Conclusies per thema

6.2.1 Planevaluatie ebtl-maatregel

Doelstellingen

Op hoofdlijnen blijkt dat het ebtl-plan bij implementatie nog niet volledig is uit-gewerkt. Er zijn weliswaar doelen benoemd, maar daar bestaat geen algehele consensus over, ook omdat vanuit verschillende bronnen verschillende doelen benoemd worden. In totaal gaat het om de volgende vijf benoemde (neven)doel-stellingen: optreden tegen onaanvaardbaar gedrag, gedragsbeïnvloeding gericht op gedragsverandering, waarborgen van de veiligheid op de reguliere opvanglo-caties, preventief afschrikken van toekomstige daders en versneld werken aan terugkeer naar het land van herkomst.

Daarnaast is een belangrijk onderdeel van de doelen, het realiseren van gedragsverandering, niet nader gedefinieerd en geoperationaliseerd. Verder ont-breekt een theoretische doelbereiking achter de ebtl-maatregel en een toelich-ting op de beoogde effecten en is in de zogenaamde ‘Ketenbrede Werkinstructie’ geen aandacht voor het motiveren van de doelgroep.

Wat ook in het plan mist, is aandacht voor de optimale context van de ebtl-locaties. In de literatuur blijkt dat het onderscheid tussen ondersteunen (lees: begeleiden) en sanctioneren (lees: begrenzen) in interventies relevant is; aspecten die in de ebtl-maatregel niet duidelijk gescheiden zijn.

Doelgroep

In de Ketenbrede Werkinstructie wordt de doelgroep betrekkelijk summier benoemd als ‘vreemdelingen die betrokken zijn bij incidenten op of rondom opvanglocaties’. Wel zijn er harde in- en exclusiecriteria benoemd, maar deze zijn niet altijd strikt nageleefd. Verder worden in de werkinstructie nog ‘’zachte’’ criteria opgenomen, in de vorm van afwegingskaders voor COA-medewerkers. Hoewel deze kaders aanvullende handvatten bieden, geven deze voor de COA-medewerkers op de reguliere locaties ook de nodige vrijblijvendheid in het proces van het opleggen van een ebtl-maatregel.

Werkzame bestanddelen

Een aantal zaken is op voorhand belangrijk voor een goede uitvoering van de ebtl-maatregel. Zo is het belangrijk dat de impact van de overlast duidelijk wordt, alsmede de psychiatrische gesteldheid van de asielzoeker en de fase in de proce-dure waarin deze zich bevindt. Ook vormt de opbouw van het dossier voor het

opleggen van een ebtl-maatregel een basisvoorwaarde. Verder staan er diverse verplichte dagprogramma’s en gedragstrainingen ter beschikking, maar blij-ken deze te weinig toegespitst op de specifieke doelgroep. Ook wordt te weinig onderbouwd in hoeverre juist de gekozen gedragstrainingen Kies voor verandering en In Control de juiste begeleiding bieden aan de diverse samenstelling van de ebtl-bewoners.

Contextuele randvoorwaarden

In het plan achter de ebtl-maatregel is aandacht geschonken aan enkele con-textuele randvoorwaarden. Zo is het vervoer vanuit een reguliere opvanglocatie naar de ebtl beschreven, zijn diverse overlegvormen benoemd en is er aandacht voor geconstateerde psychiatrische problematiek ten tijde van het ebtl-verblijf.

6.2.2 Procesevaluatie ebtl-maatregel

Doelgroep

Op hoofdlijnen kan worden gesteld dat de doelgroep sinds de start van de ebtl qua demografische kenmerken niet is veranderd. Wel zijn er in totaal elf asielzoe-kers uit veilige landen (spoor-2) geplaatst in de ebtl, ondanks dat zij in beginsel niet in aanmerking komen voor de ebtl-maatregel. Ook is een enkele minderja-rige asielzoeker (AMV’er) geplaatst, omdat dit door een wijziging in de Regeling verstrekkingen asielzoekers (Rva) per 1 januari 2019 mogelijk werd na overlast van een specifieke groep AMV’ers.

