De doelstellingen voor de ebtl-maatregel

In dit hoofdstuk zal het initiële plan achter de ebtl-maatregel uiteen worden gezet en worden geëvalueerd.1 Dit doen we in volgorde van de doelstellingen van de ebtl-maatregel (3.1), de doelgroep (3.2), de werkzame bestanddelen (3.3) en tot slot de contextuele randvoorwaarden omtrent de ebtl-maatregel (3.4). Per para-graaf wordt de inhoud van het plan op de vier onderdelen beschreven, waarna deze worden beoordeeld op werkzaamheid en eventuele tekortkomingen. De wijze waarop de ebtl-maatregel in de praktijk is uitgevoerd volgt in hoofdstuk 4.

3.1 De doelstellingen voor de ebtl-maatregel

Ter inleiding geven we de reconstructie van de beleidstheorie achter de ebtl-maatregel chronologisch weer. Deze weergave start met de motie van Azmani, de daaropvolgende reactie vanuit de Tweede Kamerbrieven en de uiteindelijk geschreven werkinstructie voor de ebtl-maatregel.

De motie van voormalig VVD-kamerlid Azmani op 9 december 2015 leidt ertoe dat er voor het eerst over een opvang als de ebtl werd nagedacht. Azmani stelt dat asielzoekers die naar Nederland komen moeten respecteren dat het een vrije samenleving is waarin niet op geslacht, geaardheid of religieuze overtuigen wordt geoordeeld. Degenen die menen dat zij superieur zijn aan die vrije normen en waarden en zich niet weten te gedragen hebben geen recht op asiel. Wanneer zulke asielzoekers niet snel kunnen worden uitgezet, bijvoorbeeld vanwege een rechtmatige asielaanvraag of een hoger beroep, moet er een apart regime worden ingericht om hen te sanctioneren en de veiligheid en leefbaarheid op de reguliere locaties te waarborgen.2

De Tweede Kamer nam met een meerderheid deze motie aan en op 13 maart 2016 legde toenmalig staatssecretaris van Veiligheid en Justitie Dijkhoff een opzet voor de ebtl-maatregel voor aan de Tweede Kamer. Ook stelde hij dat

de incidenten waarbij asielzoekers zijn betrokken zeer ongewenst zijn en om een stevige aanpak van overlastgevende en criminele asielzoekers vragen, om de vei-ligheid te kunnen waarborgen. De staatssecretaris breidde de doelstellingen van Azmani verder uit. Een aparte locatie voor overlastgevende asielzoekers moest hen enerzijds confronteren met de gevolgen van hun gedrag, maar anderzijds ook een bijdrage leveren aan gedragsverandering. Staatssecretaris Dijkhoff was van mening dat een harde aanpak van daders alleen niet voldoende is en dat er ter voorkoming van recidive vroegtijdig op gedragscorrectie moet worden inge-zet. Naast deze repressieve doelen noemt Dijkhoff nog een preventieve functie, namelijk dat het sobere en strikte regime afschrikwekkend kan werken voor potentiële overlastgevers. Tot slot noemt Dijkhoff een doel betreffende asielzoe-kers die een geringe kans op een verblijfsvergunning hebben; vanuit de aparte voorziening kan sneller aan (gedwongen) terugkeer worden gewerkt.3

Op 3 juli 2017 kreeg het sobere en striktere regime een naam en introdu-ceerde staatssecretaris Dijkhoff in een nieuwe Kamerbrief de term ebtl. De genoemde doelen van de ebtl-maatregel zijn in deze brief viervoudig: overlast-gevers confronteren met hun gedrag, inzetten op gedragsverandering, het waar-borgen van de veiligheid en het welzijn van de andere bewoners en de procedure van de overlastgever voorrang geven bij de IND en DT&V, waardoor er sneller gewerkt kan worden aan terugkeer naar het land van herkomst.4

Op 9 november 2017 is de Ketenbrede Werkinstructie ebtl vastgesteld door het COA en de betrokken ketenpartners. Deze werkinstructie laat de in totaal vier doelstellingen die staatssecretaris Dijkhoff beschrijft voor een deel los. De werkinstructie beschrijft namelijk twee doelen: optreden tegen onaanvaardbaar gedrag (ofwel: sanctioneren) en het werken aan positieve gedragsbeïnvloeding.5

Visueel is de ontwikkeling in de geformuleerde ebtl-doelstellingen in figuur 3.1 op de volgende pagina weergegeven.

De werkgroep ebtl heeft tot slot in een interview twee anders geformuleerde doelstellingen gegeven, namelijk het ontlasten van de reguliere opvanglocaties en gedragsbeïnvloeding gericht op gedragsverandering. Gedragsbeïnvloeding zit in het stadium van begeleiding, waarbij gedragsverandering het resultaat op lange termijn moet zijn. Het preventief afschrikken en het sneller werken aan terugkeer kan volgens de werkgroep gezien worden als gewenste bijeffecten. Samengenomen gaat het dus om vijf doelstellingen, waarbij de laatste twee als nevendoelstellingen kunnen gelden: (1) optreden tegen onaanvaardbaar gedrag, (2a) gedragsbeïnvloeding met oog op (2b) gedragsverandering, (3) waarborgen van

de veiligheid op de reguliere locaties, (4) preventief afschrikken en (5) sneller wer-ken aan terugkeer naar het land van herkomst.6

