Directie Noordzee in het krachtenveld van actoren bij `emissies op zee vanuit de scheepvaart’

Actoren in verschillende fasen van beleid

Tijdens de krachtenveldanalyse zijn DGG en IMO als zeer belangrijke actoren genoemd. Uit de gesprekken met DNZ is gebleken dat deze contacten vooral betrekking hebben op de beleidsvoorbereiding op nationaal en internationaal niveau. DNZ werkt namelijk bij de formulering van het nationale milieubeleid voor de scheepvaart nauw samen met DGG en brengt hierbij vooral de milieucomponent in. Op nationaal niveau is onlangs de Voortgangsnota Scheepvaart en Milieu uitgebracht, als vervolg op het Milieubeleidsplan voor de Scheepvaart. Hierin worden acties aangekondigd die moeten leiden tot een schonere scheepvaart. Acties ten behoeve van de Noordzee hebben betrekking op olie, TBT, ballastwater en de kwaliteit van de lucht die vervuild wordt door de schepen en hierdoor depositie veroorzaakt.

Het milieubeleid voor de scheepvaart wordt echter voor een groot deel bepaald door internationale verdragen en afspraken. Belangrijke fora zijn MARPOL (IMO) en OSPAR.

DGG is ook trekker van het internationale overleg binnen het kader van MARPOL (=IMO). DNZ is hierbij betrokken als beheerder. DNZ zit daarom in het MARPOL overleg voor de stoffen TBT, en olie en voor het ballastwater.

Binnen OSPAR zijn vooral Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling, VROM actief. Onlangs is een er een nieuwe indeling gemaakt in groepen voor het stoffenbeleid en daar zit DNZ minder in dan vroeger en is de verantwoordelijkheid verplaatst van DNZ naar VROM. DNZ zit nu iets minder dicht bij het vuur en men moet nog afwachten hoe dat gaat uitpakken. Wel zijn de regelingen in OSPAR vrij streng, zeker strenger dan de EU-regelingen. Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling wordt in de

krachtenveldanalyse voor emissies op zee niet genoemd als actor. VROM is aangeduid als een weinig belangrijke actor evenals de EU.

Behalve de rol van DNZ bij de nationale en internationale ontwikkeling van het emissie/milieubeleid voor de scheepvaart, ligt een belangrijke taak van DNZ bij de aanpak van de verontreiniging op zee bij de beleidsuitvoering en handhaving van dit beleid. Opsporen van lozingen is eigenlijk niet de taak van DNZ maar van de scheepvaartinspectie die onder DGG valt. DGG heeft deze opsporingsactiviteit op zee gedelegeerd aan DNZ. Tevens worden in opdracht van DGG door DNZ surveillance vluchten uitgevoerd, speciaal gericht op de scheepvaart.

De overheden die betrokken zijn bij handhavingszaken Noordzee overleggen hierover in de werkgroep `Permanente Contactgroep Handhaving Noordzee (PKHN). Hierin zitten de direct betrokken Kustwacht-departementen13_{. Deze werkgroep is}

verantwoordelijk voor het opstellen van de beleidsbehoeften op het gebied van de handhaving boven de Noordzee. De directeur Kustwacht stelt vervolgens het Geïntegreerd Operationeel Jaarplan op. Binnen de overlegstructuren in het kader van het Bonn-agreement bestaat er een operationele werkgroep OTSOPA. Hierin zitten vertegenwoordigers van iedere Noordzee-lidstaat die is aangesloten bij het Bonn- agreement. Zij bereiden plannen voor op het gebied van de luchtsurveillance, de aanpak van (grote) incidenten op de Noordzee en gezamenlijke oefeningen.

Aard van de relaties met mede-overheden

DNZ onderhoudt intensief contact met DGG. Het overleg tussen DNZ en DGG is structureel van aard (niet louter ad-hoc dus). DNZ zit immers sterk in de uitvoering en handhaving van het milieubeleid voor de scheepvaart en bepaalt daar ook sterk mee waar de grenzen gelegd kunnen worden. De doelen van DGG wijken volgens medewerkers van DNZ in beperkte mate af van de doelen van DGG. DGG maakt de uiteindelijke afweging tussen economische belangen en milieubelangen. DNZ acht DGG redelijk beinvloedbaar.

Een voorbeeld van een issue waar DNZ via DGG in internationaal verband aandacht voor vraagt, is de aanpassing van het beoordelingsysteem voor stoffen op zee. Er missen elementen/weegfactoren in het beoordelingssysteem, zodat sommige stoffen toch worden toegelaten op zee. Het beoordelingssysteem deelt de ladingsresten in naar categorieën en de categorie bepaalt de verdere verwerking van de ladingsresten. Een ander issue dat speelt in MARPOL verband, is dat voor de Noordzee een special-area is aangenomen, omdat het een drukbevaren gebied is waardoor de regels van de MARPOL extra streng zijn. Bovendien gelden er extra strenge regels voor de scheepvaart. Dan kijkt de scheepvaart weer naar de off-shore: wat doen jullie? Het wordt van belang geacht om hier meer samenhang in aan te brengen.

13_{Justitie, LNV, V&W:Rijkswaterstaat & DGG, Financien, Defensie en het OM zijn de departementen die zijn}

De IMO heeft volgens betrokkenen bij DNZ vergelijkbare doelen als DNZ, maar wordt beschouwd als lastig te beinvloeden. Het internationale overleg is volgens betrokkenen bij DNZ zwaar gestructureerd en heel erg traag omdat er 15 landen bij betrokken zijn.

