Deel II Verkenning en diagnose
II.3 Directie Noordzee in het krachtenveld van actoren
II.3.2 Directie Noordzee in het krachtenveld van actoren bij `vervuilde bagger’
Actoren in verschillende fasen van beleid
Ten aanzien van de vervuilde bagger is de ontwikkeling van een Algemene maatregel van Bestuur (AmvB) genoemd als een belangrijke nieuwe beleidsontwikkeling. Het voordeel van een nieuw systeem is volgens DNZ dat er bemonsterd wordt en de bagger vervolgens direct weggehaald zal worden. Het is echter niet duidelijk welke rol DNZ precies speelt bij de ontwikkeling van deze AmvB en wie er verder bij betrokken zijn.
DNZ is als lid van de werkgroep zoute bagger wel direct betrokken bij de aanpassing
van het beoordelingssysteem voor bagger, dat in 2002 ingevoerd zal moeten worden. Nieuw
aan het beoordelingsysteem is dat, behalve chemische indicatoren, ook biologische worden meegenomen in de afweging. Verder bevat het oude systeem nog geen normering voor TBT. Deze is nu in ontwikkeling.11 Behalve DNZ zitten ook de
Directie Noord-Holland en Directie Zuid-Holland in de werkgroep zoute bagger, vanuit hun ``pet’’ als havenbeheerder.12
Ook in de beleidsuitvoering heeft DNZ met de havenbeheerders te maken. Zij zijn namelijk de aanvragers van de ontheffingen voor het verwijderen van bagger. De regulering van de vervuilde bagger richt zich dus vooral op maatschappelijke actoren die niet direct verantwoordelijk zijn voor de verontreiniging van de bagger. Dit zijn namelijk de bedrijven die gebruik maken van de havens (bedrijven in de
11Het is nog niet duidelijk of de stof via chemische dan wel biologische analyse onderzocht kan worden en wat de
normering zal worden. Hier moet de politiek een keuze over maken. Er zijn internationale afspraken dat de stof in 2008 niet meer gebruikt mag worden, maar per vlaggestaat is het nog onduidelijk hoe die internationale afspraak verder wordt uitgewerkt. Wanneer het gebruik van TBT op scheepshuiden niet in alle landen goed wordt gereguleerd, is het risico van een strenge normering voor TBT in Nederland, dat de Nederlandse havens opdraaien voor de kosten van deze vervuilingsbron. Het wordt namelijk een dure grap voor de havens om het slib met een te hoge TBT concentratie op land te bergen.
12Uit de huidige gegevens wordt niet duidelijk of ook andere havenbeheerders dan deze twee Rijkswaterstaat-
kust-directies, die geen zitting hebben in de werkgroep zoute bagger, betrokken zijn bij de ontwikkeling van het nieuwe beoordelingssysteem voor vervuilde bagger.
havengebieden en reders). De havenbeheerders wentelen de kosten voor het verwijderen van de vervuilde bagger dan ook (voor een deel) af op deze actoren. Bedrijven in de havengebieden en de scheepvaart zijn echter weer slechts voor een deel verantwoordelijk voor de verontreiniging van de bagger. De verontreinigingen zijn namelijk ook afkomstig van de aanvoer van rivieren. Regulering van deze verontreiniging is volgens DNZ van groot belang. Op land zouden volgens medewerkers van DNZ goede inspanningen worden geleverd door de andere Rijkswaterstaat directies in het kader van de WVO. Zo hebben de Directie Noord- Holland en de Directie Zuid-Holland schoonhavenplannen waar ze de speerpunten in vermelden om de verontreiniging aan te pakken. Verder zou er op het hoofdkantoor van Rijkswaterstaat ook hard aan worden gewerkt. De resultaten daarvan zouden volgens een medewerker van DNZ in de afgelopen jaren duidelijk zichtbaar zijn geworden, want de baggerspecie wordt steeds schoner (zie ook onder rivieren).
Aard van de relaties met verschillende actoren
In de krachtenveldanalyse zijn van de havenbeheerders de regionale directie Zuid Holland en het Gemeentelijk havenbedrijf Rotterdam als zeer belangrijke actoren aangemerkt. Met beiden zou DNZ een intensief contact onderhouden. De regionale directie Noord-Holland en het Gemeentelijk havenbedrijf Amsterdam zijn aangemerkt als belangrijke actoren. Met Rijkswaterstaat Noord Holland heeft DNZ weinig contact en met het havenbedrijf Amsterdam/Ijmuiden intensief contact. Scheveningen haven wordt als weinig belangrijk aangemerkt, terwijl DNZ er wel veel
contact mee heeft.
De uiteenlopende mate van belangrijkheid van de havenbeheerders heeft te maken met de omvang van de havens en dus met de omvang van de problematiek van de vervuilde bagger. Opmerkelijk is echter dat de mate van contact met de havenbeheerders zoals die is aangegeven tijdens de krachtenveldanalyse zo uiteen- loopt. Je zou verwachten dat het contact met de twee Rijkswaterstaat-directies die tevens havenbeheerder zijn even intensief zou zijn, omdat beiden immers zitting hebben in de werkgroep zoute bagger. Verder valt op dat DNZ met alle gemeentelijke havenbedrijven intensief contact onderhoudt, ongeacht hoe belangrijk ze zijn.
