.
Het advies Waterveiligheid sluit aan bij eendere adviezen en onderzoeken
De aanbevelingen van het advies Waterveiligheid van de ACW sluiten goed aan bij agendering van besluitvorming van het Ministerie voorafgaande aan de Deltaprogramma 2015, Deltabeslissing Waterveiligheid 2015, Bestuursakkoord Water en andere relevante akkoorden. De agendering voor de besluitvorming rondom het Deltaprogramma 2015 en de Deltabeslissing Waterveiligheid 2015 zijn hierin het meest relevant voor het Advies
Waterveiligheid. Het Advies Waterveiligheid komt voor uit een verzoek van de staatssecretatis om aanbevelingen te doen om het beoogde vervolgtraject van de
actualisatie van het waterveiligheidsbeleid optimaal en doelgericht te laten verlopen. Hierbij met specifieke aandacht voor de analyses van de slachtofferrisico’s. Door dit verzoek sluit het advies qua onderwerpen en inhoud nauwgezet aan bij de besluitvormingsagenda van het ministerie en zijn hierin weinig extreme afwijkingen of grote discrepanties te herkennen. Het ACW bouwt in het advies waterveiligheid voort op eerdere adviezen, te noemen:
Advies over veiligheid en overstromen (2006) Advies over Ontwerp Nationaal Waterplan (2009)
Advies over kabinetsvisie op het waterbeleid ‘Nederland veroveren op de toekomst’ (2007)
Advies over kabinetsstandpunt over het Advies van de Deltacommissie (2008) Voorlopig Advies Normering Waterveiligheid (2011)
Niet ‘op zichzelf staand’
Het Advies Waterveiligheid 2012 is dus niet op zichzelf staand en ook zeker niet nieuw. Het kent hierdoor nauwe aansluiting op de agenda van het ministerie. Het advies is daarnaast gebaseerd op een groot aantal bestaande en recente studies of inzichten. Er zijn in het veld (domein Waterveiligheid) gesprekken gevoerd met bestuurders, deskundigen en ambtelijk betrokken bij het waterbeleid. Recente onderzoeken zijn betrokken in het advies, zoals onderzoeken van Deltares (in opdracht van het Ministerie I&M): de Maatschappelijke Kosten- en Batenanalyse.
De cultuur in het domein van waterveiligheid
Zoals al eerder besproken kenmerkt het domein van waterveiligheid zich als een domein waar men graag samenwerkt en overleg voert. Zo zijn structuren dan ook ingericht en zo verloopt onderlinge interactie via overleg- en samenwerkingsstructuren in het
Deltaprogramma. Deze cultuur heeft een belangrijke rol in de mate van doorwerking en de mate van draagvlak voor aanbevelingen.
De rol van het ACW: een samenhangende conclusie
Zoals eerder in het onderzoek besproken in hoofdstuk 3 had het ACW bij het Advies
Waterveiligheid een begeleidende rol en had min of meer de taak vanuit de staatssecretaris en de minister om draagvlak te creeëren rondom het Deltaprogramma, waar het ACW advies Waterveiligheid grotendeels overgaat (zoals blijkt uit de analyse van de expertinterviews, met name als de bevindingen worden gecombineerd). Zoals in dit hoofdstuk besproken heeft de toenmalige staatssecretaris hier een belangrijke en begeleidende rol in gehad richting het ACW. Toch bestaat bij de stakeholders het beeld dat het ACW onafhankelijk en op basis van de inhoud te werk is gegaan. De politiek stond achter deze zienswijze om het
Deltaprogramma door te voeren. Er was bekend dat het domein klaar was voor een transitie en ook vanuit het veld bleek me klaar om de transitie van de actualisering door te maken en deze transitie bleek als we de situatie rationeel bekijken ook nodig.