Met de Europese Unie bestaat er (vooralsnog) in dit verband geen contact. Mogelijk dat dit in de toekomst verandert, omdat er een ontwikkeling gaande is om de kustzones ook onder het grondgebied van de EU te brengen. Het machtsgebied van de EU breidt zich dus uit richting het gebied waar OSPAR de aandacht op richt. De doelen van de EU worden in beperkte mate vergelijkbaar geacht met de doelen van DNZ. De EU heeft namelijk van oorsprong meer een economische benadering en dat resulteert in een pragmatische aanpak die niet altijd natuur-en milieubelangen dient. De EU wordt bovendien als lastig te beïnvloeden beschouwd. Hetzelfde geldt voor

VROM waar DNZ op dit moment in dit verband ook geen contact mee heeft. Van

VROM worden de doelen overigens meer vergelijkbaar geacht.

Van de mede-overheden waarmee DNZ te maken heeft bij de handhaving en opsporing worden in de krachtenveldanalyse de scheepvaartinspectie (apart van DGG) genoemd als zeer belangrijke actor en de AVV(expertisecentrum scheepvaart) als belangrijke actor. DNZ zou weinig contact hebben met deze actoren. Zij worden beiden als moeilijk te beïnvloeden gezien, vooral de AVV, waarvan de doelen echter weinig afwijken met die van DNZ. De doelen van de scheepvaartinspectie worden redelijk vergelijkbaar verondersteld. De andere overheden die vertegenwoordigd zijn in het

kustwachtcentrum en in de werkgroep OTSOPA zijn tijdens de krachtenveldanalyse niet

genoemd. Het lijkt er dan ook op dat tijdens de krachtenveldanalyse van emissies op zee door de scheepvaart vooral actoren zijn genoemd, waarmee DNZ te maken heeft bij de beleidsontwikkeling.

In de krachtenveld is verder nog het hoofdkantoor Rijkswaterstaat genoemd als weinig belangrijke actor, met vergelijkbare doelen die goed te beinvloeden is. DNZ zou echter weinig contact hebben met het hoofdkantoor in dit verband.

Aard van de relaties met (vertegenwoordigers van) vervuilende actoren

Behalve bovengenoemde mede-overheden zijn in de krachtenveldanalyse de

Rotterdamse Haven, de international chamber of shipping (ICS), de International Havenbranche (IAPH), de scheepsbouwindustrie genoemd als zeer belangrijke `vervuilende’ actoren.

Ook de zeevaartschool wordt genoemd als een zeer belangrijke actor die een rol heeft bij de vorming van de `vervuilende’actoren. De visserijsector, de Nederlandse reders

(KVNR), Intertanko worden in deze categorie genoemd als belangrijke actoren. Het

valt op dat op nationaal niveau de Rotterdamse haven als belangrijker wordt gezien dan de vertegenwoordigers van de scheepvaart zelf en op internationaal niveau vooral de branche-organisaties. Uit de gesprekken met medewerkers van DNZ, is niet duidelijk geworden in hoeverre deze maatschappelijke actoren, die kunnen worden gezien als doelgroepen van beleid, betrokken worden bij de voorbereiding van beleid. Bij haar handhavingstaken heeft DNZ vooral te maken met de havens en de scheepvaart.

In de krachtenveldanalyse is aangegeven dat DNZ weinig contact heeft met de Rotterdamse Haven, met de ICS, en met Intertanko en helemaal geen contact onderhoudt met de IAPH en de scheepsbouwindustrie. Mogelijk onderhoudt DGG wel directe contacten met deze actoren. Vanuit DNZ gezien is er dus sprake van een indirecte sturingsrelatie. DNZ onderhoudt wel intensief contact met de visserijsector, terwijl deze in termen van emissie geen belangrijke actor wordt geacht. Van al deze actoren wijken de doelen af van die van DNZ. Zij worden moeilijk te beïnvloeden geacht; de KVNR en de visserijsector overigens iets beter dan de rest.

Andere (mogelijke) ``doelgroepen van beleid’’ zijn de recreatiesector, de V&W vloot, de

marine en de Nederlandse Havenraad. Deze zijn in de actorenanalyse aangemerkt als

weinig belangrijke actoren. Met de V&W vloot wordt wel intensief contact onderhouden. Deze actor wordt in hoge mate beïnvloedbaar geacht en heeft vergelijkbare doelen als DNZ. Met de recreatiesector, de Nederlandse Havenraad en de marine heeft DNZ weinig contact. De Nederlandse Havenraad is beperkt beïnvloedbaar en heeft beperkt afwijkende doelen. De recreatiesector en de marine zijn nauwelijks beïnvloedbaar en hebben afwijkende doelen.

Relaties met meedenkende actoren

In de krachtenveldanalyse is de nationale en internationale milieubeweging aangemerkt als belangrijke actor. De doelen van de milieubeweging komen in hoge mate overeen met die van DNZ. Zij worden redelijk goed te beïnvloeden geacht. De milieu- organisaties krijgen volgens de betrokkenen bij DNZ echter pas een belangrijke rol wanneer er iets `speelt’’. Toch onderhoudt DNZ intensieve contacten met de nationale milieubeweging. Met de internationale milieubeweging heeft DNZ weinig contact.

Als andere zeer belangrijke mogelijk meedenkende nieuwe maatschappelijke actor ziet DNZ de zeevaartscholen. Op dit moment heeft DNZ beperkt contact met deze actor waarvan de doelen in beperkte mate overeenkomen met die van DNZ, maar die DNZ redelijk te beinvloeden acht.

II.3.4 Directie Noordzee in het krachtenveld van actoren bij emissies op