Een ander verschil tussen de gemeentelijke havenbedrijven enerzijds en de Rijkswaterstaat directies anderzijds, is dat van de eerste groep de doelen in hoge mate afwijkend worden geacht en deze groep van actoren ook als moeilijk te beïnvloeden vanuit DNZ wordt gezien, terwijl dit niet geldt voor de Rijkswaterstaat directies. In de gegevens van de interviews komt naar voren dat de havenbeheerders zich niet verzetten tegen de nieuwe AmvB, omdat deze de regulering van de verwijdering van vervuilde bagger efficiënter maakt waardoor tevens de waterkwaliteit verbetert. Ten aanzien van het nieuwe beoordelingssysteem voor vervuilde bagger zouden de havenbeheerders vrezen dat er bij beoordeling op basis van biologische indicatoren minder bagger terug naar zee mag.
In de werkgroep zoute bagger zou DNZ vooral de milieupet (de waterkwaliteits- beheerder) ophebben. Wat betreft de mate waarin met het milieu rekening wordt gehouden is het volgens één van de medewerkers van DNZ zo, dat DNZ soms meer wil dan ze kan bereiken. DNZ moet verantwoording afleggen aan de maatschappij en heeft ook te maken met allerlei andere belangen en daar is DNZ zich ook terdege van bewust. De keerzijde van hogere eisen stellen aan de kwaliteit van de bagger is namelijk niet alleen dat alle bagger op land maatschappelijk niet haalbaar is vanwege het grote ruimtebeslag en de hoge kosten, maar ook dat teveel zand ontrekken aan de Noordzee negatieve effecten kan hebben voor de slibbalans.
De feitelijke vervuilers: de scheepvaartsector als vervuiler en de bedrijven langs de rivieren zijn in de krachtenveldanalyse aangemerkt als zeer belangrijke actoren met wie DNZ geen
contact heeft. Zij worden echter nauwelijks beïnvloedbaar geacht en hebben conflic-
terende doelen. De Rijkswaterstaat directies die deze actoren aansturen, zijn echter niet genoemd in deze krachtenveldanalyse (wellicht werd verondersteld dat deze bij de bron rivieren horen). Wel is de Rijkswaterstaat directie Noord Nederland genoemd als weinig belangrijke actor. Waarom deze actor is genoemd is niet duidelijk (ook niet uit het gesprek). DNZ zou wel veel contact hebben met deze actor.
Uit bovenstaande alinea’s kan worden afgeleid dat de sturingsrelaties met de vervuilende
actoren bij bagger tamelijk indirect zijn: DNZ stuurt weliswaar via de ontheffingen de
havenbeheerders aan, maar de vervuilers moeten dan vervolgens door de havenbeheerders worden gestuurd. De rol van de havenbeheerders bij de totstandkoming van het beleid is niet helemaal duidelijk op basis van het beschikbare onderzoeksmateriaal. De vervuilers langs de rivieren worden bovendien niet eens op indirecte wijze gestuurd, gegeven het ontbreken van de relaties met de relevante Rijkswaterstaat-directies in dit verband. Het storten van baggerspecie zou volgens medewerkers van DNZ vooral worden ingegeven door economische belangen; de havens moeten immers bereikbaar zijn, met name voor diepliggende schepen. (voorbeelden: gemeente Rotterdam/Amsterdam, Ministerie van EZ, Havenbedrijven etc.).
In het algemeen acht DNZ het aantal actoren dat het economisch belang aanstuurt bij het verwijderen van bagger diffuus en nogal omvangrijk.
De milieubeweging: Greenpeace en Stichting Noordzee die in het gesprek genoemd zijn als actoren die mogelijk een meer verdergaand beleid willen ten aanzien van de vervuilde bagger, zijn in de krachtenveldanalyse genoemd als belangrijke actoren, die lastig te
beïnvloeden zijn, maar vergelijkbare doelen hebben met DNZ. Met Greenpeace heeft
DNZ weinig contact, met de Stichting Noordzee veel.
Een actor die tijdens het gesprek over ``bagger’’ niet aan de orde is geweest, maar wel in de krachtenveldanalyse als zeer belangrijk is aangemerkt is MEPC/IMO. Behalve dat deze actor belangrijk is, zijn er uit de krachtenveldanalyse verder echter geen gegevens over deze actoren bekend.
Verder is het hoofdkantoor Rijkswaterstaat in de krachtenveldanalyse aangemerkt als belangrijke actor die redelijk beïnvloedbaar wordt geacht, maar waarmee op dit
moment weinig contact is. Een andere actor waar weinig contact mee is, maar die wel als belangrijk wordt gezien is EZ. Deze actor acht DNZ echter als moeilijk beïnvloedbaar.
Rijksinstituut voor Kust en Zee, VROM en DGG zijn genoemd als weinig belangrijke actoren.
Alleen met het Rijksinstituut voor Kust en Zee heeft DNZ momenteel toch veel
contact. Deze relatie speelt vooral ten aanzien van de signalerende taak van DNZ.
Een laatste belangrijke uitkomst van deze krachtenveldanalyse is dat DNZ ten aanzien van vervuilde bagger ‘meerdere petten’ heeft. DNZ is niet alleen waterkwaliteits- beheerder (NW4). DNZ is ook opdrachtgever (voor de Eurogeul), ontheffer en vergunningverlener (Wvz en Wm), en handhaver. Interne contacten zijn daarom belangrijk. De interne communicatie binnen de DNZ zou op bepaalde punten verbeterd kunnen worden. Zo is er bijvoorbeeld nauwelijks contact tussen de uitvoerders op de schepen en de afdeling AM (O).
II.3.3 Directie Noordzee in het krachtenveld van actoren bij `emissies op