Figuur 3.1 – ontwikkeling in de geformuleerde ebtl-doelstellingen

Sanctioneren van overlastgevende asielzoekers die niet

kunnen worden uitgezet Motie Asmani 09/12/2015 13/03/2016 03/07/2017 03/07/2017 Opzet ebtl-maatregel (Stas Dijkhoff) Kamerbrief (Stas Dijkhoff) Ketenbrede werkinstructie Waarborgen van veiligheid op de reguliere locaties Vroegtijdig inzetten op gedragscorrectie overlastgevers Confronteren met de gevolgen van het gedrag van overlastgevers

Confronteren met de gevolgen van het gedrag van overlastgevers

Vanuit ebtl sneller werken aan (gedwongen)

terugkeer

Vanuit ebtl sneller werken aan (gedwongen) terugkeer Inzetten op gedragsverandering Inzetten op gedragsverandering

Werken aan positieve gedrags-beïnvloeding Afschrikwekkende functie richting potentiële overlastgevers door sober regime Waarborgen van veiligheid en het welzijn van andere

bewoners

Optreden tegen onaanvaardbaar

3.1.1 Beoordeling van de geformuleerde doelstellingen7

Uit de reconstructie van het plan komen diverse zaken naar voren die voor verbe-tering vatbaar zijn. Zo wordt duidelijk dat er geen algehele consensus heerst over de beoogde doelstellingen van de ebtl-maatregel. Diverse partijen leggen de focus bij andere doelstellingen of noemen aanvullende doelstellingen.

Daarnaast wordt de term ‘gedragsverandering’ nergens gedefinieerd en geoperationaliseerd, waardoor het strikt genomen niet mogelijk is om beoogde effecten op dat gebied daadwerkelijk te bereiken. Het is aannemelijk dat deze term verbonden wordt aan het overlastgevend gedrag van bepaalde asielzoekers, maar de Ketenbrede Werkinstructie is daarin vaag, door te wijzen op ‘vreemde-lingen die betrokken zijn bij incidenten op of rond opvanglocaties’. Om welke incidenten(soorten) het dan specifiek gaat is niet uitgewerkt, evenmin als het beoogde effect ten aanzien van een gedragsverandering in relatie tot deze inci-denten. Voor een goede beoordeling op de resultaatbereiking is het essentieel dat een goede definitie en operationalisering plaatsvindt.

De theoretische doelbereiking en de beoogde effecten worden eveneens niet in de Ketenbrede Werkinstructie verwoord. Wat betreft het sanctioneren van overlastgevend gedrag zien we dat deze voornamelijk gericht is op het niet accep-teren van agressie en incidenten op de reguliere COA-locaties. Om dit enigszins in een breder perspectief te plaatsen, stelt de frustratie-agressiehypothese dat agressie de uitingsvorm is van frustraties die ontstaan wanneer de omgeving of gebeurtenissen individuele doelen in de weg staan (Ufkes, Zebel & Den Besten, 2017). Bij asielzoekers zouden deze gebeurtenissen een negatieve beslissing op asielaanvraag kunnen zijn of het feit dat men gebonden is aan de regels van de COA-locatie. Het sanctioneren via de ebtl-maatregel zit vooral in de sobere en strikte locatie met meer beveiliging en dagelijkse meldplicht. De wetenschap ziet echter zowel positieve als negatieve effecten van zo’n omgeving op agres-sie; meer beveiliging en striktheid kan agressie tegengaan, maar ook bevorderen omdat ze meer angst en wantrouwen kunnen veroorzaken (Ufkes et al, 2017). Het sanctioneren van overlastgevend gedrag kan dus meerdere uitkomsten hebben die niet automatisch hoeven te stroken met het gestelde doel in de Ketenbrede Werkinstructie. Bij voorkeur was dit (beter) uitgewerkt in de werkinstructie. Verder is de ebtl-maatregel betrekkelijk kortstondig van aard en lijkt het doel van gedragsverandering dus op voorhand lastig haalbaar. Zo geven Touré-Tillery & Fishbach (2014) aan dat kritisch gekeken moet worden naar motivatie van perso-nen om gedrag te veranderen; om gedrag blijvend te veranderen moet de intrin-sieke motivatie (“ik wil dit voor mezelf’’) worden aangesproken. Extrinintrin-sieke

motivatie (“ik wil dit om iets te bereiken’’) kan het gedrag vaak maar tijdelijk ver-anderen. In de Ketenbrede Werkinstructie wordt hier eveneens geen aandacht aan besteed.

Wat betreft de doelstelling van het waarborgen van de veiligheid op de reguliere opvanglocaties lijkt deze bevestiging te vinden in de wetenschappelijke literatuur. Zo concludeert een internationale studie naar asielzoekers afkom-stig uit Soedan dat naast de traumatische gebeurtenissen tijdens hun reis ook de dagelijkse onrust in de asielzoekerscentra de mentale gesteldheid van asiel-zoekers negatief beïnvloedt (Rasmussen & Annan, 2009). De stressgevoelens die veroorzaakt worden door veiligheidszorgen of dagelijkse onrust zijn enerzijds afhankelijk van geslacht (vrouwen hebben meer zorgen dan mannen), maar ook afhankelijk van de locatie van de overlast (op het terrein of daarbuiten). Het ver-wijderen van de (agressieve) overlastgevers zou dan op basis van de ebtl-maatre-gel automatisch voor meer veiligheidsgevoelens kunnen zorgen.