De IBIS- en BVH-analyse wijst uit dat ebtl’ers aanzienlijk vaker incidenten lijken te veroorzaken dan asielzoekers die in overige opvanglocaties verblijven. eblt’ers worden daarnaast vaker dan reguliere asielzoekers verdacht van gewelds-feiten, vernielingen en openbareordefeiten. Daarentegen worden reguliere asiel-zoekers vaker verdacht van vermogensmisdrijven. Sowieso is de psychiatrische component bij ebtl’ers een aandachtspunt, want onder deze groep komen vaker suïcidedreigingen en zelfdestructieve acties voor dan bij reguliere asielzoekers. Bovendien blijkt de combinatie van geweldpleging en zelfdestructieve acties

(dual-harmers) bij ebtl’ers regelmatig voor te komen; juist onder deze subgroep

worden drie keer zoveel COA-incidenten geregistreerd als onder andere eblt’ers.

Werkzame bestanddelen

Wat betreft het verblijf op de ebtl zijn de ebtl-medewerkers nog bezig om de gedragstrainingen op thema te ontwikkelen (bijvoorbeeld op het gebied van agressie of verslaving) om zo de bewoners maatwerk te kunnen bieden. Tevens

zou men op de etbl’s graag een intaker willen inzetten om psychiatrische pro-blematiek onder asielzoekers eerder te detecteren en hen op een meer passende locatie te krijgen, hoewel hieraan ook al in het traject voorafgaand aan het opleg-gen van een ebtl-maatregel aandacht besteed zou kunnen worden.

Aan de ebtl-maatregel is op verschillende wijzen invulling gegeven, al naar gelang de locatie. In Amsterdam lijkt er consensus te heersen over het begelei-den van overlastgevende asielzoekers, terwijl in Hoogeveen tussen het COA- en DJI-personeel verschillende zienswijzen bestaan wat betreft begeleiden dan wel begrenzen van ebtl’ers.

Het opleggen van een ebtl-maatregel wordt binnen de reguliere opvanglo-caties als complex beschouwd en vraagt volgens geïnterviewden om een checklist om aan de juiste vereisten te kunnen voldoen. Wel moet gerealiseerd worden dat de ebtl-maatregel nieuw was en er ook sprake zal zijn van een gewenningsperiode.

Contextuele randvoorwaarden

Er liggen nog enkele aandachtspunten voor wat betreft de context van de ebtl-maatregel. Zo is het gebrek aan continuïteit in het vervoer van overlastgevende asielzoekers richting een ebtl een punt, vooral in de weekenden. Daarnaast heb-ben omwonenden meer behoefte aan transparantie vanuit de ebtl; dit zou het draagvlak onder de omwonenden kunnen verhogen. Wat betreft de samen-werking en informatie-uitwisseling zijn beide ebtl’s overigens tevreden over de betrokken ketenpartners.

6.2.3 Effectevaluatie ebtl-maatregel

Doelstellingen

Op hoofdlijnen kan worden gesteld dat de eerste doelstelling, namelijk het optre-den tegen onaanvaardbaar gedrag, wordt behaald. Uit de surveyresultaten en de interviews blijkt dat het overgrote deel van de COA-medewerkers een (grote) ver-betering ziet in het leefklimaat op de reguliere opvang wanneer een overlastgever naar een ebtl is overgeplaatst. Ook vinden zij het prettig om via de ebtl-maatregel een extra maatregel in te kunnen zetten als de ROV-maatregelen onvoldoende effect hebben op het tegengaan van overlast. Door overlastgevers uit de reguliere opvang te halen wordt ook de veiligheid op de reguliere COA-locaties verbeterd (nevendoelstelling), blijkt uit zowel de interviews als de survey-resultaten.

Het behalen van de tweede doelstelling, gedragsbeïnvloeding gericht op gedragsverandering, komt op basis van de onderzoeksresultaten minder duidelijk naar voren. In de survey zijn respondenten voorzichtig positief: de meerderheid

ziet enige gedragsverbetering, voornamelijk in het gedrag richting medebewo-ners en personeel. Ook een analyse op grond van de IBIS-registratie leert dat 41 van de 322 ebtl-bewoners (12,7 procent) die zijn teruggekeerd naar het zendende azc op maandbasis minder incidenten plegen dan tijdens en voorafgaand aan het ebtl-verblijf. Van een groot deel van de ebtl’ers is hierover geen informatie omdat ze nog in de ebtl verbleven of met onbekende bestemming zijn gegaan. Een aandachtspunt is dat de onderzoeksperiode betrekkelijk kort was, waardoor geen langetermijneffecten van de ebtl-maatregel opgetekend zijn. De ebtl-mede-werkers geven in dit kader ook aan dat het onmogelijk is om in drie maanden vol-ledige gedragsverandering te bewerkstelligen; als een ebtl-geplaatste reageert op de handvatten die hem geboden worden, is volgens hen al een behoorlijk resul-taat behaald.

Wat betreft de andere nevendoelstellingen wordt niet volledig duidelijk of de ebtl-maatregel een preventief effect heeft op toekomstige overlastgevers. Wel kan binnen de ebtl inderdaad sneller gewerkt worden aan terugkeer naar het land van herkomst, waardoor deze nevendoelstelling lijkt te zijn behaald.

Werkzame bestanddelen

Uit de surveyresultaten blijkt dat de meeste ebtl-bestanddelen vaker als werkzaam dan als niet-werkzaam worden beschouwd. Aanvullend geeft de meerderheid van de respondenten aan dat de gedragstrainingen Kies voor ver-andering en In Control volstaan. Het beperken van de bewegingsvrijheid bui-ten de ebtl wordt echter vaker als niet-werkzaam aangemerkt. Wat dat betreft schiet de ebtl-maatregel gewoon tekort: het blijkt niet mogelijk om ebtl-bewo-ners binnen de ebtl te houden.

Uit de interviews met de ebtl-medewerkers blijkt dat de begeleiding las-tig is. Veel ebtl-bewoners kampen met verslavings- of psychiatrische problema-tiek, hebben gewelddadige incidenten op hun naam staan of zijn te kenmerken als dual harmers (zelfdestructief en gewelddadig naar anderen). Daardoor vraagt bijna elk individu om een specifieke aanpak. De gedragstrainingen lijken tot op heden dan ook onvoldoende uitgewerkt voor de ebtl-doelgroep. Dit komt ook omdat de trainingen tijdens de ebtl-periode nog (gedeeltelijk) in ontwikkeling zijn en de ebtl-periode te kortdurend is om gedrag daadwerkelijk te beïnvloeden.

Wat betreft het sanctionerende aspect van de ebtl-maatregel zijn twee groepen te onderscheiden: de groep die open staat voor het regime van de ebtl en de groep die hieraan geen boodschap heeft en vaak met onbekende bestem-ming gaat. Dit resulteert ook in sterke verschillen tussen ebtl-bewoners voor wat betreft de bereidheid om gedrag te veranderen.

Contextuele randvoorwaarden

Meerdere geïnterviewden van de ebtl en ook de ketenpartners geven aan dat de komst van de ebtl heeft geleid tot betere informatie-uitwisseling. Ook zijn er door de komst van de ebtl goede stappen gezet in de samenwerking met de vreemdelingrechtelijke keten en de strafrechtelijke keten. Een aandachtspunt is het draagvlak onder omwonenden van een ebtl; uit de gevoerde gesprekken met omwonenden blijkt dat het draagvlakverhogend werkt als zij meer serieus geno-men worden door te worden betrokken in de ontwikkelingen binnen en rondom de ebtl.